经济研究 理论研究

国企混合所有制改革中若干焦点问题的思考

沈华

2018年05月28日 12:00

施春来
《上海市经济管理干部学院学报》2017年第6期

一、深化国企混改推进的多方准备问题
   
       全面深化改革中的经济体制改革面临的不是单项改革而是系统性改革。处于攻坚阶段的国企混合所有制改革是深化国企改革的重点环节,无论从政策推进、理论认识还是实践提炼都需要更深入地研究探索,因此首先需要做好政策准备、观念准备、理论准备与实践准备。
   
       (一)就政策准备而言,国企混改的顶层认可层次不断提升
   
       1993年11月召开的中共十四届三中全会,混合所有制概念被首次提出。中共十五大报告指出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。十五届四中全会对发展混合所有制经济的途径进行了具体阐述,即要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,将宜于实行股份制的国有大中型企业尤其是优势企业改为股份制企业,以发展混合所有制经济。十六大则补充说明了除极少数必须由国家独资经营的企业外,其他企业均可推行股份制,以发展混合所有制经济。十六届三中全会强调要进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。十七大提出要以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济。十八届三中全会则赋予混合所有制经济前所未有的重要地位:国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制取长补短、相互促进、共同发展。这为国企发展混合所有制经济指明了方向。
   
       (二)就理论准备而言,学界主流对国企混改的学理认识不断深入
   
       陈清泰认为(2017),国企作为政府调控经济的工具、配置资源和推动经济增长的抓手,始终处于“半政府工具、半市场主体”的状态。政府要处理好与市场的关系,就必须摆脱国企关系的掣肘,公平对待各类企业;国企要成为平等的市场竞争的参与者,保障庞大的国有经济能与市场经济很好地相容。庄聪生认为(2015),民企同国企合作有三种方式:一是民企发展到一定规模和实力后主动参与国企改制重组,通过参股或参与项目,把企业做大做强;二是为了引进先进管理理念和开放的人才机制,通过混改形式来建立现代企业制度,提高企业竞争力;三是有些民企在进入垄断行业时遭遇到各种阻碍,为了能在某些领域或行业获得发展机会而参股国有企业,俗称戴顶“红帽子”。厉以宁认为(2014),在发展混合所有制过程中,并非国资全盘退出竞争性领域。要明确国有资本的力量不在于资本多少、控制多少,而在于能够控制的资本有多大,真正资本权利的发生还不完全在资本的存量和控制力的大小,而是在经营与管理。李毅中认为(2014),当前发展混合所有制对国有资本的进退把握不准,但党和政府从来没有说过国企要从一切竞争领域退出。刘世锦认为(2016),只有通过企业内外不同资本的混合融合,国有资本才能更好发挥其影响力、控制力和带动力。把混合所有制作为国企改革的突破口,要在明确方向和底线的前提下,给地方和企业更大的自主探索的空间,形成一些成功案例。刘伟认为(2016)供给侧结构性改革中的国有企业改革真正困难和改革的根本在于产权制度创新,在于所有制改革基础上的企业治理结构的构建,否则,企业改革不过是行政隶属关系的重新调整,起不到推动企业适应市场竞争的作用。
   
       国企混合所有制改革正确推进既需要产权理论、现代企业制度理论、公司治理理论、国有资本监管理论等正确引领,同时更需要因混改实践而催生或反哺产生新的学理依据。
   
       (三)就改革实践准备而言,国企混改选择共赢的资本融合方式
   
       黄淑和认为(2013),民资和国资合作主要有两个需求,体制机制需求和资本需求;合作形式有三种,即国有绝对控股、国有相对控股和国有参股。国企实施混改时,一是考虑该企业或行业国家要不要控制及控制到什么程度,二是根据企业机制或资金需要来确定股权比例。石军认为(2014),要把国企分类情况、组建混合所有制企业的立项方向和非公企业的混合意愿,向社会公布,本着自主和自愿的原则洽谈衔接,制定相应的实施方案和政策措施,可组织民企成立专项基金抱团参与国企混改。
   
       从上述对国企混改的基本梳理可见:其一,深化国企混改可称之为“二次混改”,主要是通过各种所有制资本的广泛参与,降低国有股占比,以完善优化治理结构为目标。不同于“一次混改”,主要为国企通过剥离不良资产改制重组上市,解决企业融资、银行坏账积压等问题,从而帮助国企走出财务困境实现脱困。依托资本市场的“二次混改”凸显两大优势:定价公平,消除国有资产定价问题的困扰;进退便利,解决国有资本的可流动性。其二,国家完成政策顶层“设计图纸”后,如何施工成为国企混改的关键。国企混改实践需要对混改政策意图真实性进行验证,这样才具有可复制可推广的样本参照,降低国企混改的试错成本。
   
       二、深化国企混改国有资本控股权的再认识问题
   
       国有企业独资和全资的情况下,不存在国有资本控股权问题。而推进国企混合所有制改革,从首次混改或二次混改都需要面临国资控股权问题,其实就是是否需要控股以及控股比例是多少的问题。在是否控股“1+N”顶层设计中,对国资分类之后的商业类国资和公益类国资已经有明确的政策界定,但至多是对具体产业类别进行细分,精细进行产业性控股划分而已,虽然也需要进行国资布局与未来流向的统筹规划。控股比例多少是核心问题,因为事关企业股本结构安排以及治理结构。
   
       首先,需要回答在政策需要控股的产业或行业领域,国资控股到何种程度才具有控制力和影响力?理论意义上股权比重在50%以上属于绝对控股,在企业治理安排上比较有绝对的话语权;而对于上市公司,只要能够把握住董事会进而影响经营班子的重大决策,在所有股东中股权比重小于50%而股权比例又是最大的股东,也属于可接受的相对控股,但要考虑其他小股东可能的股权联盟导致的治理话语权缩小或丢失。因此,对国资持股比例在何种比例,属于国企混改的资本结构安排的技术要求,增资到控股程度尤其是绝对控股程度不会有太多疑虑,而国资持股比例下降是否会造成国有资本控制力削弱的问题,甚至担心影响国有资本经济基础。这其实是个细化安排和可控推进的过程,只要不发生政策性的一刀切,就不用过于担心。当前,国有控股上市公司控制权冗余突出、平均国有股比例高企、资本杠杆运用滞后,应该说与企业治理能力和水平相关。在绝对控股条件下,或许看不出国有股东的公司治理水平,而股权降低后在相对控股水准线,有效进行公司治理,才是国有企业混合所有制改革的关键要求。
   
    其次,国企混改中的国资控股权问题,还涉及如何有效运用优先股和特殊管理股的股权安排。相比较于公益类国企控股权的政策要求,对于已经混改后的商业类的国企,在股权比重比较大而短时间需要接盘的其他资本不具备条件的情况下,考虑采用优先股的股份特性,保障其确定的财务性回报,放弃治理性表决权,并不违反国资保值增值底线。关键之一在于需要多少比例可用于优先股,多少可用于有表决权的股权,并且不影响前者财务性保障;关键之二在于假设让渡表决权条件和前提是可以有更好的非国有经营团队能够带领企业有效发展,因此授予应有的经营管理权。这里既有政策实施的边界要求,也有政策选择的风险承担。实际上,特殊管理股股权制度设计也有同样的因素要考虑,只不过不是以资本比重而是带有对特殊领域的资本话语进行行政管控权的安排。最后,国有资本的控股权从治理理念视角,也存在控股(资本安全、增值回报、重大投向把控等)与经营控权(非内部人控制的制度安排)分离的监管观念接受、社会心理承受和操作设计认可度的平衡。
   
       三、深化国企混改的国资监管模式问题
   
       国企混改后对国资直接出资人机构还是终极出资人机构而言,面临最大变化就是监管模式的改变。不单要考虑如何从原来的管人管事管资产的直接监管转变为按照控股权比例进行分类监管,还要考虑从原先管资产算小账的国资战术监管转变为管资本算大账的战略监管,可以说国企混合深化改革为管资本为主的国资监管创造了多元化股权结构的前提,倒逼形成新的国资监管模式。与国企混改前相比,从非国有资本参与国有企业改革、国有资本入股非国有企业两个角度,以及混改后企业实施员工持股,推进混合所有制改革的途径和方式,都对国有资本的监管提出新要求。
   
       1.要有明晰的监管边界。总体而言,国资监管以管资本为主,应突出如何管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全四个重点,更好服务于国家战略目标,实现保值增值。操作上,按照国有企业混改资本来源不同和国有股权比例大小,设定明确的监管边界,提高监管标准。
   
       2.要有开放的监管方式。国企混改后需要多形式、多层次、多视角进行资本细分,借助法规、契约、章程等监管手段实现国资的战略监管、分类监管和精细监管。以市场化、专业化和国际化的监管理念促进国资在混合改革后实现资产形态转变和可流动性,为国有资本放大功能提供准确的媒介。
   
       3.要有立体的监管机制。混改后国资监管机制构建是监管模式核心环节。鉴于国资的全民资本属性,因此监管机制底线设置是动态保值不流失,需要从时间和周期性构建国资监管保障国资保值增值机制;需要根据行业发展领域和地区发展阶段与特点,构建国资进退调整流动机制;需要达成按照现代企业制度形成公司治理要求的共识,构建国资制衡协调机制。此外,还需要构建代理人激励机制、惩戒机制、员工参与监督机制等符合国资资本特定性的机制。
   
       实际上,所有国企混改之前、之中与之后的全过程,都有必要按照混改目标和尊重资本意愿进行机制前瞻设计。
   
       四、深化国企混改“一企一策”的实现问题
   
       深化国有企业混合所有制改革的顶层设计需要坚持如下重要的混改原则:一是政府引导,市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律,以企业为主体,充分发挥市场机制作用,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混改有效路径。二是完善制度,保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益,调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。三是严格程序,规范操作。坚持依法依规,进一步健全国有资产交易规则,科学评估国有资产价值,完善市场定价机制,切实做到过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管,防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务,杜绝国有资产流失。四是宜改则改,稳妥推进。宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。
   
       同以往国企改革不同之处,本轮深化国企混改在坚持混改原则基础上特别强调“一企一策”的操作策略和政策指引。其具体内容包括:
   
       1.厘清国企混改目标诉求。国企混改对各方参与资本是一场博弈,各方混改前、混改中以及混改后的磨合博弈也是现实问题,如果过分角力,容易陷入零和局面;如果混改各方能充分认识到对方的优势,实现互补,摆正位置,则能实现共赢,打造利益共同体进而走向未来命运共同体。对国资监管机构和国企而言,应有大智慧大眼界,在充分竞争领域和部分公益性领域,积极调整国有持股比例,优化股权结构,完善治理结构;以资本为纽带,发挥各方资本优势,保障各类资本出资人以股东身份履行权责,真正体现“国企(资)实力+民企(资)活力=企业竞争力”,使混合企业成为真正的市场主体,实现资本放大与资本效率双提升。
   
       2.彰显混改实践典型案例的理论与实践样本价值。其一是国企混改重点层面。一级集团(一级企业)实行整体上市或集团混改是关键;国有控股上市公司或集团下属企业实行市场化重组,通过二次混改优化股权结构是重点;混合企业内部实行员工持股是突破口。其二是混改重点切入口,优先从国资增量混改入手再推进到存量混改,着力推动组建混改母基金或国企混改基金。其三混改重点股权路径,从国有独资到股权多元,从国有绝对控股到相对控股(优先股安排),从国有相对控股到参股(特殊管理股),不可忽视的是国企混改同时也包含从国资参股到国资控股的股权路径,尤其在一些事关经济社会发展的命脉和民生领域和前瞻战略领域。细化国资控股参股股权量化比例,差异化、动态安排公司治理方案。其四是重点在控股型国有企业,如何实现治理结构优化与经营管理机制完善。对控股型国企混改需加强混改运行机制的前置设计与后评估,探索董事会与经营团队的授权与业绩对赌约束机制。
   
    3.完善政策规制和政策指引的有效性。首先要尽快梳理整合、统一协同不同时间窗口已出台的国企混改政策;其次要在激励机制上激发混改企业经营团队参与混改的激情,鼓励内部业务单元混改,建立混合企业员工利益共同体;最后要准确界定混改过程国有资产流失的边界,兑现具体可操作的混改容错机制。
   
       五、深化国企混改与企业党建治理嵌入问题
   
       国企混改过程不可避免会涉及企业党建的治理安排和如何嵌入。当前,国有企业公司治理党建嵌入面临的现实问题与挑战:其一是不同股权结构的混合所有制企业党建分类问题。按照国有企业的功能分类和国资出资情况,除国有独资外,国资控股和参股企业按照现有界定都属于国企范畴。而不同控股和参股股权结构的国企党建的嵌入方式是否有所区别需要准确界定,不仅需要实践探索,同时也需要提前考量,有备应对。其二是国企公司治理主体的责任界定问题。不少企业党组织和董事会、经理层的责任未能明确界定或职责权限边界模糊,一旦企业发展受阻、运行不良,党组织和董事会、经理层等领导机构就容易发生推诿责任的问题。其三是国企党建工作加强后,国企党建工作机构、人员、经费预算以及职位设计等合理配置问题。机构配置、职级定位、经费预算归口、党务工作者群体职业空间和发展规划以及相应能力素质要求等,需要合适的可接受的依据,或依据能为企业各方利益代表所认可;在国企党建人员配备比重、职级待遇、职权分工、岗位事项边界以及岗位价值认同上,需要合理的界定。
   
       针对国企混改后的党建嵌入问题,有如下对策:
   
       1.统筹设计混改国企公司法人治理结构模式,进行企业党建的顶层嵌入。统筹设计好企业法人治理结构模式,需要把握几个方面的前提条件:要明确把党组织和职工民主管理纳入其中,坚持和完善党委领导与董事会、监事会和经理层成员“双向进入、交叉任职”的领导体制,发挥党组织的政治核心作用;各治理主体的权、责、利明确对等,既要形成制衡又要有机协调;治理模式设计不能把制衡和监督当作目的,目的还是促进混改企业的发展以及企业为社会创造更多价值、做出更大的贡献。
   
       完善“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,是深化国有企业改革的关键。现代企业制度的核心是科学规范、权责明确、协调运转、有效制衡的公司治理结构。当前,国企完善公司治理结构,一方面要加大有作为的国企董事会治理中心的力度,积极发挥企业党组织的政治核心作用,与国企公司治理机制实行同步对接,从制度上保证核心作用不被弱化和虚化;另一方面在完善企业领导人员管理制度方面,要探索党管干部、党管人才与出资人选择管理者的治理机制无缝对接。
   
       2.细化落实党组织职责的治理功能,进行国企党建的多视角嵌入。在完善公司治理的实践过程中,如果国企党组织的职责履行与《公司法》缺乏对接机制,就会使国企党组织处于一种尴尬、无奈的地位,随着公司治理功能的增强,国企党组织的地位和功能被弱化、虚化的倾向就会难以避免。因此,在法律和企业制度框架内,通过企业制度创新和治理制度的完善,确立基层党组织政治核心的地位,确定核心作用在公司制度中的治理定位,确保政治核心作用能有效转化为公司治理功能。归纳起来具体治理功能是:
   
       第一,发挥党组织政治核心的治理功能。通过党委、纪委与董事会、监事会和经理成员的兼职融合,通过创新企业领导体制,构建适应现代企业制度的党建新体制,健全中国特色的国有企业领导体制。
   
       第二,发挥党的建设与国企改革同步谋划,党组织同步实施政治引领功能。按照确保党和国家的方针、政策在基层企业落地执行,以精干、高效为原则,合理设置党组织工作机构,实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接。国有企业设立党组织,有了贯穿于决策层、管理层和员工三个层面的党员队伍,才能把党和国家的大政方针与企业发展的经营目标结合起来,共同凝神聚力,党组织支持法人治理结构的其他机构依法行使职权,不是代理其行使职权,而是通过发动党员、带领群众执行董事会决议,发挥党员的模范带头作用,党支部的战斗堡垒作用,增强实现企业愿景和经营目标的执行力。
   
       第三,发挥党组织对企业重大问题的决策以制度化、程序化方式的参与功能。国企党组织对涉及企业改革发展全局的重大决策、重要人事安排、涉及职工群众切身利益等重大问题,党组织参与决策是组织行为,是从政治角度把关定向,承担决策的政治责任。党委要按照党内议决规则进行集体研究,通过会议议决提出意见或建议。然后,由在公司法人治理结构中承担职务的党委成员,按照治理机构的规定程序,反映党委议决的意见或建议,使党组织对企业重大问题的意见和主张,在企业决策中得到重视和有效体现,有效发挥党组织参与决策的治理功能。
   
       第四,发挥党管干部政治优势,强化选才育人的特定功能。党组织要依照党的政治原则和组织标准,强化政治宣传的教养功能,加强对企业各类人员的政治理论、思想品质、专业技能和联系群众作风等方面的培训宣教工作;通过履行好“确定用人标准、研究推荐人选、严格组织考察、完善评价体系、加强监督管理”的职责,重点做到“五管”、把好“五关”,即管原则,把好导向关;管标准,把好资格关;管程序,把好规则关;管机制,把好政策关;管监督,把好调整关。支持股东(大)会、董事会和经理层等治理机构依法行使用人权,实现党管干部原则与市场化用人机制、董事会聘免经营管理者、经营管理者行使用人权的有机结合。
   
    第五,发挥国企党组织的监督保障功能。企业党组织在监督方面,以加强党内监督为重点,着力监督国企改革的正确方向、监督国有资产的安全和保值增值;着力加强对国企领导班子的监督,监督企业的关键人、关键岗位和关键环节。党内监督要与出资人监督、审计等专业职能部门监督、纪检巡视监督、职工民主监督以及社会监督相结合,增强企业监督工作合力;党内监督要加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督,有效防止国有资产流失,切实发挥党组织对国企改革发展的监督保障功能。
   
       3.区分国有企业不同股权结构公司治理类型,进行国企党建嵌入程度分类。随着国企混合所有制改革不断深化,国企股权结构日益多元化,从国有控股角度有绝对控股和相对控股,从国有参股角度有一般参股和特殊管理股参股,从国有股权特征有表决权股权与分红权股权(优先股)区别等。因此,国企公司治理将面临党建嵌入程度,包括广度、深度和宽度的选择或需要按照股权比例进行的嵌入分类,要求国企党建工作必须具有适时创新的意识。就国有控股和参股而言,对把党组织决议作为公司法人治理的前置条件和涉及的决策事项,都会因为股权结构变化而需要适当进行考量调整,并体现在国企公司治理具体运行机制和治理活动全过程。
   
       4.重视国企党建治理人才队伍建设,保障国企党建嵌入战斗力的生成。国有企业的党务工作者应为高素质的复合型人才,既精通党务工作和思想政治工作,又熟悉生产经营和企业管理工作,以增强企业党组织的创造力、凝聚力和战斗力。选好配强党支部书记是最为关键的环节,要注重从优秀经营管理人员中选拔。加大对党支部书记的教育培养和实践锻炼力度,努力建设一支善于围绕企业生产经营开展党建工作的高素质、复合型党支部书记队伍。建立健全考核机制,将党支部书记纳入企业管理人员考核体系。完善激励保障机制,保证党支部书记的待遇与同一层级经营管理人员相同,注意从优秀党支部书记中选拔企业领导人员,使党支部书记岗位成为发现、培养、考察复合型国企领导人员的平台。
   
    作者简介:施春来(1963- ),男,福建省莆田市人,上海市经济管理干部学院经济管理教研部副主任,副教授,主要研究方向:经济管理(上海 200237)。]]>

2018年05月28日 11:16
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再论中国特色社会主义政治经济学研究对象