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中国区域金融改革的探索与展望

沈华

2018年06月04日 12:00

卜永祥
《金融与经济》2017年第9期

一、为什么开展区域金融改革
   
      从制度设计看,区域金融改革试点立足本地实际,深化体制机制创新,积极构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系,着力提升金融服务实体经济的能力,对全国金融改革和经济发展具有重要的探索意义。“自上而下”的改革与“自下而上”的改革相得益彰,既尊重市场选择,又有全国统筹,有利于处理好金融改革与其他改革、金融改革内部子项改革之间的关系,有利于处理好政府与市场的关系,从而形成制度良性演进的改革路径,同时也符合我国经济体制改革整体推进、重点突破、条块结合的基本经验。
   
      我们注意到,金融地理学在充分吸收金融学、经济地理学、区域经济学、信息经济学、制度经济学、演化经济学等理论思想基础上,已经对区域金融改革发展做出了一些阐释。例如:金融活动具有社会根植性(embeddedness),即金融活动和行为根植或“嵌入”特定区域的历史、文化、制度等社会联系,进而导致区域金融发展的“地域依赖”效应;区域信息机制特别是非对称信息、非标准化信息的存在,可以解释空间距离等地理因素对金融资产交易、金融产业发展的空间结构及金融活动效率的影响;区域内政府监管以及经济因素如国民收入水平等,会对区域金融结构、金融中心形成产生影响;从复杂系统角度看,区域金融发展与金融地理因素的关系,构成了系统的自我进化和自组织演化机制。同时,根据二元经济结构假设,现实经济社会可能存在更复杂的多元结构特征,且该特征不仅存在于产业、行业和地域层面,还存在于经济系统的各个层面。多元结构实际上意味着存在潜在的资源再配置和流动空间,多重因素及“异质性”特征会引致多个均衡,系统在不同条件下趋向不同状态,并使最终结果在时间和空间维度都可能呈现多重特征。例如,市场失效如金融市场不完全、信贷约束、技术选择等可能导致多重均衡,故而不同初始条件的群体最终可能处于不同均衡状态,且该状态可能进一步扩大区域间差异并使该差异趋于持久和显著。从制度变迁角度看,多重均衡的经济含义是,政策设计的目的是使经济从一个均衡转移到另一个均衡;政策不必是长期或持久的;当局应通过审慎选择和严格执行政策来推动均衡由“坏”向“好”转换。
   
      从中国的现实情况来看,开展区域金融改革是中国金融改革的现实需要。第一,“自下而上”的改革试点模式符合中国国情。中国各地区发展不平衡、差异性较大、情况复杂,在改革过程中,国际上很难提供成熟的经验,加之有些改革可能因无先例可循且在全国范围实施造成的影响不好把握,致使决策层不容易下决心,故而可以且应当在小范围进行区域金融改革试验。第二,采取区域试点、地方推动形式,风险总体可控。本质上看,改革试点就是不断试错、自我学习、取得经验并不断修正的过程。这种“区域试验、全国统筹”的改革模式,通过区域探索、重点突破向纵深和广度推进,一旦出现问题可依据改革进展及时纠偏,必要时还可以通过退出或关闭来把控风险和节奏,确保可进可退、风险可控①。第三,有利于灵活处理改革立法与改革实践的关系。有争议认为,改革要先立法,才能按照规矩更好地推进改革。但是,区域金融改革没有任何先例和国际经验可借鉴,在尚未实践的情况下无从谈及立法,加之中国区域发展不平衡且依然是一个转轨经济体,很难确保从国外借鉴的法律能够真正适用,故而只有先行实践,允许各地“自下而上”选择各种改革路径,才可能在改革实践中提炼经验,为未来的改革立法提供现实依据。第四,有利于充分激发基层探索的源动力和首创精神。中国财政的分税制改革促进地方政府为追求区域经济增长展开竞争,在区域竞争中为获取稀缺的金融资源,各地高度重视改善区域金融生态,加大投入以吸引金融资源,从而促进当地经济的快速增长,促进金融组织创新和金融业务突破原有的局限,出现各地方激烈的“金融竞赛”局面,竞争和衍生的金融创新行为使制度突破成为可能。
   
      但是,必须指出的是,区域金融改革也必须具备一些基本要件。一方面,区域金融改革需要紧密结合全局性金融改革框架,根据金融业改革开放的整体战略部署,在全国一盘棋的总体框架下进行探索,服务于国家层面金融改革开放的总体安排。另一方面,区域金融改革也需要具备一定特色,所确定的改革任务需要能够反映本地区改革发展的特点和现实需要,所关注的改革问题需要在全国同类问题中具有典型性,从而能够为全国其他地区提供可参考、可复制的成功经验和做法,为全局性金融改革提供有益借鉴。具体而言,区域金融改革需要具备的条件包括:一是试点地区要有代表性;二是试点地区要有较强的组织领导。特别是地方政府应在区域金融改革中发挥重要作用。例如:通过成立区域金融改革创新工作领导小组等方式,加强领导、精心组织、统筹规划、协调推进各项试点工作,并加大财政、土地、人才等方面的政策支持,加大对改革试点的投入,发挥财政资金撬动作用,增强金融创新的内生动力;通过搭建平台、建立机制、强化服务和优化政策,广泛调动金融机构、经济组织、民营经济、基层个人等多元市场主体参与改革的热情,激发基层创新活力。同时,中于区域金融改革有可能伴随金融风险,故而政府在防范系统性风险和保障区域金融稳定方面也负有重要职责。三是试点地区要有较好的工作基础。国家在选择区域金融改革试点的对象时,通常有两种模式:一是“靓女先嫁”模式,优先选择有较好工作基础的地区;二是“丑女先嫁”模式,优先选择存在问题比较突出的地区先行先试,“靓女先嫁”模式较多采用。如选择全国生态文明试点省份作为绿色金融改革创新试点地区,如江西和贵州;选择那些出现问题而不得不进行改革和创新的地区作为试点单位,如温州在2012年以后出现民营企业资金链断裂问题,在一定程度上催生了温州金融改革试点。四是试点地区要有相应的发展潜力和承受能力。
   
      总体上,区域金融改革应坚持金融支持实体经济的大方向,做到发展与稳定并重,金融改革与配套措施并举,在风险可控的前提下,减少和弱化行政管制,支持和鼓励金融创新,大力发展民营经济,更好服务地方经济金融发展。从整个宏观背景看,党的十八届五中全会确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念。相应地,区域金融改革也应强调促进科技金融、绿色发展、普惠金融发展等理念。同时,在国家层面提出“三去一降一补”供给侧结构性改革背景下,区域金融改革必须与国家的方针政策合拍;根据第五次全国金融工作会议精神,除了强调金融改革开放和服务实体经济,也应更加关注金融风险防控;在全球化和国家实施“一带一路”战略的背景下,审慎稳妥地推进区域金融改革,还需要考虑配合国家的对外开放进程。
   
    二、当前区域金融改革的总体进展情况
   
      全局性金融改革是“自上而下”的,通过统揽全局的顶层制度设计,统一部署,统一行动,在全国范围内贯彻实施。如利率、汇率等事关总量调控机制的改革,就是充分把握资金流动性强、资金价格具有宏观效应的特点而统一推出的。但是,区域性金融改革是“自下而上”的,充分依靠市场内在力量,注重发挥地方的积极性和能动性,采取“先试点、再总结、后推广”的推进模式。2012年以来,中国人民银行牵头在20个省(市、自治区)有针对性地选择一些基础条件较好的地区开展了27项专项性质的区域金融改革试点。
   
      (一)自贸区金融改革试点
   
      包括2013年9月开始作为第一批的上海自贸试验区金融开放创新试点,2015年4月开始第二批的广东、天津和福建自贸试验区金融开放创新,以及2017年4月开始第三批的辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等七个自贸试验区金融开放创新。其中,上海自贸试验区金融开放创新试点的主要内容包括:本外币一体化的自由贸易账户金融服务;以分账核算境外融资启动人民币资本项目可兑换试点;跨境人民币创新业务持续发展;深化外汇管理体制改革,促进贸易投资便利化;启动跨境同业存单,扩大金融对外开放;建设面向国际的金融交易平台,加强与上海国际金融中心建设的联动,创新黄金“国际版”,推出自贸区铜溢价和乙二醇进口掉期中央对手清算业务;依托自由贸易账户构建金融安全网。而广东、天津和福建自贸试验区金融开放创新试点,旨在进一步扩大人民币跨境使用,深化外汇管理改革,提升金融服务水平,加强监测与管理。这三地自贸区金融改革开放充分吸收了上海自贸区可复制可推广经验,在把握相同政策力度一致、同一创新区域一致的基础上,结合三地区域特征、现有金融产业特点等因素,又因地制宜、各显特色。例如:广东立足粤港澳金融合作,推动自贸区与港澳地区金融市场对接;天津结合京津冀协调发展,支持金融机构为自贸区内主体提供支付结算、异地存储、信用担保等同城化综合金融服务,此外还要积极促进租赁业发展;福建突出两岸金融合作,重点完善金融同业合作机制。
   
      目前,上海自贸区形成的一些经验已经复制推广。例如:跨境人民币创新业务,包括个人货物贸易和服务贸易人民币结算业务、跨国企业集团跨境双向人民币资金池业务和经常项下跨境人民币集中收付业务、跨境电子商务人民币结算业务等;放开小额外币存款利率上限;外汇管理体制改革,包括取消境外融资租赁债权审批、取消对外担保行政审批、取消境外支付担保费行政审批、外商直接投资企业外汇资金意愿结汇、银行办理大宗商品衍生品柜台交易涉及的结售汇业务、直接投资项下外汇登记及变更登记下放银行办理、跨国公司外汇资金集中运营管理等;本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理;外商投资征信机构准入管理,对外商投资征信机构实行国民待遇原则,在全国范围内允许设立外商投资征信机构,统一内外资征信机构准入条件和管理标准,对外资个人征信机构进行审批管理、对外资企业征信机构进行备案管理。
   
      需要特别指出的是,上海自贸区试点在创新有利于风险管理的账户体系方面取得重要进展,成为上海自贸区金融创新的鲜明特点之一。自由贸易账户是试验区为了探索投融资创新业务而新设立的一套账户体系,其特点是人民币为本位币、本外币合一的、可兑换账户,按不同主体设置包括区内居民机构自由贸易账户、非居民机构自由贸易账户、居民个人自由贸易账户、非居民个人自由贸易账户和分账核算体系下中他行分账核算单元开立的同业账户。其中,分账核算体系下由他行分账核算单元开立的同业账户是指在沪金融机构在其内部建立的、专门用于核算自由贸易账户金融服务的内部会计核算体系。
   
      自由贸易账户监测跨境资金流动的核心要点包括:居民自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户、非居民自由贸易账户以及其他居民自由贸易账户之间的资金可自由划转;同一非金融机构主体的居民自由贸易账户与其开立的境内其他银行结算账户之间因经常项下业务、偿还贷款和实业投资以及其他符合规定的跨境交易需要可办理资金划转;居民自由贸易账户与境内区外机构开立的银行结算账户之间产生的资金流动视同跨境业务办理。自由贸易账户具有两个重要特征:一是放开实体、管好金融。自由贸易账户放开对各类开户主体参与国际经贸、商务及投融资等活动提供跨境金融服务的限制,可以让各类经济主体自由选择跨境收付的币种、自主决定货币兑换的时点和金额,提高资金管理的整体效率和汇率风险管理能力。在金融机构层面通过分账核算管理制度控制自由贸易账户可兑换带来的跨境风险传导,金融机构要在核算主体、标识分设、分账核算、独立出表、专项报告几方面实行对自由贸易账户“围栏”式的隔离,主要措施包括:通过规定金融机构为实体经济提供自由兑换形成的本外币头寸在区内及境外平盘,将外汇使用限制在跨境收付环节;通过强调自由贸易账户境内结算必须以人民币进行,将外汇风险隔离到境外市场。在此安排下,资本及金融市场的对外开放不再受外汇直接进出的干扰,即不会发生资本及金融市场与境内外汇市场之间的风险交叉传递,从而可以自主安排对外开放的进度,建立立足本币的对外开放模式。二是建立防火墙机制。如规定“上存清算账户的每日日末余额≤日清算收支净收额的10%*宏观审慎调节参数”,“上存清算账户的每日日末余额累计≤10亿元人民币”,“分账核算体系下由他行分账核算单元开立的同业账户月末必须体现人民币净流出”。防火墙机制的优势在于:打断银行和企业合谋套汇差拉存款的利益链;挤压银行和企业合谋无风险套利差的空间;分账核算单元境外平盘和人民币在金融层面批发返回境外可以以在岸市场的需求外放带动离岸人民币市场的可持续发展;阻断境内各类金融市场开放中的跨境跨市场交叉风险传递。
   
    自由贸易账户是跨境资金流动监测的基础,上海自贸区依托自由贸易账户,率先开展本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理试点。建立并完善了跨境融资宏观审慎机制,即对每家金融机构和企业,根据外债规模、币种、期限、类别等计算跨境融资风险加权余额,并把余额限定在资本或净资产*跨境融资杠杆率*宏观审慎调节参数的限额内,这一制度业已推广至全国。
   
      (二)民间金融综合改革试点
   
      目前我国尚未正式建立对民间金融的监测制度,同时也缺乏一套完善的风险控制机制。脱离监管的从事民间借贷的中介组织,可能会违规吸收资金形成资金池,进而发展成为非法吸储放贷的私人钱庄,导致非法集资和金融欺诈。因此,开展民间金融阳光化规范化改革具有紧迫性和重要性。目前,民间金融综合改革试点以浙江省温州市的民间金融改革最具代表性。从温州金融综合改革试验区的实践看,主要以规范引导民间金融、改进中小企业金融服务为核心,推动金融综合改革,如引导民间投资阳光化规范化,成立民间借贷服务中心、民间资本管理公司,出台《温州民间融资管理条例》,发布民间融资综合利率指数,探索“地方发、地方用、地方还”的“幸福股份”和“蓝海股份”模式,成立全国首个地方金融管理局,首批设立民营银行;通过政府转贷、置换担保、平移代偿、差额担保、暂缓追偿、资产重组、分拆盘活、破产清算等机制创新积极隔断“资金链”和“担保链”风险传导,探索危机救助有效方式。一是建立民间借贷备案常态化机制。温州市、县两级共设立7家民间借贷服务中心和5家民间借贷备案服务中心,实现全覆盖,为民间借贷提供信息发布、信息登记、信息咨询、备案登记、融资对接等服务。按照《温州民间融资管理条例》要求,单笔借款300万元以上、借款余额1000万元以上、向30人以上特定对象借款等民间借贷情形必须备案。二是加强民间利率监测引导。首创编制反映民间借贷利率的“温州指数”,全国发布“温州·中国民间融资综合利率指数”,并与汤森路透、中证指数达成合作,以“温州指数”加强民间利率监测引导。2016年末,“温州指数”合作城市达到46个,监测点682家,每周采集样本量近2000笔,温州地区民间融资综合利率15.98%,比2011年末下降9.46个百分点。三是引导民间资本进入金融业。综合改革以来,引导民间资本加速以股权、债权等方式参与金融产业发展,消减影子银行的负面影响。在全国首批开展民营银行试点的温州民商银行吸引民资20亿元,温州银行引进民资战略投资超过30亿元,8家农村合作银行通过股改吸引民间资本45.6亿元。四是各类金融组织较快发展。例如,首创具有地方特色的民间资本管理公司10家,新增小额贷款公司19家;第三方支付机构和商业保理机构实现零突破;农村资金互助社和农村资金互助会持续稳定发展;瑞安市兴民保险互助社为护航农业生产另辟蹊径。截至2016年末,温州市全市共有16类地方金融市场主体、2200余家地方民间融资法人组织,其中正常营业并且已经纳入监管的有800多家,注册资本金180多亿元。
   
      另外,从泉州的实践看,主要以金融服务实体经济为主线,立足打通金融资本进入实体经济和民间资本进入金融领域的通道,重点改善小微企业金融服务,如率先建成中小微企业信用信息交换共享平台,实现工商、质监、税务、水电气等条块部门单位及准金融机构的企业信用信息的互联互通,已实现17个部门单位、36种类型、14.84万家中小微企业的704万条基础数据的采集共享;创新“小微企业金融综合服务模式”,建立小微企业信贷风险补偿基金。
   
      值得注意的是,这些民间金融综合改革试点在探索区域性金融风险的处置方法和机制方面,也收效显著。例如,温州市在处置担保圈风险时形成了诸多模式可供借鉴。一是政府转贷模式。当担保圈风险苗头初步显现时,地方政府和行业组织设立应急转贷基金,有短期资金周转困难、无抵押担保能力的企业向地方政府和行业组织提出资金申请,经审核后提取应急转贷基金归还银行借款。同时,地方政府协调银行办理该企业的续贷手续,争取续贷利率不上浮、期限适当延长。该方法的主要帮扶对象是地方政府和行业组织认为发展基础良好、主营业务稳定且尚处于担保圈风险初期的企业。浙江省11个地市政府均建立了应急转贷基金,扶持当地有一定影响的企业,全省应急转贷基金累计使用超过1350亿元,既缓解了企业资金链紧张问题,稳定了企业经营,又推动企业不恶意拖欠逃废银行债务,取得明显成效。二是置换担保模式。部分企业处于高风险行业且担保圈关系复杂,但目前尚未发生风险。为降低风险发生概率,金融机构通过采取增加信用贷款规模、扩大抵押物范围、提高抵押率、更换担保等措施,提高企业资信水平。推动金融机构积极开展专利权、商标权、林权、股权、应收账款等权利的质押贷款,拓宽企业抵押物范围,以抵押贷款置换担保贷款,对经营状况良好的企业形成正向激励。此外,浙江省地方政府通过筹建实力较强的政策性融资担保公司或向政策性融资担保公司增资,提高政策性融资担保公司的担保能力,以政策性担保置换企业互保联保。三是平移代偿模式。当被担保企业出现资金链紧张、偿还贷款可能导致企业出险时,由担保企业先代偿债务,债权银行再按代偿金额对担保企业增加相应授信额度并给予利率优惠,确保担保企业履行代偿责任后可持续经营,从而减少担保圈层级,简化担保圈结构。该方法主要适用于担保企业资质较好、风险承受能力较强且愿意履行担保责任的情况,同时还需设计防范道德风险的附加措施。四是差额担保模式。在企业同一笔债务既有保证担保又有抵押时,对担保合同和抵押合同中的债务情况进行比较,把有效抵押的债务划分为无风险债务,再对保证担保部分进行单独处置,通过分割处置降低担保债务总规模。该方法既适用于未发生风险的担保圈,也适用于担保圈风险发生后需分割债务进行处置的情况。截至2014年10月,温州市已通过该方法有效分割处置抵押贷款近16亿元。五是暂缓追偿模式。在担保圈发生严重风险、外围担保企业虽暂时资金不足但具备长期偿债能力时,各债权银行结成“共进共退”联盟,不单方面开展债务追偿或抽贷压贷等措施,确保出险企业的信贷供给,通过支持企业逐步改善经营绩效收回贷款。该法适用于国家政策支持的战略性新兴企业,其市场前景好、竞争能力强,各债权银行按照共同进退原则,帮助企业渡过难关,实现共赢。六是资产重组模式。对于已发生风险的担保圈,引进战略投资者或由相关企业协商接管出险核心企业,通过债务剥离、资产重组、注资增信及划拨有效资产等方式,维持担保圈核心企业的正常经营,切断担保风险的传递渠道,实现企业产能升级。该方法多用于出险核心企业实力较强、对地方经济影响较大、具有较强市场竞争力的情况,但一般需要政府配合出台土地、税收等方面的优惠政策。七是分拆盘活模式。担保圈内部分企业出险时,风险源头企业通过出售非核心资产缓解资金链紧张状况,或引入外部资金收购担保圈中的风险源头企业,切断风险传染路径。该方法通常适用于因跨业经营、盲目投资引发企业资金链紧张的情况。八是破产清算模式。对严重资不抵债或明显缺乏清偿能力、市场发展前景不佳且属于国家政策限制发展行业,或恶意逃费银行债务、盘活无望的企业,及时采取司法破产措施,彻底消除风险源。2013年以来,温州市共办结破产案件178件,既有效处置了风险,又淘汰了落后产能,优化了地方产业结构。
   
    (三)科技金融创新试点
   
      以武汉科技金融创新试点为例,湖北省武汉市以构建服务科技企业全生命周期的投融资渠道为核心,创新科技金融发展模式。一是建立科技金融专业机构,构建科技金融专营平台,设立科技金融专营机制。汉口银行率先建立科技金融专业分行——光谷支行,建立了“九项单独”的科技金融专营机制:建立独立的考核激励机制,突出对创新类指标的考核;建立单独的企业准入机制,明确科技企业的认定标准和准入流程;建立单独的信贷审批机制,专设科技信贷审查委员会,开辟科技金融绿色审批通道;建立单独的审贷投票机制,引入科技专家、风投专家等外部委员参与表决;建立单独的风险容忍机制,提高科技信贷风险容忍度;建立单独的风险拨备机制,提高科技信贷资产拨备计提比例;建立单独的先行先试机制,赋予科技金融服务中心对创新业务的先行先试权;建立单独的风险定价机制,设立区别于传统定价的风险定价机制;组建单独的科技金融服务团队,搭建专门的科技金融人才培养体系。二是创新科技贷款保证保险,丰富科技金融产品。试点推广专利权、商标权、版权、股权、保单、仓单和订单等动产质押贷款、“纳税信用贷”、“科技型企业小额贷款保证保险”、萌芽贷、投贷联动等信贷产品,针对科技型企业成长周期开发萌芽贷、三板贷、上市贷、并购贷、补贴贷等信贷产品。建立了“第三方信用评级+银行贷款+保证保险+政府”无抵押增信机制,在东湖国家自主创新示范区试点开展科技企业贷款保证保险业务。东湖开发区管委会对获得贷款保证保险的科技企业给予40%的投保费用补贴和50%的信用评级费用补贴,并按基准利率的25%进行贴息,经办保险公司、经办银行和管委会按照5∶2∶3的比例分担贷款逾期风险。同时,建立科技金融专项统计制度及监测监管平台,大力推进科技型中小微企业信用体系建设,大力拓宽科技金融直接融资渠道。三是编制发布科技金融指数,实时评估科技金融发展状况。武汉科技金融指数由武汉市金融工作局与普华永道联合编制,指数由科技金融资源指数、科技金融发展指数、科技金融创新指数和科技金融风险指数等4项子指数构成,共计39项二级指标,进而对武汉市科技金融的资源环境、发展情况、创新能力和风险监管等进行追踪及综合评价。
   
      (四)农村金融改革试点
   
      农村金融改革,涉及黑龙江省“两大平原”、吉林省、四川省成都市、浙江省丽水市、广西田东县的农村金融改革等。农村金融改革试点的实践主要表现在五个方面:一是分类施策,提高措施针对性。根据地区和项目特点,人民银行对试点改革项目进行分类管理和指导,并重点抓好改革两端:一端推动现代农业产业和城乡统筹发展,包括黑龙江省“两大平原”、吉林省和四川省成都市的试点等;一端是推动金融普惠“三农”,特别是边远地区和贫困人口,例如浙江省丽水市、广西田东县等。二是建立机制,提高政策执行力。各试点地区党委政府及主要领导高度重视,建立较为完备的工作机制,包括组织领导、分工方案、督导考核、专项统计、第三方成效评估等方面,有效推动了试点工作开展。三是健全机构,增加供给。壮大农村商业金融组织体系,引入外部机构和培育本地金融组织机构相结合,扩大金融机构大额和长期资金供给能力,形成适度竞争的农村商业金融组织体系;设立准公益性金融服务站便捷服务农民。四是完善环境,健全配套。深化农村信用体系建设,改善农村金融生态。结算方式多样化趋势在试点地区逐步形成;提升涉农资产流动性,扩大抵质押品范围。五是加大创新,支持结构调整。试点地区以农业综合示范基地为核心,支持新型城镇化、农田基本建设、水利路网、高标准农田、农业产业化项目、农业物流体系以及新型城镇化建设等重点领域;积极探索适合本地区产业特征的金融精准扶贫模式,金融扶贫迈入新阶段;创新货币政策工具引导信贷资源流向涉农领域;加快发展直接融资业务,扩大债券和股权等直接融资,有效拓宽企业融资渠道。其中,黑龙江“两大平原”旨在通过实施农村金融改革,建立“机构完备、结构优化、适度竞争、创新高效”的现代农村金融组织体系;吉林农村金融综合改革试验区旨在探索形成操作性强、复制性广的普惠型农村金融发展之路。我们这里以成都市农村金融服务综合改革试点和丽水市农村金融改革试点等为例进行分析。
   
      成都市农村金融服务综合改革试点,旨在建立较为完备的农村金融服务体制机制,形成推动新型城镇化和农业现代化发展的金融支撑体系,基本实现城乡金融服务均等化。具体实践包括,一是完善农村金融组织体系。2016年获批成立的新网银行以及天府金融租赁公司均已开业。市农发投公司作为第二大股东与全国10多家省(市)涉农平台公司发起组建中垦融资租赁股份有限公司。二是创新农村多元化财产权抵(质)押方式。温江、崇州、郫县开展全国“两权”抵押贷款试点,至2017年2月末累计发放农村承包土地经营权抵押贷款397笔10.24亿元、余额7.43亿元,发放农民住房财产权抵押贷款86笔2.71亿元、余额2.14亿元。创新开展经济林木(竹、果)权、农业生产设施、养殖水面经营权抵押贷款、财政惠农补贴担保贷款、花木仓单质押、农产仓单质押贷款等新模式。温江区探索开展农村集体资产股份权能抵押担保贷款。三是完善担保机制及涉农保险。目前已设立市、县两级规模共计1.65亿元的农村产权抵押融资风险基金。崇州市就设立村级融资担保互助组织进行了探索,并出资成立粮食适度规模经营担保基金。成都市开办政策性农业保险21种,2016年实现农业保险保费收入6.16亿元、提供风险保障超过450亿元,实施理赔3.13亿元、受益农户达26万户。2015年邛崃市在全国首创开展农村土地流转履约保证保险。蒲江探索首创开展农产品气象指数保险——柑橘冻害气象指数保险。四是加强农村信用体系建设。五是探索农村普惠金融综合服务。至2017年2月末共有4952个“银行卡助农取款服务点”。农村地区开通网上银行业务客户610万户,开通手机银行客户617万户。全面开展建设农村金融综合服务站工作,出台农村金融、产权交易、农村电商“三站合一”的村级综合服务站建设规范。农商银行在全市开通17个“惠农微银行”,在助农取款基础上拓展了存折存取款、转账、查询及存折补登等功能。六是健全配套政策措施。一方面,健全农村产权交易市场。农村产权确权颁证已全面完成。成都市农村产权收储公司挂牌成为全国首家,已开展2笔、2490万元涉农不良债权收储业务。另一方面,探索统一的涉农动产融资登记。
   
      浙江省丽水市农村金融改革试点,旨在破解城乡金融“二元化”困境,填补农村金融服务空白,丰富农村金融服务。具体实践包括,一是涉农抵押担保体系建设。抓住扩大贷款抵押物范围这一关键,扎实做好各类权属的确权、登记、颁证工作,为各类农村产权转变为有效抵押担保物创造条件。全面构建担保和保险体系,以财政出资和村级担保基金为主体、行业协会组建和商业性运作为补充,成立政策性涉农融资担保公司3家、行业协会担保组织9家、商业性担保公司20家、村级互助担保组织177家;发挥“政府+银行+保险”模式在扶贫工作中的积极作用,推进小额贷款保证保险工作,截至2017年一季度末,全市为低收入农户发放扶贫贴息贷款2538笔,余额1.46亿元。二是城乡一体化信用体系建设。充分发挥政府优势,建立城乡统一的信用信息归集平台。初步形成由金融、社保、国土、环保、农业、林业等部门组成的信息共建共享机制。有序开展“信用户、信用村(社区)、信用乡(镇、街道)、信用县(市、区)”四信建设。强化信用体系建设成果的市场化运用,组织金融机构为全辖1946个行政村开展“整体批发、集中授信”的小额农户贷款业务,2016年授信总额和贷款总额分别达199亿元、133亿元。三是基本农村金融服务建设。加快支付结算基础设施和平台建设,实现基本金融服务不出村。实施农村金融服务站标准化工程,在全国首创村级外币兑换点,积极助推农村电子商务发展,推广网上支付业务和手机支付工具。
   
    另外,广西田东县农村金融改革试点围绕形成金融扶贫的“六大体系”进行,即建立完善组织机构体系、农村信用体系、支付结算体系、政策性农业保险体系、抵押担保体系、村级服务体系。积极推动“银、担”合作机制,成立由财政出资的助农融资担保公司,并积极拓展农村有效抵押担保物范围,不断探索林权、土地承包经营权、农村房屋所有权抵押贷款。同时,田东县在行政村设立了“三农金融服务室”,将金融知识宣传、信用信息采集、贷款调查、还款催收、保险业务办理等前置到村一级。
   
      (五)普惠金融改革创新探索
   
      普惠金融改革主要涉及河南省兰考县、陕西省铜川市宜君县和青海省的农村普惠金融改革等。其中,河南省兰考县试点旨在把兰考县建成全国普惠金融改革先行区、创新示范区、运行安全区,为贫困县域探索输出一条可持续、可复制推广的普惠金融发展之路(中国政府网,2016),陕西宜君县试点旨在推动金融扶贫和精准扶贫,激发农村金融市场活力,为广大中西部地区发展普惠金融、实现全面小康社会探索实现路径;青海省试点旨在推进绿色金融、金融扶贫与普惠金融发展,对西部民族地区发展普惠金融作探索。我们以河南省兰考县普惠金融改革的探索为例进行分析。第一,夯实基础提升服务能力。一是打造新型信用信息体系。以信贷促就业创业,实施“信用+信贷”模式,实现“脱贫能致富、致富能久远”。在社会信用体系框架下,建立与“三农”、小微企业融资相匹配、与人民银行征信系统相补充的新型信用体系,解决信息不对称、抵押担保物匮乏问题,支撑小额信贷普及。政府整合各方资源,叠加社会管理职能,县乡村三级联动,着力打造“企业非银行信息系统+农户信用信息系统”。依托农户信用信息系统,推出无抵押、无担保的产业发展信用贷,率先对脱贫户开展“三类评级”,撬动金融机构发放贷款。二是研发“普惠金融一网通”平台。研发推出“普惠金融一网通”平台,以手机终端为依托,以微信公众号为载体,整合人民银行、金融机构、第三方支付、银联等金融资源,为城乡居民提供支付、查询、金融宣传、农技推广等一揽子综合服务,疏通惠农服务的“最后一公里”。三是完善县域公共金融服务。在人民银行兰考县支行建立全省首个公共金融服务大厅,提供国库、外汇、征信查询等业务,设立全省首个县级再贷款(再贴现)业务窗口。第二,精准施策支持扶贫脱贫。一是实施“百亿再贷款支农计划”,协调政府设立风险补偿金,先后推出“三位一体”(政府+银行+企业)、“四位一体”(政府+银行+企业+保险)、“五位一体”(扶贫再贷款+地方法人金融机构贷款+担保基金+财政贴息+建档立卡贫困户/扶贫龙头企业)等金融扶贫模式,相关模式在全国农业银行系统推广。二是依托扶贫信息系统,在兰考建立“一户一档”精准扶贫金融服务档案,推动发放5万元、3年期、免抵押、免担保扶贫小额信贷。稳妥推动全国农民住房财产权抵押贷款试点,复制推广“惠民扶贫贴息小额担保贷款”。推出“脱贫路上零风险”保险项目,为全县贫困户提供一揽子保险服务。兰考贫困发生率已降至1.27%,2017年3月27日宣布已脱贫摘帽。第三,两端发力解决“三农”问题。一端支持农民工市民化。向新型城镇化发力,减轻农民工对农村土地的依赖,解决农业适度经营规模不足、生产效率不高的问题;另一端支持“三农”现代化,向农村发力,解决农田水利等农业农村基础设施建设中长期资金不足问题。一是出台金融支持农民工市民化意见,引导农业银行兰考支行创新推出“安家贷”,支持农民工进城购房,探索“创业就业贷”等产品,为农民工在城市提供全程金融扶持。二是组建城投、农投等9家融资平台,强化兰考承接金融的能力。同时,引导省级金融机构与兰考签署中长期合作框架协议,加大对扶贫攻坚、城乡基础设施、棚户区改造的信贷支持,实现融资53亿元。支持PPP中心入库农业农村基础设施项目12个、总投资102.4亿元。
   
      从改革成效看,兰考县普惠金融改革试验区金融服务可得性、人民群众对金融服务的获得感、满意度均取得显著成效。一是基本建立普惠金融知识普及机制。首批设立20个普惠金融知识宣传站,兰考县政府组织在每个村选取3名农村“金融知识宣讲员”,“常态化”的金融宣传机制初步搭建完成。二是初步构建县域新型信用信息体系。录入农户信息9.7万户、企业信息5708家,并开展三级评级,对3682户脱贫户发放信用贷款5108万元。普惠金融授信户户全覆盖工作取得良好开端。三是初步实现金融服务人人全覆盖。银行金融机构方面,创新的普惠型金融产品和模式,已由农业银行、邮储银行在全国复制推广。财政保险方面,财政出资1000万元,撬动保险保障金84亿元,惠及全县7万多贫困户,实现15小项脱贫保险对贫困户的全覆盖。资本市场方面,已推动2家企业挂牌新三板、5家企业挂牌中原股权交易中心、规模50亿元的“中证中扶产业扶贫基金”落地兰考。四是普惠金融服务站村村覆盖工作顺利启动。2017年3月,在河南省率先脱贫,实现了“三年脱贫”目标。
   
      (六)服务实体经济改革试点
   
      服务实体经济改革试点的核心,是通过开展金融改革创新试点,提升金融服务实体经济的能力,目前以浙江省台州市小微金融服务改革和江苏省泰州市金融支持产业转型升级改革具有代表性。浙江省台州市以创新小微企业金融服务可持续可复制商业模式为主线,积极探索化解小微企业融资难融资贵问题的有效途径。改革的具体实践包括,一是以金融服务信用信息共享平台为抓手,破解银企之间信息不对称问题。建立信用信息共享平台,将市场监管、国税、地税、法院、房管、国土等部门78大类600多细项,覆盖61万家市场主体的7041万条信用信息进行整合汇集,并免费提供给银行使用。二是以商标专用权质押融资平台为抓手,破解小微企业抵押物不足问题。此外,积极深化开展应收账款、股权、排污权、专利权、海域使用权、承包土地经营权等各类权利质押融资。三是以小微企业信用保证基金为抓手,破解小微企业融资担保难问题。采取“政府出资为主、银行捐资为辅”的方式,设立大陆首个小微企业信用保证基金,并以省、市共建方式开展信保基金的扩容,将基金规模从5亿元扩至15亿元,可为小微企业提供150亿元的增信担保。四是通过创新互联网技术运用,破解小微金融服务效率低问题。推动传统软信息获取及处理方式与互联网技术融合,如泰隆银行在传统“三品三表”(企业主人品、产品、拥有物品及水表、电表、海关报表)基础上,通过“三化”(数据化、模型化、标准化)方式改造信贷技术。五是加强政学互动,充分发挥小微金融指数风向标作用,破解小微金融发展趋势判断难问题。
   
    江苏省泰州市金融支持产业转型升级改革的实践,则从破解产融对接中存在的信息不对称、链条不完整、要素不聚集、项目难培育、配套缺支撑五大制约问题出发,重点实施“12345”改革,即建设一个产融中心、两大特色集聚区、三类要素平台、四种引领性基金、五项支持体系,着力提升金融支持产业转型升级效率,构建新兴领域融资培育机制,优化产业融资结构,努力培育产融结合新优势和经济增长新动力。一是围绕金融服务实体经济,重点组织产融综合服务中心建设。着力打造前台(融资供需信息系统)+后台(企业信用信息系统)贯通、线上(两大系统功能互补)+线下(各类金融机构集中办公)联动、贷款(各银行业创新金融产品)+投资(各类产业基金及直接融资)有机组合、担保(国有政策性担保公司)+风补(以保险公司为主的政银保风险补偿机制)有力支撑的产融综合服务中心。二是围绕助力主导产业发展,着力推进产业基金和融资租赁两大特色集聚区建设。三是围绕汇聚创新要素资源,大力推动三类要素平台建设。即建立大健康基金类股权投融撮合平台、技术产权交易平台、江苏省绿色金融资产交易平台。四是围绕支持创新创业离岸孵化,加快建立四种引领性基金。即设立创新创业风险投资基金、信用担保基金、贷款风险补偿基金、成果奖励资金。设立专项资金,用于创新型项目落地转化和项目引荐的奖励。五是围绕金融创新要素支撑,着力构建五项支持体系。构建金融产品创新体系,积极开展投贷联动、应收账款、排污权质押贷款等创新试点,提升金融改革惠及面。构建地方金融服务体系,按照“政府导向、市场运作”,整合地方金融资源,打造泰州金控集团,提升区域金融调控能力,并推动泰州农商行转型发展,完成清产核资及资产评估工作,制定农商行增资扩股方案,推进政府政策支持和资源倾斜项目落地,加大对转型产业和地方支柱企业的信贷投放力度,促进农商行资产结构优化。构建政策支持体系,建立100亿元的泰州市金融改革发展引导基金,扶持金融机构、金融人才、金融基础设施等金融改革重点领域;制定专项奖补政策,支持企业直接债务融资、应收账款融资、金融机构参与企业并购重组;设立“金融改革创新奖”,鼓励金融市场主体积极开展业务创新。构建人才支持体系,成立泰州产业金融研究院,打造在国内有一定影响力的产业金融研究专业智库和金融人才培育基地;定期组织高层论坛、专家研讨、学术沙龙等头脑风暴活动,探索金融改革创新路径;完善人才引进政策,研究制定金融人才优惠政策;对基层领导干部实施金融改革专题培训,培养和储备金融改革人才。构建环境支持体系,设立金融审判庭,依法保护和处置金融债权;建立金融纠纷人民调解员、金融纠纷仲裁员、金融案件审判人民陪审员队伍。完善金融生态考评体系,丰富金融生态县创建内涵,逐步向下延伸,开展金融生态镇(乡)综合评价试点。
   
      (七)绿色金融改革试点
   
      绿色金融改革创新试验,涉及浙江省、广东省、新疆维吾尔自治区、贵州省、江西省等五省(区)。2017年6月23日,经国务院同意,中国人民银行、发展改革委、财政部、环境保护部、银监会、证监会、保监会联合印发了浙江省湖州市和衢州市、广东省广州市、新疆维吾尔自治区哈密市、昌吉州和克拉玛依市、贵州省贵安新区、江西省赣江新区建设绿色金融改革创新试验区总体方案。五省份八地区的绿色金融改革创新,是差异化试验,各有亮点、各有侧重。其中,浙江省方案围绕绿色发展支持产业结构转型升级,提出以产业链整合为切入点,加快对传统化工行业的改造升级,带动区域经济结构优化;广东省方案围绕探索建立绿色金融改革与经济增长相互兼容的新型发展模式,提出鼓励成立新能源汽车金融公司,积极开展新能源汽车金融产品创新,大力发展环境权益市场和绿色金融市场;新疆维吾尔自治区方案结合新疆农业、自然资源、清洁能源资源、能源相关高端制造业和环境基础等方面的比较优势,提出创新风力(光电)发电指数保险、首台(套)重大技术装备保险产品等;贵州省方案围绕探索绿色金融引导西部欠发达地区经济转型发展的有效途径,提出创新绿色惠农信贷产品,重点支持都市现代农业、有机生态农业、农村水利工程建设、农业生产排污处理等农业产业项目;江西省方案围绕探索金融助推生态经济发展的有效途径,提出构建绿色金融组织体系,探索创新支持节能减排、清洁能源等领域的信贷产品和融资模式,积极探索财政支持绿色金融发展的有效政策等。
   
      (八)区域特色金融改革与创新试点
   
      区域特色金融改革与创新试点涉及珠三角粤港澳金融合作,浙江省义乌市贸易金融,湖南长株潭城市群金融支持“两型”社会建设,广州市南沙新区金融改革,云南省、广西壮族自治区沿边金融综合改革,山东省青岛市财富管理改革。一是珠三角和广州市南沙新区以金融对外开放和深化粤港澳金融合作为重点推动金融改革创新。其中,深圳前海率先试点人民币双向流动机制,探索资本项目可兑换的有效途径;广州南沙探索以发展航运金融为特色,不断完善金融综合服务体系。二是浙江省义乌市围绕构建与市场采购贸易方式相适应的金融服务体系,探索贸易融资专项改革。以贸易金融为重点,率先开展个人跨境贸易人民币结算业务。积极构建融合供应链金融、电商金融、普惠金融等多功能有特色的综合贸易金融服务平台。三是湖南省长株潭城市群以金融支持资源节约型和环境友好型社会建设为重点,探索建立相应金融支撑体系。以金融支持“两型”社会建设为契机,探索建立节能减排、生态环境保护、产业结构优化升级、科技和智力支持、统筹城乡发展五大领域的金融支撑体系。四是云南省、广西壮族自治区以跨境人民币业务创新为主线建设沿边金融综合改革试验区。以跨境金融业务创新为主线,推动人民币与周边非主要国际储备货币兑换,探索实现人民币资本项目可兑换的多种途径,提高贸易投资便利化程度,促进与周边国家建立更紧密的经贸金融合作关系,支持人民币走出去。五是山东省青岛市以财富管理金融综合改革为核心,探索构建具有中国特色的财富管理体系。以财富管理金融综合改革为核心,从机构、市场、人才供给三方面推进财富管理供给侧改革,积极发挥财富管理在提升金融服务水平、服务实体经济发展、提高居民财产性收入、防范金融风险等方面的积极作用,探索构建具有中国特色的财富管理体系。
   
     三、区域金融改革的前景展望
   
      2017年7月召开的第五次全国金融工作会议提出未来一段时期,我国金融工作的三项任务,即服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革,区域金融改革也必须自觉服务于这三项中心工作。未来区域金融改革的宏观背景,呈现以下几个基本特征,第一,防范和化解金融风险将放在更加突出的位置上。例如,对于金融业的综合经营问题,以往的文件表述通常是积极稳妥开展综合经营试点,综合经营在我国也呈现较快的发展趋势,机构多牌照经营,交叉性金融产品涌现。从国际上看,2008年全球金融危机后,为防范综合经营可能带来的风险隐患,美国提出了“沃克规则”,限制商业银行或者投资机构用自有资金去从事资本运作;英国提出了“围栏原则”,限制关系国计民生的零售银行从事投资银行业务。尽管美国在特朗普政府上台后,对综合经营进行较严格监管的政策基调趋于放松;英国人的“围栏原则”,实际上也并没有严格限制综合经营,但综合经营的潜在风险仍不可小觑,对金融业综合经营和交叉性产品、业务的监管会更加审慎。再比如人民币资本项目可兑换,“十五”时期以来的提法通常是逐步实现人民币资本项目可兑换,而本次会议提出稳步实现资本项目可兑换,更加强调稳健原则。第二,金融业改革开放将进一步推进。这包括深化人民币汇率形成机制改革,稳步推进人民币国际化,积极稳妥地推进金融业对外开放,并合理安排开放顺序。第三,地方政府金融监管职责将得到加强。在地方金融管理体制改革方面,特别强调地方政府要对七类机构加强监管,赋予地方政府对七类机构的监管权利(李扬,2017),但是并未明确这七类机构是金融机构。另一方面强调中央金融监管部门负有制定统一规则的义务,那么如何定位这七类机构是不是金融机构,虽然以前称作准金融机构,但不排除未来有可能变成金融机构,如若果真如此,届时金融机构的范围会进一步扩展。同时,地方政府要强化投资公司、有信用互助性质的农村合作组织、地方各类交易场所等监管,牵头金融工作议事协调机制,故而未来地方政府在金融监管中的权力和职责进一步得到加强。
   
      在上述宏观金融背景下,未来区域金融改革将进一步深化,工作重点包括:一是继续深化自贸区金融开放创新试点。根据我国金融市场的现实情况,继续推进上海自贸区金融开放创新,并与上海国际金融中心建设联动,推进广东、天津、福建自贸区的金融开放创新措施落地,并着力第三批自贸区的金融改革创新。二是以增加绿色金融供给、推动我国经济绿色转型升级、实现经济社会可持续发展为目标,推进绿色金融改革试点工作。三是将农村金融改革推向纵深。继续按照放宽准入、深化改革、健全风险防控机制的原则,促进农村金融适度竞争;推进金融机构产品和服务创新,加大对重点领域支持力度;完善扶持政策体系,推动政策实施方式中选择性向功能性逐渐转型;加强统计考核,完善农村金融生态环境。四是进一步推进普惠金融改革试点。在取得一定成效的同时,也还面临诸多问题和挑战,特别是在财政投入逐步受限的制约下,能否在有效扩大金融服务供给的同时,有效解决金融机构开展普惠金融的商业可持续性问题,仍需深入探索。下一步,普惠金融各试点地区仍需在体制机制创新和强化金融基础设施建设、打造可持续性发展的普惠金融服务上下工夫。普惠金融到底是必须依靠财政支持,还是可以像绿色金融一样实行市场化运作,认识上存在分歧,有观点认为普惠金融和绿色金融都可以走市场化道路,金融机构自身能实现可持续经营,也有观点认为普惠金融和绿色金融都需要财政支持,离开财政支持将举步维艰。对这个问题的认识尚未达成一致意见,未来会一直争论下去,最后结果将有待实践检验。五是加强区域金融改革的统筹、引导与规范。更加注重推动改革举措的落地生根和改革试点经验的梳理、总结,合理把控新增试点的布局和节奏。首先,加强对区域金融改革的统筹、引导。充分发挥地方改革积极性和主动性,形成各地区你追我赶、创新发展的区域金融改革格局,提高金融服务实体经济能力,为全国层面的整体改革积累经验。其次,落实好已经出台的各地改革试点举措,交流、总结、梳理各地改革经验,巩固、扩大已经取得的改革成效。建立健全改革试点阶段性评估机制和奖惩机制,及时加强对各地区改革进展情况的跟踪和评估。再者,在科学评估的基础上,积极推广区域金融改革取得的成功经验和可借鉴、可复制的具体做法。改革试点过程中涌现出的一些好的经验做法,可及时在不同层面和范围内予以总结宣传。区域金融改革的评估问题,如上海自贸试验区的金融改革开放和绿色金融改革试点等如何进行评估,也是比较有意义的学术研究话题(Yao & Whalley,2015)。
   
      ①关于这一点,周小川(2012)把农村信用社改革作为典型例子,进行了剖析。农村信用社改革早在2000年8月就开始在江苏省试点,2003年重新设计方案在8个省试点,2006年10月进一步扩大到29个省,到2007年8月,海南省最后一个实施,至此实现了全国范围内的这一轮农村信用社改革。但现在人们已经遗忘的是,在江苏最早进行改革试点的时候,最初设计的财务方案不太成功,无法在根本上取得成效,农信社的财务仍不可持续,其推广能获得成功的可能性甚小。为此,在总结经验的基础上又花了很大的工夫修正方案,再按新方案开始试点。可见,改革试点总是不断试错、自我学习、取得经验并不断修正的过程,参见周小川(2012)。
   
    作者简介:卜永祥,经济学博士,中国人民银行金融研究所研究员,研究方向为金融理论与金融实践。北京 100800 ]]>

2018年06月04日 05:40
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构建中国特色财政学的基本认知