经济研究 理论研究

协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会

沈华

2018年05月08日 12:00

顾昕
《学习与探索》2017年第10期

产业政策是发展型政府的政策工具,亦是发展主义的政策基石。发展型政府存在于不同时期的不同国家,因此发展主义呈现出多样性。发展主义的多样性是一种多维度现象,其中的一个维度在于产业政策决策与实施的治理模式呈现多样性。
   
      所谓治理,可以宽泛地理解为人类活动的协调机制。人类社会经济生活的治理模式有很多,但可简化为三种,即市场治理、行政治理和社群治理(Bowles,2003)[1]。市场治理通过市场机制发挥作用,基于契约化的自愿交易,基本特征是“选择与竞争”;行政治理通过行政机制发挥作用,其特征是“命令与控制”;社群治理通过社群机制发挥作用,基于社群成员对某些共同价值与规范的认同与遵守,即“信任与监督”(Le Grand,2007)[2]。
   
      在充分竞争且信息充分的情况下,市场治理可以协调诸多市场参与者之间的自主选择,达成资源的有效配置。但是,在存在垄断、外部性和信息不对称的情况下,市场失灵便会出现;这其中,外部性和信息不对称的情况普遍存在。当外部性较为显著的时候,价格信号无法达成资源的社会有效配置,即资源配置的有效性无法从市场交易双方扩及他们之外的整个社会。当信息不对称绝非无足轻重的时候,市场交易本身就有可能无法达成。更有甚者,除了市场失灵之外,“经济中的协调失灵可能比市场失灵更为普遍”(Aoki,Kim和Okuno-Fujiwara,1996)[3]。协调失灵意味着两个或多个市场主体之间陷入某种“囚徒困境”博弈,无法采取合作性行动,从而在他们之间无法达成帕累托最优的双赢或多赢的局面。由外部性导致的市场失灵只是协调失灵的一类,而各种类型的非合作性互动导致的协调失灵,不仅普遍存在于市场互动,而且广泛存在于社会、经济与政治生活之中(Bowles,2003)[1]40-41。
   
      产业出现、发展与升级源于企业家对于特定产业市场需求的发现甚至创造,这一过程基本上是市场机制运作的结果。但产业发展并非单一物品(或服务)的需求与供给问题,而是涉及多种物品与服务研发、生产、购销活动的协调。即便可能/的市场参与者对产业物品的最终需求有着明确和深切的认知,基于对成本与收益(尤其是风险因素)的考量,他们诸多行动仍有极大的可能处在某种“囚徒困境”之中。换言之,就产业发展而言,市场治理会出现协调失灵的情形,而这种情形可谓无所不在。
   
      对于协调失灵的矫正,理论上有三种办法,一是市场治理的重新设计和精致化;二是诉诸行政治理;三是依赖于社群治理,让自发形成的协会、联盟、网络甚至社会关系发挥协调作用。针对产业发展,行政治理的诉诸如果超出了大企业等级化内部治理的范围,并依赖于政府力量,那就构成了产业政策。产业政策的决策和实施有两种可能的模式:一种是配置主义,即行政机制取代了市场机制和社群机制,以致政府行动者在资源配置上扮演主导性的角色,呈现出政府驾驭市场的格局;另一种是协调主义,即政府行动者在行动协调上发挥了积极的作用,从而使行政机制补充了市场机制和社群机制,政府仅仅扮演了助推者和服务生的角色。
   
      然而,行政治理、市场治理和社群治理的区分只是分析性的,而在现实世界中,三种治理模式既具有自主性又具有嵌入性,即对几乎所有私人和公共事务的治理都离不开三种治理机制的协同作用。在公共管理中,三种治理机制的协同组合对于治理的设计和实施至关重要(Meuleman,2008)[4]。国家、市场和社会的协同以及行政、市场和社群机制的相得益彰型的互动关系,在公共管理学界日益成为一个方兴未艾的新研究领域——协同治理(Donahue和Zeckhauser,2011)[5]。既有的发展主义文献,尽管也提出了嵌入型自主性的概念(Evans,1995)[6],也论及了国家与社会的协同(Evans,1997)[7],但依然未能充分有效地考察产业政策决策与实施过程中行政、市场与社群治理的协同关系。
   
      通过对两种产业政策模式的分析,尤其是考察两种模式之中三种治理模式间的关系,我们有可能重建发展型政府的理论,建构一个分析发展主义多样性的概念框架,并据此对世界各国或地区产业政策的实践进行新的梳理。
   
      二、产业发展中的外部性与协调失灵
   
      经济发展中存在协调失灵,这是自发展经济学诞生之日起就已形成的一个经济学共识(Bardhan和Udry,1999)[8]207,尽管经济学家们对如何克服协调失灵意见不一。协调失灵的本质在于相互独立市场行动者在博弈之中采取了非合作性行为,从而使大量具有互补性、最终有可能达成双赢且具有正外部性的发展型行动缺乏必要的协调。实际上,协调失灵就是“囚徒困境”博弈的一种体现,而“囚徒困境”在人类生活中是普遍存在的;在某种意义上,治理协调失灵是经济发展的核心问题(Matsuyama,1996)[9]。
   
      在经济发展过程中每一个环节都有可能出现协调失灵,包括实体性投资、人力资本投资、技术研发与创新,以及产业通用性或专属性公共物品的提供。
   
      首先,实体性投资中的协调失灵广泛存在。在经济发展的初期,不同产业间的发展常常具有互补性,例如,钢铁业、煤炭业(能源业)和造船业,因此跨产业之间的投资协调被视为工业化的一个基本要求(Rosenstein-Rodan,1943)[10]。可是,市场主体并不一定能通过基于自愿性谈判的市场治理达成跨产业投资行动的协调,这就导致协调失灵。这需要某种集体行动,首先使协调投资的初始规模迈过一定的门槛以达成一定的“门槛外部性”(Azariadis和Drazen,1990)[11],进而在产业链上下游的若干领域中实现协调投资的“大推进”(Murphy,Shleifer和Vishny,1989)[12]。
   
    跨产业投资协调的一个重要体现在于基础设施的建设,而产业共享型基础设施建设往往成为发展中地区产业发展的瓶颈。“如果决定产业化的企业数量不足,基础设施或许不会被建设,而基础设施建设不足这一事实又会反过来促使企业不进行产业化所需的大规模投资。这就是协调失灵所引致的一种欠发展陷阱”(Bardhan和Udry,1999)[8]211。
   
      即便是在同一产业内部的产业升级过程中,也存在着协调失灵的问题。产业升级的核心是企业持续不断的能力建设,其中三方面的能力建设至关重要:(1)运营生产能力的提升,体现为全要素生产率的提高;(2)投资能力的提升,即增添生产设施,扩大生产规模;(3)技术开发和创新能力的提升。市场治理中的竞争机制,固然能在促进企业的三种能力建设上发挥有效的作用,但仅仅依靠市场机制的运作也会导致协调失灵的情形。
   
      投资能力的提升也有可能出现产能过剩、过度竞争,从而导致相关企业双输或多输的局面,而导致这种情况产生的投资具有产业专属性和沉淀性,也难以有效地再配置到其他产业,从而导致资源配置的非社会最优。
   
      其次,人力资本投资中同样广泛存在着协调失灵。谁都知道技能培训对于生产能力的提升至关重要,但如果劳动力市场环境引致高劳动力流动性,那么企业就会担心经过培训后的员工跳槽到竞争对手那里,由此竞争中的企业在技能培训上常常陷入“囚徒困境”博弈,它们在技能培训上的投资不可能达到双赢的局面,更达不到社会最优的水平。
   
      再次,就技术研发和创新能力的提升而言,如果竞争中的企业处于“囚徒困境”博弈之中,这将导致双方在技术和创新方面的投入都处于次优的纳什均衡而不是最优的帕累托均衡。与此同时,技术研发和创新本身都具有正外部性,哪怕是失败的教训也对整个产业来说是宝贵的公共财富,由此单靠市场治理不足以让技术研发和创新活动达到社会最优水平。
   
      最后,协调失灵频发的第四个领域在于产业专属型公共物品的提供。任何产业的发展离不开特定的组织和制度建设,也离不开一定的公共服务。例如,消费者保护和环境保护对于任何产业的长期发展来说都是不可或缺的制度要素,但在产业发展初期,罔顾消费者利益的企业有可能在短期内获得超额的私人收益,但其行为却会产生“一粒老鼠屎害了一锅汤”的效应,最终致使整个产业发展缓慢。漠视环境保护的企业也有可能在一定时期内赚得盆满钵满,但却对整个产业乃至经济的发展带来极大的负外部性,而对企业来说,在环保上进行投资,又是一个众所周知的“囚徒困境”博弈。
   
      产业专属型公共物品种类还有很多,包括产品标准的确立、关键性技术的开发、生物类投入品和产出品的检疫(Sabel,et al,2012)[13]、劳资关系的稳定、质量管理体系的建立,等等。
   
      总而言之,市场行动者之间出现非合作性行为的现象,真可谓俯拾皆是。导致这种现象出现的根源很多,其中之一是行动者对于知识或信息的了解、认知和把握存在着很大异质性。信息不充分、信息不确定和信息不对称都会导致这种异质性,也会引致市场失灵。另一个根源在于动态博弈之中的可信承诺问题。实际上,信息的充分性与承诺的可信性是相互强化的,即便市场行动者进行合作,但外部性问题也会导致其合作性行为的力度从产业乃至整个经济发展的视角来看依然有所不足。由于协调失灵和外部性的普遍存在,产业发展和升级中必然出现市场失灵,集体行动势所必然;如果集体行动涉及政府,无论是全国性政府还是地方性政府,产业政策都会应运而生。
   
      针对信息不充分问题,约瑟夫·斯蒂格里茨在多次演讲中提及了知识生产、传播、积累以及学习对于产业发展的重要性。2014年,斯蒂格里茨与他的老搭档布鲁斯·格林伍德正式推出了“学习社会理论”,为包括产业政策在内的积极政府干预主义奠定了理论基础。学习社会理论有三个出发点:(1)贫富国家的基本差别不在于资源之差,而在于知识之差;(2)发展中国家发展速度是填平知识鸿沟速度的函数;(3)知识生产和传播的机制有别于普通产品。他们建立了一系列模型,提出市场本身并不足以创建一个充分的学习社会,这是市场失灵的一种体现,因为:一是学习具有溢出效应,呈现正外部性;二是市场化的学习在一定时期和一定空间具有垄断性;三是知识传播是一种产业(行业)公共物品。为了促进学习社会的形成,政府干预有可能弥补市场不足、矫正市场失灵(Stiglitz和Greenwald,2015)[14]。
   
      罗德里克把产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来。一类市场失灵涉及信息外部性,即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品,可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性,即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性,那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益(Rodrik,2007)[15]。无论是信息正外部性的拓展还是协调正外部性的促进,都是矫正协调失灵所产生的积极结果。
   
      三、产业政策决策与实施中的国家、市场与社会
   
    在发展主义的众多文献之中,产业发展过程中的市场失灵或协调失灵是普遍存在的,而首要的甚至唯一的矫正之道似乎就在于行政治理发挥积极的作用。这种思路首先将产业发展的治理思路局限在市场治理与行政治理的博弈,从而导致政府与市场之争主宰了经济学争论;其次漠视了社群机制的作用;再次未能将研究的重点放在行政治理与市场治理、社群治理的协同之上,而是将国家、市场与社会的关系视为零和博弈。
   
      对行政治理的积极作用情有独钟,这在斯蒂格里茨那里十分显著,而在发展经济学和发展型政府理论的早期文献中更是突出。发展经济学的早期文献,尤其是大推进理论(Rosenstein-Rodan,1943)[10],强调政府必须通过一定规模的投资有力地干预市场。发展型政府的早期文献(Johnson,1982;Amsden,1989;Wade,1990/2000)[16][17][18]秉承发展政治学和发展社会学中新国家主义的视角,强调一个扮演领航员角色的政府在推进社会经济发展中具有独立的、积极的、不可或缺的作用。发展经济学中的积极政府干预主义(Myrdal,1956;Rosenstein-Rodan,1977)[19]和发展政治学与社会学中的新国家主义(Weiss和Hobson,1995)[20],都将产业政策的治理局限在行政治理和市场治理的二元选择,并将政府