2015年11月23—25日,习总书记在中央政治局集体学习时强调,使市场在资源配置中起决定性作用,更好地发挥政府职能作用,是一项重大理论命题和一项重大实践命题。领导干部要“学会正确运用‘看不见的手’和‘看得见的手’成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手”;2015年12月18—21日,在中央经济工作会议上再次强调,必须让市场在资源配置中发挥决定性作用,并提出从供给侧入手进行结构性改革。随着社会主义市场经济改革的深入,政府职能转变也经历了控制性政治职能、市场自由导向的政府职能、引导型政府职能、服务型政府、“看不见的手”和“看得见的手”同时发挥作用的有为政府等一系列演化,通过梳理和归纳改革开放以来在理论研究和实践上政府职能的转变,对贯彻落实习总书记关于政府和市场关系的系列论述,推进供给侧结构性改革均具有重要的理论和现实意义。
一、控制性政治职能
改革开放以前关于政府职能方面的研究少之又少,在生产资料所有制结构单一的公有制下政府主要扮演生产者、控制者、监督者的角色,自然形成了全能型政府职能观念。政府职能反映了政府活动的职责范围和其发挥的功能,它是随着经济社会变革必然要不断被调整而为经济基础服务,因此我国政府职能转变及对其研究是从改革开放后开始的。
控制性政治职能(1978-1984年)。1978年党的十一届三中全会召开后全党的工作重点要求转移到社会主义现代化建设上时,政府职能的转变开始成为我国政治体制改革的重点。在1978-1984年期间,首次承认物质利益原则,在中央和地方关系上,先后实行了“划分收支,分级包干”,“划分税种,核定收支,分级包干”,形成“分灶吃饭”体制;改革重点放在国家同企业的关系上,对企业实行奖励基金、利润留成、企业基金等多种形式的包干制度及进一步实施“利改税”和企业经营承包制,确立企业自主权,体现了政府对市场的“让利”和“放权”特征,试图通过物质利益调动各个方面的积极性。1984年党中央确认我国经济是公有制基础上有计划的商品经济时,明确要求政府开始加强宏观调控职能和对企业的间接管理,以服务监督为主。为了与改革现实相联系,当时是马克思主义关于控制性政治职能及满足经济社会发展需要的合理性职能的政府职能观。我国学者认为政府的政治控制职能与促进经济社会发展职能是相辅相成的,存在阶级斗争的情况下政府与社会的关系是“舟”与“水”的关系。因此,作为社会主义国家,马克思主义政府职能观念始终影响着我国的治国方略,如,坚持党的四项基本原则就充分体现了其“控制性政治职能”思想,而“发展是硬道理”指导方针则反映的是“满足经济社会发展需要的合理性职能”的要求。这种马克思主义哲学上“二分法”对中国目前经济社会的发展仍具有很强的指导性,如,习近平提出的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。可以说马克思主义政府职能观是我国政府职能转变和界定的根本指导思想,随着我国经济转型政府职能转变正经历着一条漫长的道路,其中这种“控制性政治职能”已然构成了基本的政治制度环境,而且还需要不断被强化。
二、市场自由导向的政府职能
市场自由导向的政府职能(1984-1992年)。随着商品经济的不断发展,市场化程度加深,“为市场正名”和转变政府职能的呼声也越来越高涨。这时,政府职能的内涵一般是把西方古典自由主义作为基础,以西方主流经济学中规模经济、公共产品、外部效应等理论为主要内容。由此,认为政府职能就是“保证市场秩序和建设公共财物、创造市场平等竞争的环境、市场面前一律平等”[1]。除此以外的政府职能通常会出现政府失灵[2]。我国市场派学者在引进西方主流经济学理论时就非常注重对其本土化的运用,理论无论源自何方,只要有用皆可“拿来”,突出了其实用性,从而较好地避免了帕特南“外生制度不服水土”的尴尬[3]。因此,对于建立有中国特色的社会主义市场经济,虽然坚持市场化改革,但仍然兼顾传统力量的巨大惯性,为此在理论及实践上建立一个缓冲区域,便于总结经验教训,西学东渐。虽然会被误解成“四不象”或有种东施效颦感觉,但这恰恰体现了事物发展所要遵循的协调性和渐进性问题。换句话说,所谓的“中国模式”,就是对不同理论的交杂、中庸、渐进式处理,它是中国重要的文化内涵,体现了“和而不同”的中国传统处世哲学。在这个时期尤其是厉以宁“市场调节经济,政府管理市场”的观点[4],告诉我们市场能够做到的事情就完全交给市场,政府只需办好市场做不到、做不好和不愿意做的事情,诸如一般规则的制定,维护市场秩序等事情。更进一步说,就是尊重市场的力量,让市场发挥首次调节经济的作用,政府则发挥二次调节经济的作用,强调的是政府管理市场和对市场的再调节。这种观点在中共十三大会议上成为政府职能转变的指导方针,即政府职能界定要以市场导向为主,但也为政府管制留有一些空间,使其既具有原则性又具有灵活性,比较符合中国人“中庸”之道,但是客观上提供了政府职能市场化的便利性。在1992年,邓小平南方讲话时明确指出资本主义也有计划,社会主义也有市场,强调“不去争论姓社姓资”,要求市场自由竞争,于是政府职能转变的探讨和相关研究也回到了市场主导的方向,逐渐形成了“引导型”政府职能的类型。
三、引导型政府职能
“引导型”政府职能(1992-2002年)强调在政府引导下发挥市场优化资源配置的基础性作用,市场自由和政府管制二者要相互结合。1992年中共十四大会议提出建立社会主义市场经济体制,随后加快政府职能转变成为改革的重点内容,进一步要求政府减少对企业的直接管理,成立行业管理机构或经济实体,减少经济领域的行政审批事务,加强社会管理部门的职能,尽量做到政府管好宏观层面,让市场在微观层面自发调节。这轮改革的视野开阔,使机构编制管理进一步科学化,并开始推行国家公务员制度。在1994年启动了分税制改革,肯定了市场在资源配置中的基础性作用,这是一次中央政府和地方政府在经济上分权的尝试。分税制试图通过按比例分别征收中央与地方的税收、确定中央对地方财政的税收返还数额及转移支付办法,理顺中央与地方的关系,合理划分事权与财权。在国家与企业关系的改革上,税利分流,要求企业产权明晰和竞争规范,逐步使企业发展与市场经济规则接轨。在其后的很长一段时间,又进行了一系列企业股份制改造及国有资产管理制度的建设,从而为建立现代企业制度、清晰界定政府与市场的边界奠定了基础。1997年中共十五大报告再次提出要“推进机构改革”,解决机构臃肿、政企不分和官僚主义的问题。这次改革成效比较显著:一是撤销了一批直接管理经济的部门,组建了由国家经贸委负责管理的国家局,并建立了强化对国有企业监督的稽查特派员制度;二是合并了国务院组织机构职能相近的部门,专门设立国家发展计划委员会、国家经贸委、财政部和中国人民银行四个国家宏观调控部门,新设立了劳动和社会保障部等职能机构,强化了公共服务职能;三是进一步理顺中央与地方的关系,把部分行政审批权限和具体操作性事务下放到地方政府部门负责管理;四是要求地方政府精简机构编制,明确了市级以下机构精简的重点事项和要求;五是事业单位改革提上了重要日程,按性质划分不同类别事业组织,并确立法人地位和管理体制等,全面启动事业单位人事制度改革;六是通过并实施了行政复议法,对进一步推进法治政府起到了积极的作用。
这个时期政府职能转变的相关研究与行政体制改革实践有着紧密联系,学者们认为政府必须要确保政治秩序和经济秩序的稳定,不但要维护经济发展还要对经济干预适当。这是把保护和干预有机地结合在了一起,具有全新的意义,从形式上和内容上都与西方发达国家所使用的保护和干预措施大不相同,是一种新型的政府职能模式——“引导型政府职能模式”[5]。从历史经验看,一般在新兴工业化国家和地区的政府为了加快本国或本地区市场化的进程就得实施一系列引进外资、先进技术和管理经验的优惠政策,提供良好的外商投资环境。“政府以前瞻性的战略眼光,在充分认识和运用市场经济发展规律基础上,以更为积极主动的姿态和行动,集中各种优势资源,引导和推进我国经济和社会的全面发展,事实已经充分证明选择这种(引导型)政府职能模式的正确性。”[6]另外,“公民参与+发展型国家”的模式,主张充分尊重和发挥民众的首创精神。[7]应该说,这些都成为引导型政府职能模式的有益补充,尤其是关于公民权的价值以及民众的“首创精神”或“创制权”与政府引导职能相辅相成,通过政府引导、监督而实现服务[6]。由此可见,这是对引导型政府职能在不断进行修订,其出发点和落脚点都是民众意识和社会意识,正好与西方发达国家关于政府是“服务而非掌舵”的流行观点遥相呼应,顺应世界潮流建立服务型政府职能的呼声在此时也就开始了。
四、服务型政府职能
服务型政府职能(2002-2012年)。2002年中共十六大要求依据科学发展观推进政府职能转变,为以人为本建设和谐社会和小康社会提供体制保障。明确政府主要在经济调控、市场监督、社会管理和公共服务这四个领域发挥作用,要求地方政府通过管理创新提高社会管理和公共服务能力,于2006年实施了《国家公务员法》,积极推行电子政务和阳光型政府。这个时期国家领导人江泽民强调“要转变政府职能,逐步实现从管制政府向服务政府转变”,朱镕基将政府职能清晰地划分为“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”四大类,温家宝首先提出了服务型政府概念,即我们要把政府办成一个服务型的政府,为市场主体服务,为社会服务,最终为人民服务。“建设服务型政府”这一词语首次被提出是在中共十七大会议上,成为政府职能转变的方向标。随后,在党的十七届二中全会明确提出,到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。接着,2008年通过了国务院机构“大部制”改革方案,主要是为了解决长期存在多个部门职责交叉的问题。这次改革使政府职能在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面均得到显著增强,地方政府大部制改革局部启动,事业单位绩效工资全面实施及其养老保险制度改革开始试点,法治政府建设进一步加快。这时在学界关于服务型政府的研究也逐渐多了起来。从根本上说,“服务一直是中国政府的施政原则,中南海新华门就写着‘为人民服务’”,[8]有学者认为服务型政府应该是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[9]
五、辩证法、两点论的政府职能
中共十八大报告明确要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设科学合理、廉洁高效和让人民满意的服务型政府。十八届二中全会上又再次明确转变政府职能就是要解决政府应该做什么和不应该做什么的问题,关键是要明确市场、社会、政府各自分担的事务和共同承担的事务。在十八届三中全会上又提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的论断。随后,习近平总书记在主持中央政治局集体学习时几次强调,“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是一项非常重大理论命题和实践命题,领导干部要“学会正确运用‘看不见的手’和‘看得见的手’成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手”,在市场作用和政府作用的问题上,“要讲辩证法、两点论”,[10]使二者有机统一起来,如何正确认识和运用“看不见的手”和“看得见的手”,并准确把握其内涵,将对推进供给侧结构性改革具有重要的指导意义。
第一,市场在资源配置中发挥决定性作用的必要条件是政府要足够认识市场规律,不断提高对其的驾驭能力。在讨论和研究十八届三中全会《关于关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下简称《决定》)过程中,中央认为对这个问题从理论上做出新的表述“条件已经成熟”,应该把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”[11],提出“使市场在资源配置中起决定性作用”是一项重大的理论创新。那么,这些“已经成熟”的条件是什么呢?习近平总书记对此做出了简明而深刻的阐释:“现在,我国社会主义市场经济已经初步确立,市场化程度大幅度提高,我们对市场规律的认识和驾驭能力不断提高,宏观调控体系更为健全,主客观条件具备”[10](P118),由此可见,确立市场在资源配置中的重要地位,是因为在理论上经过长期探究已经认识了市场及其规律,在实践上要遵循这种经济规律并不断强化对它的运用、预见、善于驾驭的能力。要求建立和完善公平开放透明的市场规则,形成现代市场体系。同时,要求加强宏观调控监督体系的建设,提高政府对市场的宏观调控及市场监管的水平和能力,进一步用好财政政策、货币政策及产业政策等宏观调控政策。
第二,发挥政府积极作用的基本前提是必须让市场在资源配置领域中发挥决定性作用。从1992年中共十四大提出“使市场在资源配置中起基础性作用”,到这次《决定》突破性确定了市场的决定性作用,表明当前比以前任何时候都要重视和肯定市场的重要地位。必须清楚地认识到只有通过市场自由竞争、价格机制和市场激励作用,个人、企业和社会才能产生创新动力,形成企业家创新精神,成为经济增长的源泉。要充分发挥市场的积极作用,就必须要解决好政府在经济运行中的越位和缺位问题。因此,只有进行全面深化改革,敦促政府创新体制机制,简政放权及减税,提高公共产品供给水平和公共服务能力。
第三,强调政府与市场的互动性及产生的协同效应。《决定》明确指出政府与市场的关系,即二者相互补充、协调和促进。实际上强调了政府与市场需要良性互动,相得益彰,推动经济社会持续健康发展,以防市场失灵和政府失效。在我国经济发展中,我们看到一方面政府在资源配置中干预不当而扭曲经济,降低了经济效率和市场竞争的公平性,造成不平衡、不协调和不可持续等问题;另一方面政府对公共服务、公平竞争环境、收入分配差距、环境规制、食品药品监管等市场无法解决的问题又缺乏足够的重视,社会矛盾日益激化。所以,当前迫在眉睫需要使市场和政府有机统一起来共同发挥作用,强调政府、市场及社会多元化或多中心协同治理。高举公平发展的大旗,政府必须在市场难以发挥作用的领域发挥有效作用,学会协调运用“两只手”,保持其平衡状态。必须要清除现存体制机制障碍,削弱阻碍改革的既得利益集团,建立一个统一开放的现代市场体系;必须要依法明确政府的职能定位及所要承担的责任,不断提高其经济调节、市场监管、社会治理和公共服务的能力;推进基层组织(自组织)自治,提倡多元化公共服务提供主体和多中心社会治理主体,从混沌中逐渐形成有序市场、有序社会和政治稳定,在政府与市场的良性互动中尽可能产生整体大于部分之和的协同效应。
第四,更加强化民营经济的健康快速发展。《决定》指出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础”,明确了民营经济在国民经济中不可或缺和无法替代的重要地位。激励和引导民营企业成为市场创新、创业主体,不但有利于解决就业、成为新的经济增长点,而且能够加快经济的转型升级,使两种所有制经济在国民经济中相互配合、优势互补、协调发展,产生推动供给侧改革的合力。因此,需要建立公平的市场竞争环境,消除各种长期存在的隐性政策壁垒,尽可能减轻民营企业负担、降低企业成本,要采取系统性、长期性政策切实解决民营企业当前面临的种种困难。
第五,坚定不移深化国有企业改革,积极发展混合所有制经济。《决定》明确指出混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式,混合所有制改革有利于发挥国有资本的放大功能、国有资金的保值增值和提高国有经济的核心竞争力。一方面,这种混合经济是通过股权多元化和股份社会化打破了行业行政性垄断,有利于“公”与“非公”经济主体平等参与市场竞争,优势互补,提高国有资本配置效率,降低杠杆率,有利于去库存和去产能,增强企业内在活力和创新能力。另一方面,必须始终强化国企改革中党的领导和国有资本的管理,防止国有资产流失,要运用市场手段提高公司治理能力,加快处置当前的“僵尸”企业,力争把国有企业做大、做强、做优,依靠其效率和竞争力确立市场主体地位,在供给侧结构性改革中发挥带动作用,在国民经济中发挥主导作用,并承担主要社会责任,更好地维护和巩固党的政治核心地位。要求政府在顶层设计及具体实践操作中学会用两只手打组合拳,即要尊重、利用市场“看不见的手”,又要规范、强化政府“看得见的手”,始终坚持马克思主义的控制性政治职能和满足经济社会发展需要的合理性职能。
总之,政府发挥的作用是随着经济基础的变化而发生重大变化的,研究改革开放以来政府作用的变化即政府职能转变,有利于搞清楚政府与市场之间历史演进逻辑关系及对政府职能的动态界定。我们要认真学习和落实习近平总书记关于“在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫,把两方面优势都发挥好”的讲话精神,发挥好市场这只“看不见的手”和政府这只“看不见的手”的合力,努力形成市场作用和政府作用的有机统一,树立起“强政府+强市场”的逻辑观念和“双强、双优”型政府市场关系。那么,政府职能俨然不是西方发达国家关于服务型政府职能界定的范畴,也超越了国内学界定义的服务型政府职能范畴,这里我们提出了“辩证法、两点论”的政府职能观点,有待国内学者进一步归纳和总结我国政府的职能。
作者简介:周宇(1976-),女,陕西安康人,西北大学经济管理学院博士研究生,西安财经学院经济学院讲师,研究方向:财税理论与政策,陕西 西安 710069;惠宁(1961-),男,陕西清涧人,西北大学经济管理学院教授,博士生导师,研究方向:产业经济,陕西 西安 710069]]>