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美、日、德节能服务业发展经验及启示

沈华

2019年04月12日 07:04

修勤绪 张云鹏 尹玉霞
《中国能源 》2019年第3期

1 引言

我国节能服务产业经过 20 年的发展,已逐渐成为利用社会资本开展节能减排的主要生力军,为我国稳增长、保就业发挥了重要的促进作用 [1]。截 至 2018 年 底, 我 国 节 能 服 务 产 业 总 产 值 达4774 亿元,从业人员超过 72.9 万人,节能服务公司(ESCO)实现的合同能源项目年投资总额已达到 1171 亿元 [2]。“十二五”期间,我国节能服务产业总产值增速和合同能源管理投资增速分别保持在 30.19% 和 29.31%[3]。

近年来,受全球次贷危机影响,节能服务产业发展明显放缓。2016—2018 年,我国节能服务产业总产值年均增速和合同能源管理投资年均增速已经分别下降至 17.6% 和 4.2%,以效益分享型为主的合同能源管理项目年均投资增速下降了近 25.1%[4,5]。《“十三五”节能环保产业发展规划》指出,到 2020 年,节能服务业总产值将达到

6000 亿元 [6]。如果按当前年均 17.6% 的速度,节能服务业实现 2020 年的规划目标仍有难度。因此,研究美、日、德等发达国家发展节能服务产业的政策和做法,为我国节能服务业的发展提供借鉴是十分必要的。

2 美、日、德节能服务业发展现状及特点

2.1  美国节能服务产业现状及特点

节能服务产业在美国发展较早,从 1992 年开始,美国联邦政府已通过立法允许政府部门接受合同能源管理的服务。国际能源署报告显示,截至 2017 年,美国节能服务业产值为 7.6 亿美元 [7]。美国的合同能源管理项目以节能量保证型和效益分享型为主。前者由业主投资并承担债务,由金融机构独自承担信贷风险;后者主要由节能服务

公司投资并承担债务,同时 ESCO 依赖于业主给予其节能量的分享用于偿还债务,因此 ESCO 与金融机构均存在信贷风险 [8]。

2.2  日本节能服务产业发展现状及特点

从 20 世纪 90 年代后半期日本开始引入节能服务模式,节能服务产业快速发展。根据日本能源服务推进协会(JAESCO)的数据,日本节能服务产业总产值从 1998 年的 10 亿日元(约 5800 万元人民币)增长到 2015 年的 425 亿日元(约 24.65亿元人民币),年均增长率达 23%[9,10]。日本节能服务产业一个突出的特色是节能服务公司都是大型公司或者是大型公司的子公司,在资金方面有着相当的实力,并且拥有很强的专家队伍。

2.3  德国节能服务产业发展现状及特点

德国十分注重节能,2011 年德国政府提出“能源转型”战略,制定了到 2020 年一次能源消耗在2008 年基础上减少 20%,在 2050 年减少 50% 的目标 [11]。在此背景下,越来越多的德国企业投入到能效市场,推动行业的快速发展。据德国能效行业促进协会(DENEFF)统计,2016 年德国能效市场行业总营业额高达 1430 亿欧元(约 1.1 万亿人民币),从业人员约 6 万人,在 2015 年的基础上增长了 6%,是德国 GDP 增长率的 3 倍 [12]。德国节能服务市场有以下特点:一是技术发展越来越智能化。IT 和需求侧控制技术与节能环保行业的融合度越来越高。二是市场竞争日益激烈。据 DENEFF 的调研发现,德国能效市场的竞争日益激烈,IT 企业、新的创业公司不断进入,新技术及商业模式开始涌现。三是传统能源供应企业开始进入节能行业。据统计,2016 年新进入能效市场的企业中有 43% 来自传统能源企业 [12]。

3 美、日、德节能服务业发展经验

3.1  美国节能服务业的主要做法

(1)把能效作为第一能源,并纳入国家战略在美国,能效被视为优先于风能、太阳能、生物质能等清洁能源的第一能源。美国能源部与环保署联合发布的《国家能效行动计划》,强调把能效作为优先资源纳入国家和地方能源发展规划,把开发能效资源作为一项长期的、强有力的政策承诺,并调整支持政策,以优先保障能效投资 [13]。

(2)政府机构购买节能产品和服务,带头节能

美国政府担当起能效领头羊的角色,政府办公大楼和学校是能源和耗能设备的最大消费者之一,政府通过购买节能产品和服务以及实施节能示范项目,起到能效倡导者的作用。1973 年,美国政府开始实行联邦政府能源管理计划,旨在帮助政府机构最有效地实施能源管理,获得更高的能源效率以节省纳税人的费用。通过项目实施,联邦

政府建筑平均能耗强度一直保持大体稳定的状态。

(3)税收激励、公债、低息贷款、公益基金多措并举,鼓励节能

为了鼓励节能服务业的发展,美国政府通过税收激励、公债、低息贷款、公益基金等多个渠道鼓励节能行业的发展。具体体现在:一是通过发行公债来筹集资金,用于支付能效和可再生能源项目。二是美国州政府、电气公司或第三方(含直接或与私人贷款方合作)通过贷款计划项目来帮助减少与能效系统或可再生能源相关的预付成本。

三是美国环境保护署利用公益基金,如系统公益金来资助能效和新能源项目。四是美国政府通过减税来鼓励能效和可再生能源的私人投资。

(4)实施重点示范项目,并安排财政资金支持

美国联邦政府的直接财政支持主要用在新技术研发、能效标准的制定,最佳实践案例的总结以及能源评估工具的开发等。美国能源部还组织实施联邦能源管理项目,即合同能源管理项目,从 1998 年到 2013 年,全美已奖励了 281 个项目,累计节能 1256 万 tce。同时,还支持各州实施建筑能效项目。

3.2  日本节能服务业的主要做法

(1)节能服务相关管理和研究机构完善,分工明确

日本经济产业省作为行业主管部门,早在1996 年就设立了 ESCO 研究委员会,负责研究各国节能服务公司的商业模式,并探索适合日本的节能措施。此外,日本节能中心作为具体执行部门,主要负责研究适合日本的 ESCO 模式和措施,研究节能量的测量及验证协议,每年还负责组织国家“能源管理师”资格考试。而日本能源服务公司协会主要负责促进日本节能服务业的健康发展和传播,为日本的节能服务企业服务。

(2)重点用能部门强制能源报告,强化管理

2002 年日本政府修改《节能法》,对所有大型高耗能工业企业和商业楼宇的能效提出强制性执行规定,要求其定期提交能源消耗报告。政府还规定,2000 m2 以上非住宅建筑物的所有者必须报告所采取的节能措施,各级地方政府可根据需要进行检查、指导或处罚,促使企业、大型公建、行业协会等主动行动起来,为节能服务企业的发

展创造条件。

(3)财税激励、低息贷款、补助金制度多措并举,推动市场发展

日本政府通过财税、低息贷款、补助金等多个渠道鼓励节能行业的发展,具体体现在:一是实施税收优惠政策,通过节能相关机构层层落实。二是安排专门的节能资金支持节能服务发展。日本政府一般按 ESCO 项目投资的 25%~35%给予补贴。三是政府通过贴息及专项保证金推动银行为节能服务企业提供低息贷款。日本工业企业节

能投资约有一半来自政府指定的银行,如日本政策投资银行,中小企业金融公库等。这些银行得到政府贴息及政府专项准备金提供的担保,其贷款利率比普通商业银行低 20%~30%。四是对节能改造项目实施补助金制度。

3.3  德国节能服务业的主要做法

(1)法律强制大型企业节能

2015 年,德国根据《欧盟能效指令》的要求修订《能源服务法》,规定能源供应企业每年应实现1.5% 的节能义务,同时要求大型企业在 2015 年底前必须完成能源审计工作,且须每 4 年循环一次。未完成目标和节能审计的大型企业将会有 5万欧元的惩罚。

(2)实施能效证书制度,强制建筑节能

德国《建筑节能条例》要求建筑物强制实施能效证书制度,规定新建建筑一次能耗降低 25%,外围结构节能提高 20% 的目标,并从建筑外墙、外窗和屋顶的最低保温隔热指标修改为控制建筑物的实际能耗,从而鼓励企业和个人对老建筑进行节能改造。

(3)提供财政激励,鼓励节能

由德国智库 Adelphi 统计发现,德国国家和州层面在能效方面的财政激励措施达 100 多项,重点支持能源咨询和节能改造项目。如 2008 年开始在工业领域实施的中小企业能源审计国家激励项目,对每年能源成本超过 1 万欧元的中小企业进行补助,补助金额不超过能源开支的 80%,上限为 8000 欧 元。 据 统 计, 从 2008 年 到 2013年 的 6 年间,德国累计补助 4870 万欧元,实现的节能量达 49 TWh,带动社会投资的杠杆比为1∶28.6[14]。

(4)充分发挥各地能源署的第三方职能

由于在能源用户和节能服务公司之间经常存在节能量认定不清、信息不对称、互不信任等问题,德国各地的能源署作为独立的第三方常常在德国的节能服务企业和能源用户间起着“润滑剂”的作用。如德国巴登符登堡州气候能源署,每年开展针对合同能源管理的宣介活动以及节能量的核定工作,全流程跟踪合同能源管理项目,为市场各方搭建交流平台。

4 对我国节能服务业发展的启示

4.1  推动政府机构带头节能

借鉴美国的经验,我国应发挥政府带头节能的作用,推动公共机构,尤其是政府机构购买节能产品和服务,从而影响和推动全社会节能。强化公共机构节能目标约束,在年度节能量目标的基础上,考虑设计节能服务比例等指标。认真研究解决公共机构在购买服务以及实施合同能源管理项目方面存在的体制机制障碍。

4.2  强化重点用能单位节能

日本、德国推动重点用能单位强制节能的经验表明,强制节能不仅能推动企业结构转型,还能实现经济增长的同时能源消耗总量不增长甚至负增长,即经济增长和能源消耗脱钩。借鉴发达国家的经验,我国应强制重点用能单位节能,严格分解和落实“十三五”节能约束性指标,加强考核督查和节能监察执法,推动企业实施节能技改项目,提升技术水平,实现转型升级。

4.3  支持节能科技创新和中小企业节能美、日、德 3 国财政资金支持节能服务产业各自的侧重点不同,美国侧重于对节能科技创新的支持,德国侧重于对中小企业节能的支持,而日本则主要放在节能改造项目的补助。“十二五”期间,我国利用财政资金支持了节能技术改造项目和合同能源管理项目,推动了节能服务产业的迅速发展。然而,随着科技的快速发展,IT、智能化、需求侧控制技术等新兴科技与节能服务产业的融合度越来越高。我国应借鉴国外经验,逐步加大对节能科技创新及中小企业节能的财政支持,支持节能服务业的科技升级。

4.4  充分发挥各地节能中心的作用

自《节能法》颁布以来,我国各地相继成立了2000 多家节能中心,为节能事业的发展做出了重要贡献。国际经验表明,地方节能中心作为独立的第三方,拥有专业的技术人才及监测设备,在节能量认定、节能宣传以及在合同能源管理项目第三方认定方面起着积极作用。我国应充分调动各地节能中心的积极性,发挥其“第三方”功能,推动节能服务业的健康发展。

4.5  通过政府贴息及专项保证金来促进节能融资

目前,我国的节能服务企业以中小企业和民营企业为主,部分企业在向金融企业融资的过程中仍然存在着融资难、融资贵的现象。近年来,党中央、国务院高度重视中小企业和民营企业的融资,相继实施了一系列推动民营企业融资的政策措施。细化到节能融资上,我国可以借鉴日本的经验,政府通过贴息及专项保证金来推动银行为节能服务企业提供低息贷款,从而推动节能服务业的发展。


参考文献:

[1] 戴彦德,孙晓亮,王珏旻 . 中国节能服务产业:从无到有、从弱到强 [J]. 中国能源,2017,39(5):27-30.

[2] 中国节能协会节能服务产业委员会 . 2016 年节能服务产业发展报告 [R]. 2017.

[3] 孙小亮,王珏旻,何定波 .“十二五”期间节能服务产业发展回顾 [R]. 2017.

[4] 中国节能协会节能服务产业委员会 . 2017 年节能服务产业发展报告 [R]. 2018.

[5] 中国节能协会节能服务产业委员会 . 2018 年节能服务产业发展报告 [R]. 2019.

[6] 国家发展和改革委员会,科技部,等 . 关于印发《“十三五”节能环保产业发展规划》的通知 [Z]. 2016.

[7] IEA. Energy Efficiency 2018–Analysis and Outlooks to 2040[R].2018.

[8] E. Stuart, P. H. Larsen, ect. U.S. Energy Servisce Company(ESCO) Industry: Recent Market Trends[R]. 2016.

[9] JAESCO. 2015 年度 ESCO 市场规模调查结果 [R]. 2017.

[10] 日本经济产业省 . 长期能源供需展望 [Z]. 2015.

[11] BfEE. 德国能源服务、能源审计及其他能效措施服务市场研究报告 [R]. 2013.

[12] DENEFF. 2017 能效行业监控报告 [R]. 2017.

[13] 尹小兰 . 美国以提高能效作为“第一能源”的实践及启示[J]. 宏观经济管理,2015,(4):90-92.

[14] Adelphi. 通过经济激励促进能效提升—德国工业和建筑领域能效促进政策对中国制定能效蓝图的借鉴意义 [R]. 2015.


作者简介:修勤绪(1982-),男,四川人,从事国际节能政策研究、国际节能技术引进、重点用能单位节能诊断等工作。


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