经济研究 理论研究

美国农业政策是如何制定的?

沈华

2019年05月07日 10:24

拉里·桑德斯
《金融发展研究》2019年第5期

在美国,农民占比不到人口总数的 1%,他们在争取对自己有利的农业立法方面非常成功。美国的农业政策是如何制定的?

一、美国农业政策的制定过程

研究者通过很多方法研究了美国农业政策是如何制定的以及是由谁来制定。比如,“国王和拥护者”(Kings and Kingmakers) 模型强调了个人在农业政策制定中的作用 (弗林切伯, 1988),个人被视作美 国 农 业 政 策 的 主 要 影 响 者 。 又 如 ,“ 铁 三 角 ”(Iron Triangle) 模型将农业利益集团视作美国农业政策的主要推动者。再如,“权力集群”(Power Clus-ters) 模型详细分析了参与美国农业政策制定的不同群体 (奥格登, 1971)。有不少人认为,农业利益集团的游说似乎已经失效,农业利益集团结盟的可能性已经不复存在,农业部门成为党派政治和预算赤字的受害者。问题是,历史上美国是如何形成对农业部门如此强大的支持的呢?

汉森 (Hansen)(1991) 研究了过去美国农业利益集团是如何获得国会支持的。他认为,美国农业利益集团的成功包括群体、个人和国会成员等通过合作而获得的“竞争优势”。他们将反复出现的问题作为一个整体,以降低国会议员的时间成本和精力成本,从而激励他们参与和支持农业利益集团为争取自己利益的努力。不同农业利益集团将问题进行合并后提出,使国会投入的时间和精力效率最大化。尽管不同的农业利益集团之间存在竞争,但是,在环保、粮食和营养、农村发展等问题上,他们通常采取合作立场。作为农业问题的可靠信息提供者,美国农业利益集团被授予访问国会的权利,因为它们减少了由于信息过多或者过少所造成的不确定性。农业利益集团拥有一定的信息筛选功能,可以给国会议员提供经济有效 (廉价来源) 的信息。在这里,缺少相关信息而做出错误判断的代价昂贵。汉森表示,除非国会议员能够准确地判断其信息来源及其可靠性,否则他们将不能再次当选。

游说成为一种聚拢机制,他们为个人或利益集团提供信息,同时,从寻求再次当选的个人或团体那里汇聚资金。这一过程造成了“付钱才能参加”的问题。在 20 世纪初,处在支离破碎中的美国农业团体与营养及环保团体之间的关系,以及农产品组织之间的关系,削弱了农业部门参加这种“付钱才能参与”的政治过程的能力。美国农业利益集团的游说者被指控明目张胆地制定有利于其客户利益的法案 (艾尔珀林,2010)。任何人都可以写法案,但只有国会议员可以参加立法。因此,对于一个游说者来说,需要找到一个可以为自己代言的议员。

在政策制定过程中,另一重要角色是政党。不过,众议院和参议院结构以及司法管辖差异,会对党派活动产生一定的影响。总统和最高法院使得立法过程进一步复杂化。美国最高法院所遇到的最著名挑战是 1933 年农业调整法案 (Agricultural Adjustment Act,AAA),当时认为这一法案的部分内容是违宪的。总统 (政府) 在农业立法过程中,可能支持或者反对国会的行动。反对可能导致总统直接否决立法,以及面对随后国会推翻否决的压力,在

2008 年农业法案的立法过程就曾经出现这样的案例。

二、谁是美国农业政策的制定者:理论分析

个人和利益集团都有可能在美国农业政策制定过程中发挥作用。弗林切伯 (1988) 说明了个人如何在农业政策制定中发挥作用。科克雷尔 (1997)和奥格登 (1971) 描述了利益集团之间的政治博弈。

(一)“国王和拥护者”模式

“国王和拥护者”模型主要分析个人在制定农业政策中的作用 (弗林切伯,1988)。在农业政策制定中,一个人或一群“拥护者”在金字塔顶端附近。这些拥护者是有影响力的领导人,以及在幕后操作、通过内部委派的“国王”来追求个人的利益,“国王”追求其政策利益。国王可以被拥护者认为是拥有权力的任何人。

国王和拥护者的下面是“活跃的人”,他们是参与政治活动并且积极参与政治进程的个人——相当于工蜂。在他们下面的是“感兴趣的公民”(Interested Citizens),他们会讨论问题、投票,但很少做其他事,你可能会认为这些都是“休息喝咖啡时才会聚集在一起的人群”(Coffee Hour Crowd)。金字塔最低端的群体是由“冷漠的公民”(Apathetic Citizens) 构成,他们不关心也不投票。

(二)“铁三角”模式

与“国王和拥护者”模式不同,“铁三角”模式强调了利益团体与农业政策制定者的相互作用。在这个模式中,可以用一个三角形来表示国会、游说者和政府之间的关系。科克雷尔 (1997) 将三角形内部的子群定义为“管理者”或行政裁决权团体,包括美国农业部部长、美国农业部其他行政官员以及总统。与农业有关的“国会”在传统上由农业和拨 款 委 员 会 (Aricultural and Appropriztions Committees) 主席主导。“农业游说者”(Farm Lobby) 包括农业组织和联盟集团的领导者。

(三)“权力集群”模式

奥格登 (1971) 认为,“权力集群”制定农业政策,他指出,“美国政治制度中的公共政策是在权力集群中制定的,这些权力集群彼此独立,但共存于宪法和政党结构中”。这些团体和个人的集群对立法中每一步骤进行激烈的辩论。奥格登列出了这些集群的五个主要特征:一是集群主要由那些有密切关系的个人和机构组成;二是决策是在集群内产生的;三是每个集群都有一种平衡,新“元素”进入可以扰乱平衡;四是每个集群都有“内部竞争利益”与冲突;五是需要在集群内和集群之间做出妥协。

三、谁是美国农业法案的制定者:政策分析

(一) 美国农业法案是如何产生的?

农业政策制定过程可能被描述为农业法案是如何产生、发展并且成为法律的。哈恩 (1988) 将从提出到实施过程中的步骤定义为法律。这些步骤可以与“谁来制定政策”模型相结合。

哈恩认为这一过程包括:一个政策问题出现并且被认识到;关于这个问题的看法出现分歧,支持者和反对者相继出现;事实、谣言、价值观和信念被各种利益团体融入政策辩论;各种利益团体的观点不同,对问题的定义不同;替代政策出现;分析出现,并被争论、被政治过程内化;政策通过政治过程产生,并被制定为法律;在政策实施之后,各利益团体通过自身利益来评价政策效果;如果政策没有达到预期目标,这一过程可能重新开始。

(二) 国会和委员会的作用

如上所述,立法必须由国会议员提出。起草并且通过一个法案是很复杂的,因为法案往往是委员会委员起草的,这些委员都受议院成员指导。个别“独立”法案可能会被议会成员引入,或者可能融合到其他法案中,或者自行消失了。在农业立法中,个别法案被提交到发起它们的议院 (众议院或参议院) 的农业委员会。

理想情况是,一旦委员会法案被创建、标记,并在委员会投票通过,它将进入议会或参议院的领导层。一旦法案离开委员会,是否对法案采取进一步行动将取决于领导,在这一过程中也可能发生变化。通过的国会议案可以批准新的计划,设置代理机构资金,或者对计划设置支出和时间限制。众议院和参议院之间管辖权问题,以及众议院和参议院委员会内部关于谁可以控制立法可能存在争议,主要涉及预算控制。在 2011 年华盛顿哥伦比亚特区的农场基金会论坛上,贾格尔表示,“控制……包括法案中的内容,法案是否会被采纳,以及对该领域的资助”。他指出,将一个计划纳入农业法案并不能自动保证农业委员会对该计划拥有管辖权,也不能保证法案条款的变更必须通过有管辖权的任何委员会。众议院管辖权可以由一个或多个委员会共享,但在参议院没有正式共享的管辖权。归根结底,在农业法案的制定过程中,农业委员会以外的其他委员会也很重要。在 2008 年农业法案制定的过程中,重要的委员会还包括外交、国土安全、税务、能源、自然资源及其他。

法案必须由众议院和参议院通过,任何法案之间的内容冲突必须在议院之间解决。一旦就一个单一法案达成协议,并由众议院和参议院领导层批准,该法案将提交给全院和参议院进行表决。如果由此产生的共同法案获得两院批准,则由总统签署或否决该法案。如果否决,该法案将返回国会,通过投票 (2/3 多数),该法案可能在没有总统批准下通过。这种情况也在小布什时期发生过,他曾两次否决了 2008 年的农业法案。

(三) 授权计划的融资过程

法案通过后,它可能实施,也可能不实施。在以前的农业法案中,有计划已经通过立法“授权”,但是由于没有得到足够的资金而无法实施。比如,2002 年农业法案的保护安全计划 (后来更名为养护管理计划),由于没有资金支持,到 2004 年才得以部分实施。

对计划的资金支持可以是“强制性的”或“自由支配的”。不同之处在于,授权立法可以在其法定生命周期内指定计划的强制性支出,而对计划的自由支配则通过年度资金法案分配。如果需要年度资金,则必须由参议院和众议院的拨款委员会 (Appropriations Committees) 拨款,拨款和授权立法被认为是单独的过程。斯特里特 (2008) 指出,大约40%的联邦预算属于拨款委员会的管辖范围 (提供可自由支配支出),其余的属于授权或立法委员会(提供强制性支出)。关于农业法案授权,强制性支出占总支出的比例很高。不过,最近围绕是否将农

业法案的强制性支出条款转变为可自由支配支出展开了讨论。

(四) 预算委员会的作用

参议院和众议院预算委员会 (Senate and HouseBudget Committees) 决定了多少联邦资金可以用于拨款,委员会制定了“联合预算决议”,包含 20 种融资类型 (包括农业) 的支出和税收规划,国会预算办公室 (Congressional Budget Office) 每年的预算预测是用于确定各类政府项目可用资金的指南。

(五) 众议院和参议院委员会的作用

众议院和参议院农业委员会是影响农业方案的最重要的授权委员会,这些委员会包括处理农村、农场和食品政策具体方面的小组委员会。众议院和参议院的拨款委员会包括农业、农村发展、食品和药物管理局以及相关机构的小组委员会。然而,特定计划的管辖权 (或权限) 在众议院和参议院农业小组委员会之间有所不同,每个小组委员会都对具体计划负有责任或管辖权。

(六) 政府的作用

“铁三角”模式表明,政府是农业政策制定的主要参与者。作为行政机构的一部分,联邦部门和机构负责执行已经制定的法律。负责大多数农业立法实施的部门是美国农业部,美国农业部的行政单位负责根据国会授权制定规则,通过资金、监管等方面的立法。美国农业部的“任务领域”包括与以下相关的立法:一是农场和外国农业;二是营销和监管计划;三是食品安全;四是农村发展;五是自然资源和环境;六是食物、营养和消费者服务;七是研究、教育和经济。

管理农业法案拨款最大比例的三个机构分别是食品和营养服务机构 (Food and Nutrition Service)、农场服务机构 (Farm Service Agency) 和自然资源保护服务机构 (Natural Resources Conservation Service)。食品和营养服务机构管理补充营养援助计划和农业法案授权的其他食品援助计划,农场服务机构负责管理农业法案的大宗农产品计划和规定,自然资源保护服务机构负责与自然资源保护相关的计划。

(七) 国会工作人员的作用

国会工作人员作为委员会的专家,为众议院和参议院个别成员服务。众议院和参议院的个别成员所面临的问题多样且复杂,需要专门工作人员与选民就具体问题进行交流,并向议员解释问题的实质和含义。资深工作人员经常在国会议员的指导和最终批准下,起草部分立法,比如农业法案。

四、简要总结

我们通过各种理论模型的分析,说明了谁来制定美国农业政策以及如何制定。在确定国会议员听取和参与起草农业立法方面,内部因素和外部因素共同发挥作用。支持立法的内部因素包括国会议员的个人动机和信念、增加重新当选的机会、筛选大量信息的需要以及可靠信息源的持续性。外部因素包括选民 (利益集团或投票人) 的压力、政党资历以及同僚和政府的压力。国会工作人员在立法过程中具有重要作用,他们负责提供专业知识。在利益集团要求下,农业立法由众议院和参议院起草并通过,然后由总统签署或者否决,最终成为法律或者消失。如果成为法律,联邦政府将根据财政拨款情况实施立法。对计划的资金支持可以是强制性的,也可以是自由支配的。


作者简介:作者拉里. 桑德斯 (Larry D. Sanders) 为美国俄克拉荷马州立大学农业经济系教授;译者为中国人民银行研究局研究员王宇博士。


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2019年05月07日 06:23
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