经济研究 理论研究

复合功能视角下农地制度改革再思考

沈华

2017年01月03日 12:00

王海娟
《古今农业》2016年第2期

一、问题的提出
   
       中国农村农地制度研究中存在着一种主流的经济学范式:将土地作为农民私有财产,从产权理论角度将农地制度症结归结为产权模糊、产权残缺导致产权激励和约束缺乏,限制了土地财产功能的发挥,从而导致土地资源配置低效、农民财产权利受损[1-3]。当前农地制度改革应建立一套权利完整、产权清晰的产权制度以最大程度的发挥土地的财产性功能[4-6]。鉴于当前农民财产权利残缺,发挥土地财产功能的途径是扩大农民的土地权利,尤其是赋予农民土地转让权,并稳定地权以保护农民的财产权利,从而发挥产权的激励功能和降低交易成本,农民就会加速土地流转和抵押融资,带动土地资产的流动、积聚、资本升值,将农地潜在的土地权益变为现实的资产、资本,增强农村自我发展活力[7-8]。受这一研究范式的影响,当前农地制度改革试图通过稳定地权、扩大地权以最大限度地发挥土地的财产功能,从而在微观层面提高农民的财产性收入,在宏观层面实现资源的优化配置,促进社会经济的发展。
   
       学界部分学者运用功能视角对农地制度改革进行研究,认为农地具有生产性功能、保障性功能和财产性功能,并且承认农村土地作为一种集体公共产品和保障性产品,不具备完全的财产权利的资本属性,契合了城乡二元结构的需要,具有制度的合理性[9-10]。但他们也认为,随着我国工业化、城市化进程的快速推进以及农村经济社会结构的变化,特别是国家对“三农”问题治理力度的不断加大和土地使用权交易的财富效应的产生,农村土地对农民的社会保障功能和生产功能大大削弱,农地制度从生产性功能转向保障性功能,进而转向财产性功能,农地功能的转化对农地制度变革提出了新要求[11-13]。
   
       土地是农村最重要的资源,农地制度是我国的基础性制度,涉及农民生活、社会稳定和国家政策调控等诸多方面,这就需要把农地制度改革放在更广泛的一系列政治、经济和社会问题中来考察。经济学改革范式忽视了农地制度功能的复合性,仅仅追求土地的财产功能,忽视了以财产功能为单一目标的农地制度变革对其他功能发挥的影响,具有一定程度的片面性。功能视角下的农地制度研究较多地考察了土地的社会保障功能和生产功能,缺乏对土地功能的系统化综合考察,并且对农地制度功能合理性的认识不足。本文也采用功能视角来研究农地制度变革,剖析农地制度的复合性功能及其合理性,以及单纯强调土地财产功能的农地制度改革对其他功能发挥的影响,并在此基础上对地权变革进行再思考,对农地制度改革提出对策建议。
   
       二、农地制度的多重功能及其合理性
   
       农地对中国经济社会发展的功能和意义,是中国改革农地制度的前提和基础,只有充分认清农地制度的功能才能够进行符合农民需求和国情的地权变革,因此需要对农地制度的功能进行剖析。具体而言,农地制度主要有社会保障功能、财产功能、生产功能、政策调控功能和社会整合功能五种功能,以下部分主要论述农地制度的五种功能的实现方式及其合理性。
   
       (一)社会保障功能
   
       农村土地是集体经济组织无偿分配给集体经济组织成员的,只有本集体经济组织的成员才能申请取得土地,土地使用权具有成员权性质。成员权性质与其无偿性共同实现了社会保障功能。土地社会保障功能主要体现在以下两个方面:一是农民有权基于生存的理由无偿取得定量的土地。每户农民按照人口均等化分得土地,确保了每户农民都能得到一块栖身之地,并且通过土地调整减少土地保障中的人地结构矛盾。无论贫富,结果均等,富者不能多占,穷者不会少得,体现了强烈的社会公平,实现了基本的社会保障。二是土地必须真正起到使农民安居乐业的作用,土地使用权不得抵押、转让或被强制执行,确保了每户农民不因贫穷而流离失所。作为一项福利制度尤其要考虑的是对弱势群体基本生存条件的保障,这就表明土地具有较强的社会保障功能。虽然国家并没有给农民提供制度性的社会保障,但农地制度代替了农民的制度性保障。作为土地保障制度的集体所有产权,并不具备集体所有的财产功能(剩余索取)和土地经营职能,其主要功能在于确保集体作为以土地为纽带的社保共同体永续存在不致解体。
   
       对农民而言土地是一种福利和社会保障,对国家而言,土地制度具有稳定社会的政治功能。农村土地按人口平均分配,按户占有产权,这种中国特色的制度设计维系了数量庞大的农民群体的基本生存,使之不至于形成大规模流动条件下的贫民窟,不至于引发社会性犯罪和动乱。当农民务工遭遇经济危机或者城市化失败时,还能够返回农村务农维持基本的温饱生活,从而应对市场化和城市化风险,缓解失业压力和经济危机。我国在如此庞大的人口压力、如此短缺的资源矛盾之下,仍然能够基本维持安定,靠的就是土地保障和缓冲作用。从这个角度来讲,农地制度构成我国社会的稳定器。
   
       土地的社会保障功能的长期合理性在于中国在国际经济格局中所处的位置。作为后发现代化国家,中国利用劳动力优势、避开资本和技术的不足,选择了低端出口加工的产业模式,这就决定了中国只能在世界经济体系中分到较少的财富。而为了维持中国制造优势和维系工业发展的原始资本积累,我国通过城乡二元体制将中国工业化、现代化发展的成本和矛盾转移到农业和农村领域。中国在世界财富分配体系中的弱势地位决定了国家没有经济实力和充足的财政为农民提供城市式的社会保障和充分的就业,而庞大的农村人口也决定了中国城市化将是一个相当缓慢且艰难的过程。国家在农村建立全覆盖的制度性社会保障体系需要一个长期的过程,因此占中国人口大多数的农民将在长期内无法享受到制度性的社会保障,土地制度的社会保障功能具有长期合理性。
   
    (二)生产功能
   
       生产功能是指农民将土地作为基本的维持生计和获取收入的手段。农村土地作为一种特殊的生产要素,可以用于农业生产活动,是一种最基本的资源投入;同时,农地也可以用于其他性质的生产活动。当农地作为一种基本生产要素投入到包括农业在内的各种生产活动中时,可以与其他生产要素一起创造新的价值。
   
       人地关系决定了当前我国以农户为单位的小农经营方式,其基本状况是“人均一亩三分、户均不过十亩”,且地块分散在七八处甚至上十处。土地规模小且细碎化使得农民在许多生产环节无法独立完成,所以必须要由集体统一经营层次来承担和补充[14]。其中村集体最基本的功能是给农民提供公共品,农村公共品供给一般要占用土地和耗费一定的资金。村集体要么给予被占地农户以货币补偿,要么从其他农户那里调整土地,村集体的货币收入主要来源于从土地中收取的农业共同生产费或者集体土地的租金。同时村集体还可以将土地调整成片,使得农民可以相对集中的使用土地,实现连片经营。若村集体可以通过调整土地来实践统分结合的双层经营体制,重新安排公共工程建设占地,并通过土地权利(所有权)来收取一定费用用于村社公共品建设,从而可以改善农业生产所需基础条件,提高土地的生产能力,从而最大限度地发挥土地的生产功能。换言之,在很大程度上,农地制度的生产功能是通过村集体的土地调整实现的。
   
       中国在国际经济格局中的位置以及发展模式决定了农民非农收入不可能很高,并且在短期内不可能迅速提高。农民的务工收入往往不足以维持农民工在城市的家庭生活,只能依靠农业收入弥补务工收入的不足。即便是进城居住的农民大多也无法完全依靠务工收入在城市完成家庭再生产。农民家庭通过“代际分工为基础的半工半耕”家庭经济模式来获得务农和务工两份收入,年纪比较大的父母居住在农村务农,可以解决一家人的温饱问题和应付日常开支,年轻子女进城获得的务工收入积攒起来。如果没有务农收入,不仅年轻子女需要把务工收入用于日常生活开支,还需要承担老年人的养老问题,家庭生活很难富裕。因此对大部分的中国农民来说还需要依靠务农收入来维持比较体面的生活。尤其是对那些劳动素质不高的农民来说,土地的生产功能更为重要,他们因为年龄、疾病等原因难以在城市找到工作,可以在农村实现就业获得务农收入。因此,对大部分农民尤其是贫弱的农民群体而言,土地的生产功能和农业收入仍然非常重要,大部分农民工家庭并没有放弃农业收入。
   
       (三)财产功能
   
       财产指所有者所拥有的、为公共权力机构所正式承认的、既可排他使用资产又可以通过出售或其他方式来处置财产的权利。地作为农民的财产,农民拥有土地占有、使用、收益的权利产生的各种权益,财产权必须具备普遍性、排他性和转让性等特征。广义的财产功能主要包括土地作为生产资料的生产功能,也包括作为经济要素的转让功能,本文为了分析的方便将土地的这两种功能分开讨论,本文的财产功能主要是狭义上的。财产功能的实现需要转让权利,这就意味着财产功能实现的同时也将土地的社会保障功能和生产功能转让给他人。
   
       在政策上农地使用权的流转经历了从禁止到认可、从限制到鼓励的制度变迁,虽然《物权法》对土地的财产属性给予了一定程度的认可,但是保障农民土地的社会保障功能和生产功能,土地使用权的完备处分权仍然受到限制。使用权的流转仅仅包括使用权在承包期内的出租行为,在租期届满之后使用权仍然归承包人享有。实践中土地流转主要是村庄内部土地使用权不定期的非正式自发流转,农民可以随时要回自己的土地,而不是使用权的完全出让。从这个角度来讲,土地流转不是财产权的转让,更准确的是农民之间的代管行为。至于使用权的完全转让相当于放弃农地使用权和退出集体地权,这就不再是出让方与受让方两者之间的问题,而成了承包户与集体之间的问题。在这种情况下,受让方要与集体签订新的承包合同,成为农地使用权的享有者。因此土地使用权完全转让不改变土地的所有权性质,同时也不改变基于农地所有权而产生的土地承包关系。也就是说,当农民长期依赖土地的社会保障功能和生产功能时,农地制度的财产功能只能处于受限制状态。
   
       (四)政策调控功能
   
       土地是联系国家和农民的最重要纽带,农地制度是农村最重要的政策工具。自古以来,国家通过收取和调整农业税费来调整农村的政策,农村休养生息或者国家建设都通过农业税费的调整来实现。新中国成立初期国家通过土改进行基层政权建设和农村社会改造,此后至分田到户时实行家庭承包制,是把土改形成的均分制与20世纪60年代调整形成的“队为基础”制度结合在一起,随着时间的推移,建立在土地产权基础上的村组治理秩序得以形成。也就是说,大量国家政策的推行以及基层秩序的建立都与农地制度紧密相关。
   
       当前随着国家财政实力的不断增强,国家采取“工业反哺农业,城市支持农村”政策,不仅取消了农业税费,还向农村输入大量资源。国家向农村进行财政转移方式主要有两种,一是直接向农民拨付现金,如按照耕地面积给农民发放各种农业补贴,二是间接地通过基础设施建设进行转移,如土地综合整治、新农村建设等。这两种方式主要是以土地为媒介对农民和农村进行财政补贴,’只有有土地的农民才能够享受国家的优惠政策。也就是说当前农村土地还是国家进行财政转移支付的工具。随着经济的不断发展,土地资源越发紧缺,相对应的是土地的价值不断上涨,国家将土地作为宏观调控的工具,土地成为与“银根”相对应的“地根”。通过土地政策来进行粮食保护、房地产调控、产业发展和调整等,对宏观经济社会发展进行调控,土地越来越成为国家政策调控的重要工具。
   
    (五)社会整合功能
   
       土地是人际关联的纽带,土地在集体成员内部进行分配、使用和调整,强化了土地集体所有的身份,塑造了农民的集体观念。正如有学者所洞察到的,土地问题与集体所有制紧密相关,新中国的村集体观念正是在土地集体所有制的基础之上建构起来的。同时农民围绕着农业生产在长期的共同生活中形成了基本的社区认同,彼此之间具有较长的生活预期。基于此,人们相信彼此都可以较公平地分享农地权益,并且积极地维护农地权益不受外人侵犯。正是基于对同一块土地的权益分享,人与人之间能够产生更多的利益接触点,从而形成较为稳定的可持续的人际关联,因此在农地权益的分配过程中形成了社区生活共同体。
   
       土地也是重要的治理资源,对社会进行控制的工具。农地的集体所有使得集体可以调配土地,土地调整有利于农民的自我管理和进行社会控制[15]。一方面土地为集体的公共治理带来必要的资源,如集体可以通过土地调整,对水利设施进行统一的维修或重建。另一方面基层组织可以利用土地调整进行社会控制,把一些国家所赋予的行政职能和土地承包挂起钩来,如违反计划生育政策超生的人口不能享有分配土地的权利等。
   
       村庄是中国乡村社会的基本单位,承载着一些基本的功能。费孝通说:“中国农民聚村而居的原因大致说来有下列几点:……二、是需要水利的地方,他们有合作的需要,在一起住,合作起来比较方便。三、为了安全、人多了容易保卫。……”[16]显然,村庄是个解决公共服务的基本单位。无论是传统国家,还是今天的国家政权,都不可能将触角伸入到乡村社会的方方面面,都无力解决村庄层面的所有公共事务,而家庭也不能提供与农民生产生活密切相关的公共品,尤其不能解决诸如农田灌溉和社会治安等方面的问题。因此,农民客观上需要村庄这个组织来解决公共事务。村庄正是解决国家不能解决、家庭又解决不了的公共事务的重要功能性单位[17]。
   
       三、以财产功能为单一目标的农地制度改革的负面影响
   
       当前农地制度改革的核心是以市场为本位的土地资本化,其目标是通过建立市场经济发挥土地的经济效益,尤其是财产功能。这一理论逻辑的前提假设是土地具有商品性,是农民的一项财产,也是市场上的生产要素,产权只有是可转让的,才能使资源从效率低的利用方向流向效率高的利用方向,从而在市场机制“看不见手的作用”下实现资源配置的帕累托改进。既有研究认为,如果产权的可转让性受到不当限制,则不仅侵害了当事人的权益,而且使资源流动受阻,影响到资源的配置效率和市场经济的发展。如果继续维持当前农村土地的非商品化、非资本化和非市场化,农民土地就不能享受同城市居民一样的财产权利和可能获得的财产性收入,对农民来讲就是利益的损害,是一项财产利益的制度性损失,也不利于资源优化配置和市场经济的发展。因此需要通过稳定地权、赋予农民土地转让权的地权变革实现土地的财产功能。
   
       持以上观点的学者认为,限制土地产权的转让等于剥夺了农民的财产权。这背后的潜台词是,不能流通的财产不构成真正意义上的财产,限制产权转让就是不承认土地是农民的财产。这种观点本身陷入了资本逻辑中,反而忽略了财产本身的属性。在政治经济学上,财产并不是因为流通而成为财产的。财产的价值形成于社会必要劳动时间,使用价值来源于商品的自然属性和功能。流通只是商品的价值转化或表现为交换价值的途径。对于农用地来说,农用地的价值来源于农业生产收入,农村大部分农用地只能用来种植大宗粮食作物,农业的收入并不高,即使允许其转让,农用地租金收入普遍在每亩每年300元,完全转让每亩的价格也大概1万多元,农用地流转获得的利益并不多,增加农民财产性收入的作用不明显。
   
       实践表明,赋予农民稳定和充分的土地财产权利不仅不能增加农民财产性收入,反而因为损害土地的其他功能而损害农民的利益,产生一系列的经济、政治和社会后果。
   
       第一,弱化土地保障功能。如果农民的地权可以转让,那么急需用钱的弱势群体因为生活所需不得不转让地权。实际上对于弱者来说,他们需要依靠土地进行基本的生存和保障,而对于强者来说他们已经不需要依靠土地,急需实现土地的变现[18]。当外出务工农民无法稳定就业,而又丧失土地时,无法在城乡之间“双向”流动,就容易成为无地农民,他们聚集在城市形成贫民窟,从而对国家的安定造成威胁。其结果是在中国现代化进程中,作为农民最基本的生存资料和保障,本来可能充当重大援手的农村土地,却在关键时刻将大多数弱势农民抛在一边[19],从而引发政治动荡。
   
       第二,生产功能受阻。给予农民更大的土地权利在削弱村集体权力同时,势必同时减弱村集体提供公共服务,维持公共职能的能力,将进一步损害农民的利益。因为给予农民更大的土地权利意味着个体农户有更多的不服从村庄集体的权利,也就意味着个体农户有更大的对抗村民组内大多数农户决定和利益的能力。这样村庄集体维持农业基本生产条件的、一家一户“不好办也办不好”的公益事业以及村庄基础设施建设,都因为个别农户的反对而无法办成,细碎化的土地也难以调整成片经营,农业生产和农民生活更加不方便了。最为典型的是扩大地权以后,当修建道路和水渠占用农民的土地时,农民都不愿意占地或者索要高价,村集体没有权力通过土地调整进行补偿,这给农村公共品供给和基础设施建设带来了极大的困境。“对于从事农业生产的农民来讲,更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反,更大的土地权利却往往意味着更高的集体行动成本,更少的集体妥协,更难对付的‘钉子户’和更加无法防止搭便车,从而是农户更难获得进行农业生产的基础条件。”[20]扩大地权不利于公共品的供给和土地连片经营,极大地提高了农民的生产支出,土地的生产功能受阻。
   
    第三,弱化政策调控功能。稳定和扩大农民的土地权利则弱化土地的调控功能。如没有土地的农民也无法分享到国家财政补贴,地权稳定后带来的占地不均衡也会导致国家财政补贴分配的不均衡,从而剥夺了农民均等分享国家财政补贴和优惠政策的权利,国家均等化的财政转移支付受阻,国家普惠式的公共性的间接惠农政策难以通过土地进行分配和供给。
   
       第四,弱化社会整合功能。允许农民转让土地意味着打破了村庄的边界,村民之间的联系机制丧失,将在很大程度上切断村民与村集体之间的联系,村社集体将不断弱化,它所带来的结果并非就是某些学者所想象的“农村繁荣”,却可能是进一步的衰败。因为没有了村庄集体,村庄进行公益性服务和投资的主体将不复存在,村庄农田、水利、道路等公共资源和公共环境建设都存在问题,国家和基层组织也难以通过土地管理公共事务。外来人口不依赖村庄谋生,甚至不居住在村庄中,因此也没有积极性为村庄公共工程建设提供人财物的支持,不承担任何村庄建设事业的义务,也不会遵守村庄的伦理规范,将导致村庄功能的弱化和伦理的破坏。
   
       土地作为农村最重要的资源承载着公平分配的价值规范,这是农民对农地制度的最基本要求[14]。如果农民的地权可以转让,那么有两类群体会转让其地权,一是急需用钱的弱势群体因为生活所需不得不转让地权,二是在城市务工经商的外出农民和那些已经把户口迁移出来的农民以一定价钱流转给在村种地的农民,他们可以通过向真正种地的农民转租、转包来变现地权转让。外出农民往往是农村中的强势群体,这些农民地权的变现等于是让那些可以向城市转移的农户出租给留守村庄的弱势农户,而村庄里的农户本来是可以通过调整免费获得土地的,这就使得村庄中的弱势群体成为已进城农户的“佃户”,进一步造成农民的分化和不平等,村庄公平性受到破坏,村民之间的关系紧张。
   
       另外,稳定地权还会带来社会的不稳定和土地资源的浪费使用。因为地权没有固化的时候,在农民的预期里,新增人口如新媳妇、孙子等在未来几年内就会有土地的。在这种具有弹性的土地语境中,有多余土地的农民愿意退地,因为他们觉得“再过一段时间,自家添人口时,也能重新获得别人的退地”;而暂时没有得到土地的农民也比较有耐心,他们也不会急着去找政府要土地;当有些家庭不愿意种地时,可以很方便地流转给别人,或者归还给村集体,等需要耕种时还能够流转回来或者从村集体中获得。一旦地权稳定,有多余土地的农民不会把土地退出来,即使自己不耕种也要保有土地,导致大量土地的荒弃,没有土地的农民就急着向政府索要土地,也绝不允许其他人和政府占用土地,或者索要过高的土地补偿,这就使得农民之间以及农民与政府在土地上的关系变得更加的紧张,不利于农村社会的稳定。
   
       鉴于农地制度的基础性作用,忽视任何一种功能的发挥都将产生极大的负面影响。单方面强调农地制度的财产功能缺乏对当前中国宏观国情和微观农村的考察,将农民视为独立的个体从国家和农村中抽离出来,片面强调农民收入的提高。以发挥土地财产功能为单一目标的地权变革忽视了土地的其他功能实现方式及其合理性,不仅不能促进经济发展和增加农民的财产性收入,反而导致生产功能发挥受阻和社会保障功能、政策调控功能、社会整合功能的弱化以及社会不稳定和土地资源的浪费使用。
   
       四、农地制度改革再思考
   
       本文深入到农地实践的具体语境中,从农民视角以及农地制度功能的复合视角理解农地制度各个功能的实现方式及其重要性。土地不仅仅是农民的财产,在中国现有的经济社会发展阶段和城市化进程中,土地仍然是一个公共品,具有福利性,仍然发挥保障农民和稳定社会的作用。国家通过农地制度增加农民收入的同时进行农村建设,实现农村社会的整合。农民通过统分结合的双层经营体制获得更多的土地收益,依赖土地获得国家的财政转移支付和惠农政策。
   
       由于缺乏国情意识和局限于单一经济学思维,当给予农民更大的、稳定的土地权利,土地不再重新分配,村庄所形成的一种以平均主义为导向的地权再分配模式,以及依托村社制度性权力而进行的统分结合的生产模式不再奏效。以权利个体化和市场化为导向的地权建设不仅没有给农民带来产权流转所产生的好处,反而进一步固化土地产权,导致土地更加细碎化,弱化了村庄基于土地调整提供公共品的能力和平等化分配土地的权力,损害了农民的利益。当前以财产功能为目标的地权变革基于狭隘的经济学思维,不但达不到制度变革所设想的目的,反而破坏了村庄伦理,进一步弱化了农地制度的其他功能以及加剧村庄不稳定和浪费资源的非意图后果。可见,当前的地权变革与农民的地权诉求及农地制度的多元功能性并不相符合,如何建立一套符合农民需求的地权制度是一个需要不断实践与反思的问题。
   
       农村农地制度既涉及农民生活的诸多方面,也是国家的重要战略资源和宏观调控手段,任何时期农地制度改革都是一个系统的工程。如果仅仅将土地视为农民的财产,农地制度改革注定难以取得令人满意的结果。尤其是当前农地制度的社会保障功能、生产功能、政策调整功能和社会整合功能具有合理性,农地制度改革需要考察土地功能的复杂性,把农地制度问题放在更广泛的一系列政治、经济和社会问题中来考察。
   
       农地制度功能的实现需要由集体土地所有权赋予村社集体制度性的权力,从而能够均等化地给农民分配土地,也能够给农民提供农业生产和农民生活所需要的公共品和实现连片种植。集体所有权的实现在很大程度上依赖土地调整来实现。一方面土地调整按照人口增减和土地变动均等化地分配土地,这样既能够实现土地的社会保障功能,还能够保障农民能够均等化地分享国家的财政转移支付,尤其对弱势的农民更是如此,还有助于建立每个农民与村社的紧密关系。另一方面,在当前户均不过10亩地,且每户地块零碎的背景下,农民无法自足地获得进行农业生产所需基础的条件,比如带有公共品特征的沟渠、道路,是单个农户所无法或无力完成的。而村社集体有调整土地的权利就有能力来建设这些带公共品性质的基础性的生产条件,如村社可以通过重新调整部分耕地,而获得修建道路所要占用的耕地,也可以通过定期的土地调整有效地治理土地细碎化。因此,正是村社集体土地调整权力实践了统分结合的双层经营制度,实现了土地生产功能和经济效益最大程度的发挥。
   
    因此中国农村农地制度安排中,应当保持土地集体所有权和农民使用权的平衡,防止集体所有权过大侵害农民的权利,也防止农民的使用权过大虚置集体所有权。应当实行“兼顾稳定、适当调整”的方针,以及坚持和完善土地集体所有制基础上的统分结合、双层经营的基本经营制度,从而较为均等化地分配土地和提供公共品,最终最大程度地实现和保护农民的权利和利益。
   
    作者简介:王海娟(1987- ),女,湖北黄石人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,主要研究方向为农村社会学与中国土地制度。湖北 武汉 430074]]>

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米切尔的经济思想史观及其现代价值