经济研究 理论研究

中美国有企业产权制度比较及改革启示

沈华

2019年04月11日 01:01

陈 英
《领导科学》2019年第8期

在我国推行供给侧结构性改革过程中,国有企业改革是关键内容,是重中之重的任务,对改革起带头作用。当前,摆在国有企业改革进程中最现实的问题就是产权制度问题,它是改革难以实质推进的主因,具体表现在产权制度改革的框架和体系仍未完善,应该与之相配套的企业管理体制及经营决策机制、人事薪酬管理制度及利润分配激励机制等制度性的改革较为缓慢,还有双向监管和法律体系也尚未搭建完成。尽管在目前已知的学界观点中,对根植于美国自由市场的供给学派和具有中国特色的供给侧理论之间的关系有不同的看法,但是供给学派的核心理论基础——“减少政府干预”,与供给侧结构调整的重点内容——“去产能”“降杠杆”是相通的,无论是产能过剩还是金融杠杆风险过高,都归咎于政府对市场的过多干预。20世纪80年代,美国里根政府奉行供给学派,减少政府干预,激发市场活力,在运输、通信、能源、金融等国有资本领域放宽市场准入条件,掀起一场解除管制的运动,为美国经济长期稳定增长打下了坚实基础,这一时期也被视为美国国有企业改革的成功历程。

虽然我国现在供给侧结构性调整背景下的国有企业改革所处的时期和面临的形势与当时的美国有所不同,两国的历史渊源、文化传统、经济发展情况、政治体制、意识形态和法律法规也有差异,但是其成功经验对我国深化国有企业改革尤其是产权制度改革仍有借鉴意义。

一、国有企业治理股权结构与“内部人控制”问题

国有企业有效地治理股权结构和避免“内部人控制”,是资本有效运转的前提条件。对企业治理股权结构的研究多集中在企业资本和负债方面,很多的研究认为负债在企业治理中必不可少,但对负债所发挥的作用意见不一。一方面,有学者认为企业的负债具有自我强化功能,企业负债可以使企业治理主体更有危机感,促使其采取更加积极的措施进一步完善企业治理机制。另一方面,有学者认为负债对于企业运行来说是一个负担,企业管理者不得不在考虑企业扩展业务时缩手缩脚,因为他们要考虑自身的偿债能力,另外,负债的到期偿还也侵占了企业正常运行的现金流量。[1]Bryan等认为企业负债与企业激励机制呈现相关性。[2]还有一部分学者致力于股权构成与企业治理效率之间相关性的探讨,他们的研究表明,股权结构与公司绩效具有相关性,且是企业价值的一个内生变量,而不是通常意义上的外生变量。[3]

对国有企业“内部人控制”问题的研究也吸引了很多国内学者的注意,学者主要从委托—代理链条控制、企业外市场的竞争状况、出资人机构治理及长时期制度建设等几个方面阐述了“内部人控制”这个问题出现的机理和具体的解决手段。[4]最近,这方面的实例研究进展也较为迅速。综上,可以看到,近年来,有关国有企业内部治理机制的研究源源不断,各个方面的研究日趋丰富,但对国有企业治理的比较研究乏善可陈,尤其是转轨时期国有企业的内部治理出现的问题较少有人关注;关于国有企业的理论研究落后于国有企业的发展,近年来国有企业出现的管理者收购(MBO)以及政府持股比重下降等对国有企业带来的影响等问题,系统的研究仍然较为贫乏。陈建新研究分析表明,“内部人控制”问题源于股份制企业的产权制度,在其内部框架是无法解决这一问题的。[5]

若要解决这一问题,需要借鉴发达国家公司治理先进经验,进行公司治理的制度创新。美国国有企业改革的成功经验在于按其所有权构成的差别分而治之:国有独资企业和国有混合公司,实行两种不同的管理体制。对待国有独资企业,采用四种管理手段:设立管理局或专门委员会管辖,联邦政府或州政府直接管理,企业适度自主经营,租赁经营管理。[6]国有混合公司的管理秉承自由经济的思想,宏观上政府进行控制,微观上企业自主经营,双方按照市场化原则运作,呈现国有和私有资本的互补状态。同时,美国政府改革国有企业主要采用两种方式,一是出售国有资产,二是放松市场管制,让私人企业与国有企业展开竞争,其实质都是优化市场资源配置,激发企业活力。

二、中美国有企业所有权形式对比分析

(一)美国国有企业所有权形式

美国是市场经济体制国家,市场占主导地位。美国于20世纪30年代经济危机时开始创立国有企业,二战之后国有企业的数目持续增加。20 世纪80年代,美国开始对国有企业进行改革和调整,21世纪,小布什政府将私有化概念扩散到国有企业和政府改革中,使得美国国有企业开始了私有化阶段。与中国相比,美国的国有企业数量较少,仅涉

及少数领域,国有经济在国民经济中所占的比重较小。美国通过把国有资产直接出售、与战略伙伴合作、发行股票、由现任管理者收购、拍卖和破产清算的方式实现国有资产私有化,使得国有企业的所有权向私人转移。

1.对部分国有企业直接经营。根据美国法律,水力发电、交通运输和农业水利建设等与国民经济有重大关系的或基础性产业,由联邦政府实行直接经营和管理,对于这部分国有企业,相关法律或国会决议规定由有关政府部门对其进行归口管理和经营。在对这些企业进行管理之前,美国政府须先做很多工作。第一,确定身份,即明确这些国有企业作为独立的生产经营者,是独立的企业法人,自负盈亏,而不是公共事业单位或政府行政机构。第二,国家承认这些企业的地位并维护其本身的经济利益,承认其在生产经营过程中的生产、销售以及决策等方面的自主权,尊重其赢利的目的,且若对这些国有企业进行国际经营,政府必须事先与企业签订相应的经济合同,企业在如期完成合同任务后,才可以用其自身资产生产产品,在不偏离国家限定价格太远的前提下,企业拥有一定范围内的产品定价权。第三,在人力资源方面,企业拥有聘请各级员工的自主权,也拥有经营管理上的决定权,可依据法律法规自主设立企业组织机构,但要接受美国政府价格、补贴、税收等方面的规范与约束。第四,为确保政府目的达成,在给予国有企业较多自主权与决定权的基础上,美国政府拥有监督这些国有企业的权力,被直接管理的企业要向政府提供财务报告,政府派代表参与企业的董事会以及其他经营管理机构,在守法的前提下,监督企业执行政府合同以及企业重要的经营举措。

2.对部分国有企业租赁经营。除直接经营管理一些基础设施与部门(含特殊行业)的国有企业外,对其他大多数国有企业,美国政府实行租赁经营管理。大量的国有企业被租给私人垄断组织来进行管理,租期不固定,但是通常为4年,承租方定期向联邦政府交纳相关费用,包括折旧费与部分利润,标准单独确定。租赁经营期内,政府不得干涉私人垄断组织利用国有生产资料自由生产产品,但要符合经济合同的规定,其生产的产品应该优先满足政府需求,政府则根据订货量来支付生产费用和报酬,生产企业完成了国家的收购任务后,可自主进行生产和销售。这种企业目前在美国大概有5000家以上,生产的产品与军事和国防等有关。

3.对官私合营企业实行以承包商为首的系统工程承包合同制。除上述两种国有企业的类型之外,美国还有一些国有混合企业和官私合营公司,在对这些企业与公司的管理中,政府根据其产品用途的不同对其实行差别化经营管理。在官私合营的高新技术工业企业中,美国推行官私并举的联合技术开发方式。在新技术的开发过程中,政府可以

向这些企业提供资金支持,承担一部分的科研费用或承诺分担其产品试验或改革失败的风险。政府在技术开发阶段与企业进行合作可以引导并推动企业努力开发高新技术,而在应用该技术进行商品生产与销售的阶段,政府的退出能够鼓励这些企业参与激烈的市场竞争,减少对企业生产经营活动的干涉。

(二)中国国有企业所有权形式

企业产权是企业所有制关系的法律表现形式,它包括财产的所有权、归属控制权和剩余索取权。改革开放以来,我国国有企业产权制度的变革经历了三个阶段:以扩权让利、承包经营为主要方式的经营权改革阶段(1978—1992);以建立现代企业制度为目标的产权制度创新阶段(1992—2002);构建和完善国有产权监管体制,对国有产权实施战略性调整阶段(2002—至今)。[7]

现阶段,我国国有企业所有权的实现形式是国有独资公司和国有股份有限公司,国有资产监督管理委员会作为政府直属特设机构,代表国有资本履行出资人职责,解决了国有企业产权不清、所有者缺位和多头管理等难题。国资委依法行使出资人职责,对国有企业产权处置等重大事项、企业领导班子的任免和薪酬激励奖励方案等拥有决定权力,并向企业委派监事会,对企业的生产经营行使监督职能。在归属控制权方面,国有独资公司不设股东会,由国资委实施股东会控制权,董事会是公司的经营决策机构,经理层拥有生产经营管理控制权,监事会拥有监督经营决策和经营行为的控制权;国有股份有限公司的最高权力机构是股东大会,拥有公司重大事项控制权,董事会、经理层和监事会拥有的控制权与国有独资公司大抵一致。在剩余索取权方面,通过各种供给性制度安排,国家分享的是企业的利润、承包费、租金和股利,经理层分享的是企业的奖金和股票期权,普通员工分享的是企业的奖金。

从满足供给侧结构性改革的视角来分析,我国国有企业产权制度还存在亟须解决的几个现实问题。一是政府管理越位或缺位的现象依然存在。虽然国资委作为国有企业的监管部门,拥有决定企业经营管理者的权力,但是大型国有企业的董事会主要成员(董事长、总经理)还是由党委组织部考核任免,企业管理层行政化色彩浓厚,政府赋予国企所有权管理的职能部门还是比较分散,企业自主管理、自主经营的空间不够,市场竞争力不强。不同的政府或党委部门分别负责国有企业的人员管理、效益管理、投资管理和收益管理,它们之间各行其是、难以协调,无法处理好政府干预与市场调节的再平衡关系。二是现代企业制度仍不健全。主要表现为资本运行效率不高、政资政企不分和国有资产流失等问题依然存在,去产能、降杠杆、减层级、补短板所面临的利润下滑和职工安置问题,使国企

改革面临沉重的压力。即使在国有企业股份制改革不断深化的背景下,“内部人控制”的问题依然是痼疾,国有资产流失时有发生。三是改革动力机制不足。管理层享受行政级别的身份,缺少企业家精神和素养,决策谨小慎微,主动求新、求变而改革的动力不足;企业员工的待遇与企业运行效率、效益好坏相关度不高,办事按部就班,改革热情不高。

三、中美国有企业产权结构比较分析

(一)中美国有企业产权总体构成比较

国有企业产权既包括国家直接或间接投资形成的资本,也包括国有资本投入国有企业中所享有的权益。国有企业资本主要包括资产和负债两方面,资产构成主要包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产、递延资产和其他长期资产,负债构成主要包括流动负债、长期负债和递延税款贷项。国有企业主要通过直接融资和间接融资来筹集资本,直接融资主要包括债券与股票,间接融资主要包括银行贷款。与美国等发达国家相比,我国国有企业直接融资比例低,间接融资比例高,资本性产权结构非常不合理。这是因为美国的资本市场比较发达,尤其对于上市而言,有着针对不同公司、不同行业、不同规模的融资渠道,金融市场发达,直接融资法律成熟,这些因素决定了在美国直接融资要比在我国简单很多,而且基于直接融资的成本优势,美国国有企业大都会选择直接融资。我国资本市场发展较晚,直接融资的法律法规尚不完善,国有企业习惯于银行贷款的间接融资方式,对股票和债券的直接融资方式不熟悉,而且国有企业从银行贷款也较容易,导致直接融资比例低。就算是直接融资,我国国有企业偏好股权融资,股权融资比例大大高于债券融资,这恰恰与美国等发达国家相反。美国国有企业进行直接融资,债券融资是首选,因为这能够为公司避税提供有利帮助。

(二)中美国有企业负债构成比较

美国国有企业是以股份公司为主体的,股份公司所占比重高达95%,它们的资产负债率一般高于35%,但不超过40%。与其他发达国家如德国、日本相比,这个比率低了很多。另外,银行贷款在美国融资结构中所占的比例也低于前两个国家。正因为股权融资是美国公司融资的主要渠道,企业的治理过程中就必须把股东的利益放在第一位,股东控制公司的发展方向,债权人不参与公司经营管理。银行参与公司治理的方式主要表现为企业破产接管,这时银行所拥有的债权便可以转换为股权,从而以股东的身份参与企业的治理和整顿。如果银行的参与能够使得企业的整体情况得到好转,公司恢复到一定程度时,银行会退出管理,一旦银行参与也无法扭转企业的颓势,就只能进入破产程序。

我国国有企业负债结构不合理表现为很多国企是通过向金融机构贷款的方式来得到企业所需的各项资金,因为国企的所有权是政府的,在资金借贷审批上,银行相对不会那么严格,会给予较优惠的政策和较宽松的审批。因此,国有企业偏好通过向银行借款来充实资本流动,而且流动负债多于长期负债。高资产负债率是一种财务杠杆工具,是

一把双刃剑。如果国有企业的生产效率高、盈利能力较强和经营管理水平较高,那么较高的资产负债率可以带来正面的杠杆效应。但就我国国有企业经营业绩情况而言,其盈利能力不强,大部分国有中小型企业甚至处于亏损经营状态,低利润率和高利息率的强逆差会加剧企业的债务负担,高资产负债率反而会给企业带来沉重的财务包袱和高财务风险,从而加剧经营风险,使企业陷入困境。

(三)中美国有企业股权构成比较

美国股份公司股权结构最大的特点是比较分散,甚至有些公司是由上百万、几千万股东共同投资的。投资股份公司是美国社会常见的投资形式,几乎每个成年人都可以持有企业股权。在美国企业中,50%以上的上市公司的股权为个人投资者所持有。资料显示,美国上市公司的大股东持有的股份总额占整个资本市场的比例不足四分之一。上

市公司的主要大股东是养老基金、人寿保险、互助基金、投资基金、大学基金及慈善团体等机构投资者,这些机构投资者持有了大约三分之一的美国大中企业股权,但在单个公司的持有比例低至 1%。股份分散降低了企业风险的同时也会带来不良影响,如监管成本较高,出现“搭便车”的现象。一旦投资者所持有的股票的公司经营管理不善,企业业绩下滑,投资者就会抛售股票,压低股票市场价格。这些投资者们并不会监督企业的经营管理,而

是在资本市场买卖公司股票来对企业经营状况进行评价,也促进股权的流动性。

我国国有企业股权结构失衡,国有股比例过大。国有企业有三类股东,分别是个人股东、法人股东和国有股东。我国国有企业股权结构最明显的特征就是国有股一股独大,尽管我国国有企业已经改制成为有限责任公司和股份有限公司,但是依然没有改变我国国有企业的股权结构,国有股仍然比例过大,使得企业的经营有较浓厚的行政色彩,

企业无法摆脱政府束缚,而政府作为社会治理者不可能以利润最大化为目标,一旦企业经营出现亏损,政府没有义务也没能力承担亏损责任,同时国有股这一名义上全民所有的模糊不清的产权导致国有资产缺乏有效的监督和约束。国有股在我国国有企业股权中一股独大,造成了国有企业中大小股东权利的严重不平衡,许多公司的董事会、监事会成了摆设,现代企业法人治理结构的激励、约束功能没有得到体现,助长了大股东的投机行为。

四、国有企业产权制度改革的启示

美国国有企业的股份制和混合制改革,以及公司治理的 CMF 制度(即 Company Monitoring Firm,公司监管企业制度),对发挥市场的优化资源配置功能、激发企业活力、强化国有企业生产社会公共产品的职能是卓有成效的。那么,在当前供给侧结构性调整背景下,虽然我国不能照搬、照抄美国的做法,但是其先进的经验是值得借鉴的,对坚持和发展中国特色国有企业产权制度改革是大有裨益的。

首先,优化国有企业产权结构。党的十八届三中全会明确提出,发展混合所有制经济和推动国有企业完善现代企业制度。在这一精神指引下,公司股份制改革、混合所有制企业和混合所有制企业员工持股是国有企业产权制度改革的主要方向。公司股份制改革就是要实现股权结构多元化,通过开放资本市场,为国有企业上市和整体重组上市创造条件,对于公益类和商业类特定功能型国有企业,改制为国有独资公司;对于商业类中的纯粹竞争型国有企业,改制为多元股东的有限责任公司或股份有限公司,国有股权根据市场规则有退有进,合理流动。发展混合所有制企业,一般需要在保证国有产权处于控股地位的前提下,鼓励社会资本通过出资入股、参与定向发行股份、收购股权、认购可转债和融资租赁等形式参与企业改制重组,尝试将养老基金、保险基金和社保基金等社会资本以机构投资人的身份参与国有企业改制重组或在资本市场购买国有企业的股权。试行混合所有制企业员工持股方案。现代企业契约理论认为,现代企业不仅是一个物质资本的合约,还是一个物质资本和人力资本共同的合约,应该从资方雇用劳方的单边治理转变为资方和劳方的共同治理。因此,在未来混合所有制企业中,最好的股权结构状态就是国有股、社会股和员工股三方共存,互相制衡、合作共赢。

其次,创新国有企业监督管理体制。无论是股份有限公司还是混合所有制企业,其“委托—代理”的产权安排就注定产生“内部人控制”问题,它是一个内生性的制度问题。因此,如何建立以管资本为主的国有资产监督管理体制,完善国有企业内部治理结构,才是解决“内部人控制”问题的正确思路。“内部人控制”问题实际就是确保国有资产保值增值,以及维护以社会资本为主的中小股东利益的问题。中小股东局限于自身条件等很难对企业行使

监管权,这就需要培育专业的公司治理中介机构作为第三方势力,接受委托代表中小股东进入公司内部治理结构,参与选举董事会和重大事项决策。公司治理结构发生重大变化,股东的权力得到加强,可望将“内部人控制”的负面效应降至最小。总而言之,制度性的问题必须通过制度创新才能得到根本解决。

再次,推进国有企业完善现代公司制度。国有企业的现代公司制度需要顶层设计,政府作为主体在国企改革中进行制度创新和制度供给,以实现政企、政资的真正分开,以及分类特许经营和政府有效监管。供给侧结构性改革背景下,政府主导国企改革不等于加强对市场的干预,而是力求在政府与市场之间寻找一种再平衡关系,进一步清晰政府的定位,还权于市场、还空间于企业,增强国有企业自主经营的能力。当前,“去产能,降杠杆”已经成为国有企业供给侧结构性改革的迫切任务,需要政府主动作为,促进国有企业完善现代企业制度,发挥市场的资源配置作用,制定产业重组、处置“僵尸企业”、债转股等方案,推动国有企业改革顺利进行。

最后,调整国有企业运营管理机制。在改革内部运营机制方面,我国国有企业可以把内部机制从“两头小,中间大”调整为“两头大,中间小”的机制,在管理体制、人力资源、信息技术、投入资金和技术创新方面都要进行调整,学习美国成功的国企改革和管理经验。国有企业可以建立“3223”机制,也就是说企业30%的资源应该用于新技术开发和推广、新产品研制等,20%的资金用于国有企业的内部管理建设,20%的资金和人才用于产品的生产和调整,最后30%的资金用于市场开发、市场推广和市场建设以及提供后续的服务。通过采用“3223”机制,我国国有企业将更加重视科学技术,重视新产品的开发,更加重视人力资源,更加重视市场营销和推广。只有这样,国有企业才能进入更加健康的发展轨道,才能为国家更好地发挥引导职能、补偿职能和公共服务职能,也将会在国际市场中更加具有竞争力。

参考文献:

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【作者简介】陈英(1980— ),女,广西财经学院副教授、经济学博士,美国密苏里大学访问学者,研究方向为政治经济、商务英语。


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中小企业转型升级路径思考