经济研究 理论研究

构建中国特色财政学的基本认知

沈华

2018年06月01日 12:00

张晋武
《地方财政研究》2017年第8期

构建中国特色财政学是当代中国财政理论和学科体系建设的方向。但凡社会科学都具有一定的历史性和时代特征,财政学作为一门与国家治理直接联系的社会科学尤其如此。由于各国经济和社会发展的差异性,同一时期不同国家所处的历史阶段和时代特色不同,社会经济发展目标不同,因而决定了包括财政学在内的社会科学在其时代特征上又必然打上国家特色的烙印。之所以要构建中国特色财政学,其应然性基础就在于此。
   
      构建中国特色财政学首先必须厘清中国特色与财政科学一般的关系及财政学的研究对象、核心范畴、研究范式、学科属性等基本问题。本文旨在通过对这些问题的学理分析,为构建中国特色财政学勾勒一个简要的框架。
   
      一、构建中国特色财政学的基本要求
   
      中国特色财政学既不同于我国计划经济时期形成的“唯国家论”的财政学,也不同于在当代西方市场经济国家占据主流地位,且自20世纪90年代开始在我国逐渐趋于流行的以稀缺资源配置为主题的纯经济和技术化的财政学。中国特色财政学既应具有解释中国财政问题及其历史演进的具体指向性和适用性,特别是具有解释和解决中国当代财政问题的特殊针对性,又应具有反映财政运行一般规律的高度科学性,或者说具有基于一定认识论基础的科学意义上的普适性。没有前者,就无所谓中国特色;没有后者,就难立于科学之林。两者吻切一体,理实贯通,才是中国特色财政学应有的科学品质。
   
      中共十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”,并与此相应,将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”。这一定位不仅是出于实现改革总目标的需要,也是对财政本质的科学阐述,具有理论上“正本清源”的科学意义。①构建中国特色财政学必须立足服务于国家治理现代化和建立与之相匹配的现代财政制度。离开这一点,中国特色财政学就失去了其科学真谛和应该具备的时代特征。
   
      二、财政学的研究对象
   
      国家治理属于一定生产力基础上经济基础与上层建筑相互作用的范畴。从一般意义上讲,国家治理无非是组织并代表国家的社会公共权力机构与社会成员之间以一定方式结合互动,从而执行公共事务和解决社会问题的管理过程。其核心是社会公共权力机构运用各种必要的工具和手段处理社会各方的政治与经济关系,协调各种利益矛盾,实现社会经济的稳定与繁荣发展,财政则是处理这种关系的枢纽。因此,中国特色财政学应以财政关系为基本研究对象,次之才是研究资源配置与收入分配的组织、管理和技术问题。在市场经济下,财政关系主要包括三大方面:一是国家与国民的关系,二是政府与市场的关系,三是政府间的财政关系。三大关系的核心是各相关主体之间的权责配置与利益分配。纵观世界各国历史,无不是国家治理与财政关系的处理相互因应,直接导致了社会兴衰、生产方式变迁和朝代更替,而且财政因素一般都是先导因素。我国改革开放初期经济体制改革首先以财政体制改革为突破口,反映的也是这样一种事实。由此可见,财政关系作为财政学的基本研究对象,不只是一种理论必然,更是历史实践赋予财政学的科学使命。而且,从财政关系涵盖的内容范围看,所有的财政活动和财政学的所有问题都可以在上述三大关系的框架内得到触及和加以研究解决。具体而言:
   
      首先,国家与国民的关系是指财政活动中作为公共权力机构的政府与社会公众之间的关系。这种关系,本质上是在满足社会公共需要的集体行动中,全体社会成员通过特定的公共合作方式,借助有形(成文宪法和法律)或无形(约定俗成或默认)的社会契约形式,向其代表——国家机构让渡一部分财产权利和自由权利而形成的“委托—代理”关系。公共权力机构及其内部权利不等的成员本来的社会职责是充当全体社会成员和公共利益的“代表”,但其一经产生并掌握公共权力,就成为了一个具有自身意志和自身特殊利益的相对独立的社会集团。因此,公共权力机构与社会公众之间的关系首先包含的是两者之间的权责及利益关系。其中的根本问题,是公共权力机构及其成员在行使职权时是否忠诚于全体社会成员的委托,是否将社会公众利益置于自身利益之上,以及如何代表社会公众的利益和在多大程度上代表社会公众的利益。由于公共权力机构及其成员往往与社会成员中的不同群体有着不同的政治经济联系和利益关联,所以就又次生出公共权力机构与不同社会成员群体之间的利益关系,并由此进一步决定社会成员中不同群体之间的经济和利益关系。公共权力机构及其成员与社会公众之间的“委托—代理”关系是财政关系中最具决定作用的因素。在真实社会历史中,这种“委托—代理”契约多是通过暴力和征服达成的,但亦有少数通过相对民主、平等的谈判协商达成的个例。②后者昭示了社会进步和社会文明演进的方向,也是现代社会文明与现代国家治理的客观要求和主要标志。因此,研究公共权力机构及其成员与社会公众之间的“委托—代理”关系,既应正视暴力与征服的历史事实,更须顺应民主平等、协商共治的现代社会文明趋势和国家治理之道。
   
      其次,政府与市场关系背后的一般内涵是公共与私人的关系,政府与市场只是市场经济下这种一般内涵在组织形式上的特殊表达。政府与市场关系的核心是公共部门与私人部门基于履行不同职能而形成的相互之间的责权与资源配置关系。两者的责权和支配的资源彼此消长,具有技术和利益两方面的双重属性。公共部门占用资源会形成私人部门的经济负担,公共部门责权过大和占用资源过多,会挤压私人部门的生产和获利能力空间;公共部门责权过小和占用资源过少,会导致公共物品和私人部门必要的公共服务供给不足。两者之间的责权和资源配置状况,直接关乎社会总产出的多少、公共利益与私人利益的协调程度及由此决定的社会福利水平。
   
      再次,政府间的财政关系,既包括上下级政府间的财政关系,也包括各政府权力部门和职能部门间的财政关系。在分级行政体制下和较大的国度里,承担公共职责的公共部门内部通常都存在纵横两个方向的分工、分责和分权关系——在纵向上,各级政府之间,特别是中央政府与地方政府之间要对其公共职责与权力做出划分,形成相应的体制和制度安排;在横向上,政府各权力部门和职能部门之间也要围绕本级承担的公共职责进行分工、分责、分权,甚至还需要将责任和权力进一步分解到部门内部的下层组织。③这两个层面的关系都直接影响资源配置的效率和社会公众在满足公共需要中的得益水平。
   
     三、财政学的核心范畴及主题内容
   
      财政活动的存在根源于社会公共需要,付诸于国家或政府这一满足社会公共需要的最有效、最一般的组织形式。满足需要是人类一切活动的意义和最终目的所在。满足需要的经济反映即利益,物品则是满足人类需要的客观对象和承载社会成员利益的物质实体。与人类需要分为私人需要和社会公共需要相对应,利益即区分为私人利益和公共利益,作为承载利益之物质实体的物品亦分为私人物品与公共物品。而财政作为依托国家公共权力进行的收支和公共资源运用活动,其与生俱来的社会使命就是提供公共物品,满足社会公共需要,实现公共利益。由此而言,社会公共需要、公共物品与公共利益即理所当然地应该成为财政学的核心范畴或基本概念。
   
      核心范畴作为一门科学最一般的概念,反映着客观现象的基本性质和规律性,并规定着一个时代科学理论思维的特点。财政学的核心范畴亦应该能够直接反映和承载财政学的理论主旨。论及这一点,应该指出,在现代西方财政学中,公共物品也是居于核心地位的基本范畴。但问题在于,现代西方财政学赋予公共物品概念的定义并不切合财政作为“国家治理的基础和重要支柱”的本质特征,或者不能完全适应解释这种本质特征的需要。目前西方财政学中的公共物品概念定义主要有两类:一类是最先出自萨缪尔森的经典论文《公共支出的纯理论》(1954)的定义,其完全契合新古典经济学的理论范式和研究方法,将公共物品解释为具有非竞争性与非排他性的物品;一类是以布坎南为代表的公共选择学派给出的定义,即主要以提供主体和提供方式作为公共物品与私人物品的区分标准,将公共物品定义为由公共部门提供的物品。前者单纯强调公共物品的客观技术特性,忽视公共物品的社会意义和社会属性,完全着眼于实现公共物品供给效率的技术需要。后者与民主政治下的公共选择相联系,其虽然容纳了国家治理思想,但涵义过于主观和笼统,缺乏支持这种提供机制所必要的公共物品本身性质方面的前置性规定和主观与客观相结合的价值标准。此外,两者还有一个共同的缺陷,就是相对于实际生活和现代公共治理之道,均缺乏足够的实践解释力、指导力。鉴此,笔者认为,要使公共物品概念真正担当起国家治理视域下财政学核心范畴的科学使命,就必须从其内在的公共利益属性和其依托公共权力、通过公共合作实现供需的角度,对其进行重新定义。④因为公共权力机构主导下的公共合作与公共利益的达成本身就是一个国家治理问题,且公共利益融涵了经济效率与社会公平、公正的双重追求。
   
      财政学的研究对象和核心范畴决定了财政学的主题内容是与满足社会公共需要、实现公共利益相联系的公共物品供需或再生产分析。具体说来,其不同于西方主流财政学所追随的新古典经济学一般强调研究的“生产什么、怎样生产、为谁生产”三大基本问题,而是应该按照公共物品供需体现的社会经济关系和公共物品供需实现过程的内在规律,同时从供给与需求两大方面关注和研究解决八大基本问题:即在供给方面,研究解决“为何提供、用什么资源提供、如何提供、提供多少”的问题;在需求方面,研究解决“得到什么、得到多少、如何得到、谁能得到”的问题。相应地,公共物品供需的均衡或公共物品的最优供给也不再仅仅是个经济效率和技术问题,而首先是利益关系的协调与平衡问题,其核心标准是公共利益的最大化和公共利益实现的公众最合意状态。
   
      四、财政学的研究范式
   
      由于财政活动的目标是在正确处理公共与私人的利益关系及公共物品供需关系的基础上谋求公共利益的最大化,而公共利益的实现和增进又是以公共权力机构为组织者、执行者或主导者,在复杂的利益分配过程中达成的,是一定财政关系处理方式的产物,并且由于公共利益的实现是最直接、最显化的国家治理活动,因此,研究财政问题,利益分配范式理应是其不可或缺的研究范式。
   
      回溯财政理论演进的历史,在现代西方主流财政学问世之前,利益分配范式一直是财政学保持的科学传统。自威廉·配第(1662)对税负不公问题的分析和对国民财富、公共财富及国王私人财富的区分,到亚当·斯密(1776)认定财政属于对社会财富的分配,再到大卫·李嘉图(1817)的赋税及税负转嫁与归宿理论,以及约翰·穆勒(1848)从税负转嫁与社会公正角度对地租税、利润税、工资税、所得税、商品税等税种的归宿与影响进行的具体分析和优劣评价,都是运用利益分配范式研究财政问题的先例。马克思主义政治经济学在阐述资本主义国家预算、税收及公债的性质与作用时更是首先着重其在利益分配和调整上的阶级偏向。目前流行的西方主流财政学出于纯经济化和技术化、科学化的追求,在研究范式上主要采取配置(最大化)范式和交换范式,抛弃了古典经济学、财政学和马克思主义政治经济学在研究财政问题时所重视的分配范式,实属一种倒退。实际上,包括现代西方主流财政学所看重的资源配置和财政宏观调控在内的任何财政活动都脱不开利益分配问题。就财政配置而言,其不仅仅是一个优化资源运用的过程,更是一个利益分配过程。所有资源配置格局的变动,都会带来不同主体和群体得益的绝对或相对增减。就财政宏观调控而言,其也不仅仅关涉供需总量均衡问题,同样充斥着利益关系的调整。如,扩张时增支和减税,究竟是增加哪些和对谁的支出?减少哪些和对谁的税收?紧缩时减支和增税,又究竟是减少哪些和对谁的支出?增加哪些和对谁的税收?各国实践证明,每每实施宏观财政政策时,这些都是不同个人及利益集团关心和争议的焦点。⑤正是基于这种事实,作为对主流财政学的修正和发展,西方的公共选择理论和我国的民主财政理论也都考虑了财政决策中公众选择的利益动机。现代西方主流财政学漠视这种事实和抛弃分配范式的直接后果,就是大大削弱了财政学的实践解释力,自然也难以服务于解决我国现阶段存在和凸显的诸多利益矛盾,难以为提高国家治理水平提供充分和科学有效的理论指南。鉴此,构建中国特色的财政学理论体系应重拾分配范式,重树分配范式的地位。
   
    五、财政学的学科属性定位
   
      财政的范畴属性和财政学的学科属性是构建财政学理论体系的重要前提,也是目前构建中国特色财政学讨论中颇有争议的问题。许多学者(如,高培勇,2014;马骁,2015)基于国家治理内容和知识的多元性及财政作为国家治理基础与重要支柱的定位,主张将财政学改造为与经济学并列的同一级次的综合性学科,⑥旨在将经济学、政治学、社会学、法学、管理学等多学科的知识和研究方法引入财政学。这对于提升财政学的理论和实践解释力无疑是有益的;相对于将财政看成一个纯经济范畴的流行认识,亦是一个重要进步。但应该指出,目前逼仄财政研究容纳空间和解释力的主要是现代主流财政学的纯经济化和技术化倾向,政治经济学属性的财政学因将财政活动中的利益关系和分配关系作为重要研究对象,对容纳上述多学科的知识和方法并无妨碍。布坎南等人创立的被称为新政治经济学的公共选择理论及其模式下的财政学就是例证。从历史看,原初的财政学,特别是最具代表性的英国古典学派和欧洲大陆学派的财政学,也都是政治经济学属性的,且在将财政作为一个经济范畴看待的同时,在研究视野和理论逻辑上从未排斥其兼有的政治和社会属性。如,亚当·斯密的《国富论》第四篇开篇就将当时包含了财政学内容的政治经济学视为一种政治家或立法家的科学。而18世纪末至19世纪中后期德国历史学派建立的政治经济学属性的财政学,更是素以国家科学性质的财政学著称。如是,按照政治经济学属性构建中国特色财政学,或者说真正现代化、中国化地复归财政学的政治经济学传统,使之成为中国特色社会主义政治经济学的一个分支,应该是一个既合理,又可行的更好的选择。这样,由于具有悠久深厚的经济学方面的学科基础,可能比将财政学改造为一个全新的综合学科更为便利,更易实现其科学化。
   
      六、构建中国特色财政学与现行西方主流财政学的关系
   
      构建中国特色财政学主要针对的是目前在我国广为流行的现代西方主流财政学。但这并非意味着对现代西方主流财政学的全盘否定,其仍然有许多东西,诸如政府与市场的职能分工、公共物品供给及财政支出效率的技术分析和管理方法、财政分权思想等,都值得我们在构建中国特色财政学时借鉴或继承。需要改变、弥补、创新的除其基本理论上的科学性、解释力缺陷之外,另一重要之处,就是其与中国现实国情不相适应,特别是其在价值观念、行为准则和具体的财政运行与管理机制等方面与中国体制转轨时期的特殊背景及中国社会制度或基本政治制度之间不相适应的地方。对于任何社会科学,社会发展的历史阶段和社会与政治制度都是其最重要的约束条件。中国特色财政学只有在尊重财政的一般科学规律的前提下,植根于中国的特殊国情和制度土壤,才能具有真正的生命力。这也是其中国特色的灵魂所在。
   
      ①之所以谓“正本清源”,是因为国家治理本来就是财政的题中应有之义,财政学也本应蕴涵国家治理的思想内核。西方古典财政学是具有国家治理思维的;新中国成立初期引入的“苏式财政学”和后来形成的以“国家分配论”为理论基点的财政学尽管在科学性上不能令人满意,但依然内含着对国家治理问题的关注。只是随着西方主流财政学转向纯经济化、技术化和形式化及其在我国的引入,财政学中的国家治理思维和对“财政与国家治理”的关注才遭到摈弃。
   
      ②参见马珺.布坎南财政思想中的国家治理理论.财政研究,2016年第12期。
   
      ③齐守印.论公共经济生产方式及其优化路径.河北大学学报(哲学社会科学版),2017年第1期。
   
      ④关于对上述两种公共物品概念定义存在的理论与实践解释力上的缺陷的系统分析,详见笔者在与齐守印合作的论文《公共物品概念定义的缺陷及其重新建构》(《财政研究》2016年第8期)。正是出于这种缺陷和纠正这种缺陷,并使之切合国家公共治理之道的科学考虑,我们在该文中将公共物品重新定义为基于满足公共需求,依托公共权力和通过共识与非对称性合作实现再生产(或供需)的公共利益性物品。
   
      ⑤张晋武.财政学的政治观:历时回溯与现实反思.财政研究,2015年第9期。
   
      ⑥参见蔡红英,魏涛.深化财政学科建设的理论思考.中国财政经济出版社,2016年9月版。
   
    作者简介:张晋武,财税学院教授,经济学博士,河北大学博士生导师,研究方向为财政理论与财政制度,石家庄 050061]]>

2018年06月01日 04:23
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