经济研究 理论研究

“三农三化”:从源头消除“三留守”的治本之路

沈华

2019年05月08日 09:18

夏海鹰,向 慧,谭 平
《西部论坛》2019年第2期

2.8 亿农民工“南征北战”为我国经济建设作出了重大贡献,也造成 6100 万儿童、4700 万妇女、5000 万老年人留守;“三留守”作为中国社会转型期的一个重要群体引起理论、实践界同仁的关注,形成丰富的研究成果,提出了不少有价值的观点、对策、建议。但分析“三留守”的规模、特点、成因及其引发的社会矛盾;揭示加快推进农业现代化、农村现代化、农民职业化与“三留守”减少的本质联系,创新完善“三留守”关爱服务体系、从源头上减少“三留守”现象的研究亟待深化,探索治本路径,从根本上解决“三留守”问题是摆在民生研究理论工作者面前的重要任务。 

一、文献述评 

1.“三留守”研究述评 

    我国“三留守”研究经历了留守问题、关爱服务体系、源头上减少三个阶段。这种划分主要依据研究重点,目的是学术史梳理的需要,时间和研究内容有交叉在所难免。 

问题研究述评(1984-2011 年)。1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》全面推开了城市经济体制改革,经济迅猛发展吸引了大量农村劳动力进城务工,“民工潮”兴起,“三留守”产生。一张(1994)、孙顺其(1995)首先提出留守儿童的问题;尔后,催学华(2007)等对留守儿童问题进行了调查;贾娅玲(2007)、等强调了留守儿童教育;殷晓旺(2010)等关注留守儿童心理健康,李新、张静(2012)则对留守儿童安全提出建议。据 CNKI 统计这一期间留守儿童研究的论文有 3411篇。胡军华、黄桂花(2007)论述了留守妇女主要问题;黄耀明(2009)调查了留守妇女生存现状;吴惠芳、叶敬忠(2010)剖析了留守妇女的心理影响因素;许传新(2010)分析了留守妇女家庭压力;这一期间留守妇女研究的论文有 346 篇。黄军锋(2009)对农村留守老人权益保障作了立法思考;朱冠楠(2010)研究了留守老人的精神生活状况;陈浩、李晓娟(2010)探讨了农村留守老人的医疗保障问题;杨莉(2012)研究了留守老人的养老问题;蒋淑玲(2012)分析农村留守老人的现状问题,提出了对策,这一期间留守老年人研究的论文有 32 篇。王维国、李敬德(2012)提出了农村“三留守”

人员服务管理体制机制的完善与创新,这一期间“三留守”研究的论文有 17 篇。 这一阶段,主要针对留守儿童、妇女、老年人的问题提出对策,研究的重点在留守儿童,留守老人、“三留守”综合研究相对较弱;提出的对策重心在救助,整个研究处于理论界呼吁、人大政协提案的层面。 

关爱服务体系研究述评(2012-至今)。2012 年全国人大《政府工作报告》提出“关爱留守儿童、留守妇女和留守老人”,十九大要求“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”,“三留守”进入顶层民生决策。聂飞(2014)、黄铁苗等(2018)等对健全留守儿童关爱服务体系做了思考;胡义秋等(2015)、古桂琴(2016)等研究了留守儿童的心理、教育、安全的关爱服务,这一期间留守儿童关爱服务体系论文有 86 篇。廖全明(2015)、段成荣等(2017)主张针对留守妇女的困境建立关爱服务体系,相关研究 2 篇。牟新渝(2016)、叶欣(2018)等提出共建留守老人关爱服务体系的建议,相关研究 7 篇。马文慧(2016)、刘筱红等(2017)等提出“三留守”关爱政策保障,建立关爱服务体系的主张,相关研究 12 篇。 这一阶段理论界从问题研究转向关爱服务体系建设,分别对留守儿童、妇女、老年人的关爱服务体系进行了思考,也提出从整体上建立“三留守”关爱服务体系的建议,这些思考和建议对于“三留守”关爱服务体系建设有着重要的实证价值,但也存在经验的倾向,更没有从源头上研究“三留守”减少的对策。 

源头上减少“三留守”研究(2016-至今)。2016 年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》要求“从源头上逐步减少儿童留守现象”,段成荣(2016)、张武军(2016) 、张永谊(2016)等提出了农民工市民化、返乡创业就业等从源头上减少留守儿童的建议。 从源头上减少“三留守”的治本措施,除留守儿童有相关研究 4 篇外,留守妇女、老年人都没有研究,这既是“三留守”研究深化不可回避的问题,又是薄弱环节。 

2.本研究可能的突破 

“三留守”是一个历史现象,它是随着农村发展不平衡、不充分的这一现象而出现,必将随着乡村振兴、城乡一体化格局出现而逐步消失。“三留守”问题、关爱服务体系构建的研究成果巨大,见解独到,为本课题的研究奠定了基础,但从源头上减少“三留守”的研究亟待深入,特别是乘十九大乡村振兴战略的东风,通过推进农业多彩现代化、农村城镇化吸引农民回乡就业创业,促进农民专业职业化以稳定农民队伍,从源头上减少“三留守”的研究比较薄弱。揭示“三农三化”与“三留守”的本质联系,探索“三留守”治本的现实路径是本研究可能的突破。 

二、农村“三留守”的规模、特点及成因 

“三留守”是在改革开放以后新产生、具有中国特色的范畴,特指农村青壮年劳动力转移到城镇务工后父母妻子、未成年儿女留在原籍继续守家、护家、种植承包地的人群。摸清“三留守”规模、特点及成因,分析引发的主要矛盾是有针对性地从治本上着力的基础。 

1.农村“三留守”的规模 

“三留守”数量大。2013 年全国妇联在《我国农村留守儿童 城乡流动儿童状况研究报告》中明确全国有 17 岁及以下的留守儿童 6102.55 万,加上 3600 多万的流动儿童总数在 1 亿左右,占全国未成年人的三分之一,每三个儿童中就有一个留守或流动,“农村留守儿童占农村全部儿童的 35.1%”;2014 年我国留守妇女人数超过 5000 万,留守妇女占农村已婚妇女的 6.1%;留守老人约 5000 万人,占农村老年人的 23.3%。 “三留守”达到 1.6 亿,占乡村常住人口 57661 万的 27.75%,堪称“世界之最”。 

“三留守”分布广。“三留守”主要分布在中西部 20 余个省(市区),西部 12 省(市区)量最大。农村留守儿童四川占全国的 11.3%、河南占 10.7%;留守妇女四川占全国 15.13%、重庆占 13.78%、贵州占 13.7%;留守老人江西占农村老人的 67.1%、安徽占 52.82%、重庆占 31.74%、四川 29.12%。“三留守”密度最大的地区是经济欠发达、外出打工人群比重高的地区。 

2.农村“三留守”的特点 

“三留守”作为一个特殊群体,具有弱势、分散、贫穷、孤独等特点: 

弱势——从社会分层来看,“三留守”处于社会底层,没有社会地位、经济来源、实体爱、及时的心理慰藉,自救能力弱、文化水平差、法制意识薄弱。据对三峡库区 222 个留守老年人调查,其中128 人自述曾经不同程度的受过各种欺负;对 168 名留守妇女进行调查,其中 42 人自述大多数时间感觉无助;对 726 名在校留守儿童进行调查,其中 308 名曾被同学嘲笑和欺负。 

分散——没有组织、区域分布广。人数虽众,实为一盘散沙,村社既无专门的结构,也无专门的经费;从地域上看,虽然集中在中西部地区,但在全国 2853 个县、40466 个乡镇、691510 个村几乎都有“三留守”。分散决定了“三留守”关爱服务体系的建立很难形成统一模式。 

贫穷——集中在十四个连片特困区。地区穷必然引起个体穷,为了脱贫,壮劳动力才选择外出打工。据在石柱、酉阳、秀山、彭水、万州、巫山、巫溪、奉节、云阳等区县 87 户留守家庭 144 名留守人员进行访谈和问卷调研,统计的结果显示靠务工人员汇款维持生计的 98 人,约占 68%,可支配收入年平均不足 2000 元的 118 人,占 82%。“三留守”、残疾人是扶贫攻坚两大艰巨任务。 

孤独——“三留守”面临的心理健康问题就是无法回避的孤独。儿童、妇女、老年人各有各的孤独:留守儿童却远离父母,缺乏正常的亲情关爱,孤独感测评得分为 (37.66±8.669) 分, 高于常模 (32.5±11.8) 分。[1]根据 UCLA 孤独感测试,农村留守妇女孤独感得分 41.24±7.119,[2]牛郎织女的生活引起不为人知的孤独,感情慰藉成为奢侈品。“父母在不远游”虽然已经成为过时礼节或过分要求,但人到晚年特别需要亲情,享受天伦之乐,儿女不在身边的孤独感就像雾霾一样时时笼罩。湖南省农村 566 例留守老人的孤独总分为 44.48±9.11 分,[3]属于孤独感强的群体。 

“三留守”作为弱势群体需要关爱服务,分散决定了关爱服务的方式多样化,贫穷则要求关爱服务从治穷根开始,孤独则需要心理健康服务——儿女关心父母、丈夫关爱妻子、父母关爱子女、社会关爱留守。“三留守”这些特点是关爱服务体系建设的出发点。 

3.“三留守”产生、膨胀的原因 

揭示农业现代化程度低→农村落后→农民务农收入低→青壮年农民进城务工→“三留守”产生、膨胀的因果联系,查明“三留守”产生的根本及深层次原因,是构思消除原因、提出治本对策的着力点。 

农业现代化程度低。我国是农业大国但不是农业强国。生产规模狭小——一家一户的粮猪型经济结构占主导地位,截至 2016 年底,我国经营规模在 50 亩以下的农户有近 2.6 亿户,占农户总数的 97%左右,经营的耕地面积占全国耕地总面积的 82%左右。机械化程度低——“建设 500 个全程机械化示范县”仅占全国县级行政区划单位 2851 个的 17.54%;绝大多数农村仍然是人畜耕作为主。支柱产业缺失——三峡库区 60%-70%的村没有明显的支柱产业,某镇 16 个村仅 4 个有支柱产业③的状况在全国带有普遍性。正是农业规模狭小、机械化程度低、产业支撑力度不够,才很难成为有吸引力的产业。

这是“民工潮”兴起,“三留守”产生的根本原因。 

农村落后。虽然 2004 年以来国家实施“村村通”工程,路、电、水、网等基础设施有了很大改善,但基础设施与城市相比仍然落后,优质教育、医疗资源短缺和医保、养老保险等民生领域欠账较多。农业面源污染有效治理起步晚,土壤生态恶化严重;乡村治理体系和治理能力较弱,整体发展水平较低,很难成为宜居环境。生存能力较强的青壮年绝大部分不愿意常住乡村而选择务工;留在乡村的老弱病残居多,这是“三留守”产生发展的生存环境原因。 

农民收入低。受工农业价格“剪刀差”的影响,农副产品价格低廉直接影响农民的收入,2017 年农村居民人均可支配收入达到 13432 元,其中务工收入 5498 元;据此测算,务农及其它收入 7934元,平均每月 661 元。虽然城乡收入倍差缩小至 2.71:1,但这种缩小包含了务工收入。据西部某县调研,一个成年劳动力务农年收入不足 4000 元,务工收入是 8-12 倍,四川广安 103 万农民中,35 万选择务工。正是收入差距导致 2.8 亿青壮年选择进城务工,从而形成了 1.5 亿的“三留守”,这是直接原因。 

城乡差距扩大。中国的改革是从农村责任承包开始的,1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》拉开了城市改革的序幕,国家将经济建设的重点放在城市,人力、物力、财力集中到城市就成为必然。据国家统计局数据显示:2017 年城镇固定资产投资 631683.96 亿,占全社会固定资产投资641238.39 亿的 98.51%;而乡村固定资产投资 9554.43 亿,仅占 1.49%,乡村衰退、农业微利成为必然,农村城市“马太效应”愈发明显。巨大的投资既推进了城市的迅猛发展,又吸引成千上万农村青壮年进城务工。2017 年城镇化率 58.52%,城镇常住人口 8.1 亿中有 2 亿多是农民工城镇化是一把“双刃剑”,城市繁荣与乡村衰退成为两极。城市繁荣吸引着成千上万的农民工——“三留守”膨胀成为必然,这是发展性原因。  

国家支农体系相对薄弱。党和国家一直关注“三农”问题,2004 年-2018 年每年一号文件都涉农,国家在“村村通”、三项补贴、精准扶贫等方面支农取得突破性的进展,但基础设施、公共服务设施、民生、工农业产品“剪刀差”、夯实农业基础、质量兴农、一二三产业融合发展、对外开放、有机农业、小农户现代化等支农的体制机制和政策体系正在建立,亟待健全。缺乏强有力的支农政策体系,靠自身微薄之力“三农”不仅无法跟上城镇发展的步伐,而且差距越来越大。农业落后、农村穷,“跳农门”是青壮年的明智选择,没有能力“跳农门”的儿童、妇女、老年人只好留守,这是政策性原因。 

三、“三留守”引发的矛盾 

“民工潮”引起社会结构由“乡土中国”向“城乡中国”转型,“三留守”与农民工共塑了转型期“半工半耕”乡村社会结构,[4]引发了家庭、社会、经济矛盾,导致乡村成为发展不平衡不充分的短板。 

1.两地分居——家庭矛盾 

家庭是社会的基本细胞,庞大的“三留守”队伍引发的直接矛盾就是家庭矛盾。青壮年进城务工,三世同堂的传统核心家被流动、留守两种类型取代——2018 人户分离人口 2.86 亿人。留守者与务工者的空间距离导致完整家庭较长时间被分割——两地分居实属无奈:留守儿童父爱母爱缺失,引起心理健康问题凸显的高达 20.3%;留守妻子丈夫关爱缺失,聚少离多导致心理异常率高出 11.07%;[5]留守老人难享子女堂前尽孝的天伦之乐,患病率高达 81.71%。[6]外出务工者独闯天下、家庭责任难尽、家庭之爱难享。分居必然引发留守者、务工者的家庭矛盾。 

家庭矛盾引发家庭危机。“民工潮”导致传统家庭承载的夫妇相敬、教育子女、赡养老年人等功能持续弱化,[7]子女养育、妻子帮扶、老年人照料已经成为留守家庭的现实问题;特别是夫妇分居——空间距离使夫妻功能大部分丧失;再加上城市的诱惑,留守家庭潜存解体危机。仅长治市农民工离婚案每年高达 2500 件以上,并且呈逐年上升趋势;名存实亡的家庭远远高于离婚;更有甚者是进城务工后抛妻弃子、不管老人,将个人责任推给社会——增加新的社会矛盾。  

2.半工半耕——社会矛盾 

民工潮导致乡村“半工半耕”[8]社会结构的兴起:青壮年外出务工,留守妇女、老年人在原籍耕种;家庭收入由“工”、“耕”构成;这是转型期村社社会结构的基础。据国家统计局数据显示:2018年中国乡村常住人口 56401 万人,进城务工人口 2.8 亿,留守人员 1.5 亿,“半工半耕”人口约占农村总人口的 76.24%。人口流动促进城乡二元的户籍制度改革,加速了城镇化进程,但“三留守”膨胀引发乡村老人多、妇女多、儿童多、青壮年少的人口失衡结构性矛盾,以及乡村对城市的依赖、留守人员对务工者的依赖等社会问题。“半工半耕”社会结构导致传统农耕社会治理结构解体,“半工半耕”的治理结构亟待建立,由此引起社会结构、治理功能的矛盾凸显。 

3.劳动力缺失——经济矛盾 

农民是农业农村的灵魂,也是农村生产力中最积极活跃因素。正是农村劳动力转移导致农民数量不足,质量下降。据有关部门统计,2013 年河南外出人口占比为 24.24%、安徽为 19.00%、重庆为 11.37%、四川为 11.23%,农民工占农村常住人口的 46.83%。[9] 57661 万农村人口中,减去 28652 万农民工,再减去儿童、老人,真正从事农业劳动的 1.5 亿左右,其中近亿的是留守妇女和老人。据对重庆石柱万寿寨村 287 名 80 后、90 后青年调查,选择进城务工的 243 名,占 91.6%;没有做选择和选择务农的24 名,仅占 8.4%,其中还有 6 名残疾人。正是劳动力缺失、愿意务农人数少,农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足,从主观上影响了农业供给质量、经济效益、现代化程度,最终导致我国农业经济发展缺乏后劲,发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。留守妇女、老年人作为劳动力不仅不能支撑农业现代化,而且还影响了农村经济正常发展。 

“留守经济”引发乡村结构性的经济矛盾。留守儿童、妇女、老年人自身生存能力有限,大部分靠务工者汇钱维持生计。据九十年代四川省政协全委会报道,某县打工者通过邮局汇回家乡的人民币超过了该县当年的财政收入。务工汇款引起的乡村经济结构调整被称为“留守经济”。大量打工资金从城市流向农村引起以“粮猪二元”、自给自足的经济形态向市场化转变。既提高了乡村的购买力,又引起消费革命,构成乡村新的供销矛盾。 

粮食安全受到挑战是“三留守”引发的深层次矛盾。13 亿人吃饭是“治国理政的头等大事”,“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮”。虽然我国粮食连续十年丰收,但 2017 年 1-11 月,农产品出口金额为 673.4 亿美元,进口金额为 1130.8 亿美元,逆差 457.4亿美元;粮食进口 13062 万吨,稻米和大豆进口量继续保持全球第一的增加速度——粮食安全的警钟已经敲响;农业的基础功能就是保证粮食自给。青壮年进城务工,“386199 部队”成为农村主要生产力;壮劳动力缺失导致“18 亿亩耕地中,撂荒地大约为 5400 万亩”。[10]农村长期靠留守妇女、老年人作生产主力军,农业抗自然灾害、战争、进口受限的力度必然减弱——粮食安全必然面临严峻挑战。“历史经验告诉我们,一旦发生大饥荒,有钱也没用”。留守人员长期打主力必然引发粮食安全危机。 

4.乡村衰退——全面小康短板 

大量青壮年进城务工,留守儿童、妇女、老年人成为乡村常住人口的主体,必然引发乡村全面衰退——“村心空”、产业虚、生气失、人气降,这是 2020 年全面建成小康社会的短板。 

“村心空” “打工潮”导致儿童、妇女、老年人留守,儿童又常住学校;留在原籍的村民不仅数量急剧下降,而且主体是妇女、老人,缺少青壮年的村庄必然心空。1990 年,全国 3.773×106个自然村,用地面积 1.1401×107hm;2014 年,2.702×106个,用地面积 1.3941×107hm。[11]24 年自然村减少了 1.071×106个,但用地面积仅增加了 0.254×107hm。自然村落数量虽然减少,但却产生了相当一部分只有老弱妇孺的“空心村”。仅河南省临颍县 326 个行政村就有 1/3 成为“空心村”,自然村空心的更多;“三留守”与“空心村”互为表里,这是引发的新“三农”问题。 

产业虚 妇女、老年人留守乡村,农耕能力本身较弱,二产、三产的体力和技术跟不上。自然形成一产弱、二产虚、三产缺的现实。留守妇女、老年人种承包地、养猪和鸡鸭维持生计占多数,小农向现代发展十分缓慢。农副产品就近加工应该在乡村,但“三留守”的体力、智力也很难推动农村二产发展。受市场需求、信息闭塞、留守人员能力限制,三产很难长足发展。“三留守”大多数以消费为主、生产为辅,即使能参与农业生产,但体力、智力相对较弱;这支弱势队伍必然引发农村产业越来越虚。  

生气失 我国改革从农村的责任承包开始,20 世纪 80 年代,农业大打翻身仗,乡村生机勃勃,农民笑逐颜开。“民工潮”让儿童、妇女、老年人留守。住房残破、市场萧条、购销不旺;田野荒芜、杂草丛生。留守妇女、老年人按部就班,缺乏生活激情,整个乡村死气沉沉、生机缺失。  

人气降 第五次人口普查,乡村 7.84×108人,占全国人口 63.08%;第六次人口普查,下降为 6.63×108人,占全国人口 49.73%;2017 年下降为 5.77×108人,占全国人口的 41.48%。很显然,城镇化引起城镇人气聚、乡村人气降,已经成为不争的事实。乡村人口数量减少近三个亿,而“三留守”、老弱病残又成为主体,青壮年则成为稀缺资源。据国土资源部等相关部门统计,全国农村至少有 7000 万套闲置房屋,人去房空、白天难见人、晚上不见灯是乡村人气下降的真实写照。 

四、“三农三化”——治本之路径 

本文揭示“三留守”产生的根源,聚焦农业落后、农村贫穷、农民收入低等根本原因,探索“三留守”治本的现实路径——农业多彩现代化、农村新型城镇化,农民专业职业化,以期从源头上减少并逐步消除留守现象。 

1.“三留守”治本解析 

    “三留守”作为改革开放以来出现的一大社会现象,成为顶层民生决策的重大问题,引起理论界和实践界的广泛关注。政策治理和理论研究经历了治标到治本的过程。 

关爱服务体系——治标的有效手段。“三留守”作为社会弱势群体引起顶层关注,健全关爱服务体系已经成为党和政府关注民生的重要内容。关爱服务体系健全既体现了党和国家的关怀,又是治理过程的重要节点,这种关爱在城乡、工农差距存在还要延续相当长的历史时期是现实的、合理的、必要的,又是暂时的、相对的。“三留守”关爱服务体系健全虽然是治理最有力的措施,但又具有针对问题解决问题的治标特色——不是从根本上解决问题。 

补齐“三农”短板——治本的现实路径。何为本,本者,根本也。治本必须找到“三留守”产生的源头,并找准根本原因;消除原因的对策就是本;对策的具体路径选择就是治本。 

“三留守”作为改革开放新的社会群体产生的直接根源是“民工潮”,源头是城乡二元壁垒形成的城乡、工农差距,农业短腿、农村短板、农民弱势是差距产生的根本原因。探索补齐农业短腿、农村短板、培养职业农民的现实路径,是从根本上消除“三留守”产生原因的治本之策。国务院将“大力推进农民工市民化”、“引导扶持农民工返乡创业就业”作为“从源头上逐步减少儿童留守现象”的重大举措。农民工返乡的条件是有业可就、有业可创,有业的条件是农业补短腿、农村补短板的现代化提速,农民专业职业化的起步。因此,“三农”的“三化”是从根本上消除“三留守”现象的治本现实路径。 

2.农业多彩现代化——“三留守”治本的经济路径 

“三留守”产生的经济原因是农业现代化程度低、国家支农体系薄弱,实现小农户现代化,吸引农民工回乡创业;实现农业规模化、机械化,提高务农效益,降低劳动强度;推进种养加销一体化,为农民、农民工就近就业提供条件,通过发展经济从源头上减少“三留守”。 

促进农业规模化、机械化、智能化。规模狭小、生产手段落后是农业现代化的拦路虎。“三权分置”允许经营权流转,为土地相对集中形成规模化经营提供了政策依据。至 2016 年年底,全国土地流转面积占承包地 35%,农村土地经营权确权市场空间可达 280 亿元。据 2018 年统计,规模以上农产品企业超 8 万户,但没有形成欧美那种规模化的现代农业。建议国家出台加速经营权流转的政策,促进土地相对集中,形成规模化经营实体,为农民工回乡就业提供条件,从源头上减少“三留守”。 

劳动强度大、收益低是青壮年不愿务农的直接原因。上个世纪五十年代提出农业机械化的口号,受丘陵、山地占比大的制约而发展缓慢,“三高三低”、“三多三少”的突出矛盾尚未解决。建议相关部门针对小麦、水稻、玉米综合机械化水平较高,棉、油、糖综合机械化水平较低,种植业机械化水平相对较高,养殖业以及一些特殊产业比较低的“三高三低”问题;针对“小马力、中低端机械较多,大马力、高品质机械较少;粗放型单向农机作业比较多,精细型复式作业较少;小规模自用型农户较多,大规模专业化、社会化、农机化服务组织总体还不够”[12]的“三多三少”问题,全面提升机械化水平。 

农业智能化水平低也影响青壮年务农的积极性,应用信息、集成物联网、大数据、无线通信、3S等技术的现代智慧农业才刚刚起步,提升农业智能化刻不容缓。只有用机械动力代替人工体力、智能化代替部分脑力,降低劳动强度,青壮年农民才有务农积极性,务工者才愿回乡就业,务农才有可能成为备受欢迎的职业,职业农民队伍才能稳定,阖家团聚增多、“三留守”从源头上减少才有可能。  

推进农工商、农文旅深度融合。开发农业多种功能,延长产业链、提升价值链、完善利益链是产业兴农的主要措施。将一村一品、一县一业落实到一二三产业有机融合上。建立县域主产区分品优化安排的格局,形成品种品牌相对集中的种养殖基地——农户主要从事种养殖;根据县域产品特色,引进或兴办加工、仓储企业,实现主产区农产品就地加工转化增值;加强农产品产后分级、包装、营销,建设现代化农产品冷链仓储物流体系,打造农产品销售公共服务平台。以电子商务为驱动器,实现公司、农户、合作社与消费者精准对接,健全农工商稳定衔接的一体化体系。 

挖掘乡村农耕、生态、文化资源,发展具有区域特色的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业,实现农文旅深度融合。农工商一体化的新型产业链和农文旅深度融合的新产业,不仅提升了农产品增值收益,而且拓展了增收渠道,增加了就业岗位;务农收入达到或超过务工收入,农民自然稳定,还能吸引务工者回乡就业,“三留守”从源头上减少成为必然。 

 支持小农与大市场对接。农民工回乡创业家庭的承包地是原始资本,小农户占留守家庭总数的95%以上,据有关方面估算,到 2020 年,经营规模在 50 亩以下的小农户仍将有 2.2 亿户左右,到 2030年为 1.7 亿户,到 2050 年仍将有 1 亿户左右。支持小农户发展有机、设施、体验、定制等现代形态农业;培育服务小农户的专业化农机市场,提升小农经济的机械化程度;县级农业行政部门下设的农科站,直接与辖区内的小农户对接,提升其农业现代科技水平;支持小农户发展为家庭农场,2018 年全国已建成家庭农场 87.7 万户,这种经营体制适合山地占比高、土地分散的国情,发展潜力大。 

建议国家以县域为单位打造公共品牌,采用公司+农户、合作社+农户的组织形式,运用互联网+农产品、农户+超市、农户+社区的精准对接市场的方式,在供给侧改革中提升小农户的市场现代化水平;加速推进小农户向家庭农场发展,为对接大市场奠定适度规模经营基础。只有小农户进入现代系列,家庭农场长足发展,才能实现小农与市场精准对接,以家庭为单位的增收才有保障,抗风险能力才能增强;家庭增收、生计有保障,外出务工自然减少,必然从源头上减少“三留守”数量。  

建立完善多样化的农业支持体系。健全政策、金融、技术、人才的多元支持体系是实现农业多彩现代化的关键要素。建议国家将绿色生态导向,收储制度、价格形成机制改革,多元市场购销主体培育,拍卖、定向、包干等销售体制完善,直补、区补、农业保险健全等政策落到实处,从政策上支持农业快速发展。健全金融支农体系,深入推进农产品期货期权市场、“保险+期货”试点、探索“订单农业+保险+期货(权)”等试点,把更多金融资源配置到农业发展的重点领域和薄弱环节。推进科技支农体制形成,打造农业科技创新平台,推动生物种业、重型农机、智慧农业、绿色投入品等对农业的的技术支持。建立大专院校、行政组织、社会各界支持农业的人力资源开发机制,出台鼓励大学生、科技人员、管理精英参与农业发展的措施,为农业发展提供智力支持。只有健全多样化的农业支持体系,夯实农业现代化的政策、金融、技术、人才基础,农业才会成为有奔头的产业,务农青壮年才能

稳定,务工者才愿回乡就业创业,这样为“三留守”从源头上减少提供了多样化的支持体系。 

 3.农村新型城镇化——“三留守”治本的社会路径 

农村落后、城乡差距大是“民工潮”、“三留守”膨胀的社会原因,推进场镇建设补齐基础、公共设施短板,修复补齐生态人居环境短板,将农村建设得与城市一样,成为农民生态宜居的美丽家园,让农民在农村直接感受城镇的气息,这是治本的社会路径。 

场镇建设补齐基础、公共设施短板,实现公共设施、公共服务城镇化。场镇建设补齐基础、公共设施短板,从形式要件上消除城乡差别。几千年来乡村场镇已经具有比较完善的物流集散、农副产品交易、日用品交易、基础教育、常规医疗等功能。乡镇处于城乡结合部,是城市向农村辐射的节点。

全国有 2.3 亿农户分布 960-89000 km2(城市空间)的土地上,补齐基础设施、公共服务短板并实现从空间上全覆盖难度特别大。依托场镇实现片区辐射是最佳选择,建议根据“体现在社会资源分配和获得的差别”[13]是否合理的社会公平原则,以全国 31925 个乡镇所在的场镇作为补齐短板的规划对象:从路、水、电、网络等基础设施和学校、医院、文体等公共服务设施入手,实现场镇换代升级;吸引辐射区农户住宅相对集中,形成一定规模的居民点;依托当地资源,实施“一村一品”战略,形成各具特色的乡村一二三产业结构,促进乡镇成为统筹城乡的载体,乡村振兴的依托。农副产品在乡镇集散、加工、派送,日用品由此送达农户;物流渠道通畅,市场繁荣,物价稳定的功能,必然辐射至村社农户。建议国家借鉴德国小城镇建设促进乡村发展的经验,对于乡镇基础设施、公共设施建设给予适当的补贴,根据农业布局投资的农业项目,“政府承担大约 70%的费用”,[14]剩下的费用由农民个人承担。这样一方面减轻国家补短板的重负,另一方面又吸引农户向场镇集中,把场镇变成城市的延伸,乡村现代化的典范,城乡差别缩小,农民的获得感、幸福感、安全感增强,自然不愿离乡背井,而外出务工的青壮年也愿意回家享受现代化的成果,这样,从源头上减少了“三留守”数量。 

生态修复补齐人居环境短板,建立天人合一、各具特色乡村。生态修复补齐人居环境短板,让乡村成为宜居的美好家园。任何人都不愿常年住在脏乱差的环境中,近年来中央财政累计安排农村环保专项资金 435 亿元,完成 13.8 万个村庄环境综合整治,近 2 亿农村人口受益,有力地遏制了生态环境恶化。土壤总的点位超标率高达“16.1%”,[10]地下水漏斗、重金属污染、生态严重退化的耕地超过 5×108亩;水污染物排放(流失)量:化学需氧量 1324.09 万吨,总氮 270.46 万吨,总磷 28.47万吨,铜 2452.09 吨,锌 4862.58 吨”,直接影响乡村的人居环境;“全国农村生活垃圾年产生量1.2 亿吨”既影响居住环境的美观,也污染耕地和水体。建议将“全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治”[15]落到实处,运用中央财政转移支付的杠杆作用,加大专门资金投入支持农村人居环境整治。乡村人居环境明显改善,乡民居住舒适,离家务工者也被宜居环境所吸引而返乡就业创业,这是“三留守”从源头上减少的居住条件。 

生态补偿是补齐短板的重要条件。“探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度”已经成为国家决策。退耕还林、轮作休耕等生态补偿取得了突破性进展,但仍然面临着“管理体制部门分割、制度建设滞后、补偿主体方式单一、补偿标准量化难、激励约束机制缺失等五大困境”。[16]

建议国家建立有机农业生态补偿、乡村人居环境治理专项等基金,“加大重点生态功能区转移支付力度”。乡村生态补偿机制的建立不仅为村民提供就业岗位,而且解决了乡村生态保护修复的资金瓶颈,使乡村生态保护修复师出有名;也为留守人员生态保护付出提供收益。 

4.农民专业职业化——“三留守”治本的主体路径 

拓宽增收渠道、破解民生欠账是强化农民专业职业吸引力的手段;完成传统农民向专业技能职业农民转化是专业职业化的现实路径;农民专业职业化是从源头上减少“三留守”的主体条件。 

拓宽增收渠道。农民职业化首先必须解决务农与外出务工收入持平的问题。正是务工收入高于务农收入才导致“民工潮”,产生“三留守”。据监测三峡重庆库区后靠农村移民,2013 年纯收入人均8830 元,其中工资性收入 5597 元,占比为 67.46%。[16]中央鼓励拓展农民增收渠道,但农民除了务工、种养殖收入外,其它收入渠道较少。建议在乡村振兴战略实施中增加农民土地流转、合作入股分红收益;“一村一品”、“一县一业” ,“粮头食尾”、“农头工尾”的乡土品牌及产业链延长收益;休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老等服务型收益,全面拓展农民增收渠道。就近增收既强化了农民职业意识,又收到与外出务工持平的经济收益,外出务工减少,“三留守”随之减少。 

破解民生欠账。民生欠账较多是农民不愿务农、缺乏安全感的重要原因。建议重点落实基本医疗和大病保险,实现养老保险全覆盖,完善农业保险政策;推进教育公平、控辍保学,从根本上解决上学难、难上学的问题;加大“三农”投入,注重发展长效农业产业,为农民、农民工回乡就业创业提供产业支持;加大乡村危房改造力度,有效改善了困难群众的住房条件。从根本上解决民生欠账问题,从整体上提升乡村发展水平。破解民生欠账难题,让农民解除后顾之忧,以吸引务工者回乡创业就业,进而减少“三留守”数量。 

强化职业引力。传统农民→农民工→职业农民是我国农民身份的演变过程。几千年来,传统农民处于社会最底层,“跃农门”成为青壮年的梦想——务农实属无奈。建国后农民虽然成为国家主人,但务农仍然缺乏吸引力。改革开放以后,青壮年农民进城务工而演变为农民工,并催生了农民工“二代”,这是一个流动的特殊职业。乡村振兴才将职业农民队伍建设提上议事日程,农民才成为名正言顺的职业。 

“让农业成为有吸引力的职业”必须解决三大问题:务工务农收入基本持平、社会保障全面享有、专业技能职业农民身份确认——以农业为生存发展领域、以务农为主业,不是一种被动烙上的“身份”,而是主动选择的“职业”。 

职业化的现实路径。农民成为有吸引力的职业,职业化是必备条件。职业化过程是将农民的职业名称、定义、等级、能力特征、培训、知识、职业守则等的标准化、规范化、制度化过程。职业化的手段是职业培训,发达国家在现代农业建设中开了农民培训的先河,但培训后在大型农业企业就业,身份为农业工人;建立院校与区县对接的培训机制,制定培训计划、课程,健全职业农民培训体系。职称评定是强化农民职业意识的有力措施,“鼓励各地开展职业农民职称评定试点”。[17]

职业保险是农民职业化进程的助推器,社会保障制度缺失是农民职业无人问津的重要原因。“一年忙到头、务农

误一生,生病无人管、养老靠自身”是农民的真实写照。建议国家采取转移支付的方式,建立职业农民养老、医疗等社会保障制度,并明确规定务农十年以上才能享受。只有解除务农主体的后顾之忧才能真正实现农民职业化。 

职业化完成。农民职业化的本质就是将传统农民转变成具有特定专业技能的职业群体——职业农民。农民职业化的短板是小农户,国家将农民职业化培育的重点放在专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业骨干和返乡下乡涉农创业者等生产经营型,农业工人等专业技能型,经营性骨干人员等专业服务型三大领域,但小农户未纳入国家培育计划而成为短板。据农业部统计,截至2016 年底,我国经营规模在 50 亩以下的农户有近 2.6 亿户,占农户总数的 97%左右,经营的耕地面积占全国耕地总面积的 82%左右。到 2020 年为 2.2 亿户左右,到 2030 年为 1.7 亿户,到 2050 年仍将有1 亿户左右。这支庞大的小农户既是传统农民的主体,也是职业化的主力。建议相关部门将其补充到《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》,加大培育力度,只有补齐这块短板才能全面实现农民职业化。  

农民职业化是质和量的统一。国家已经将职业素养、教育培训情况、知识技能水平、生产经营规模、生产经营效益、一定收入水平等作为职业参考要素,并用综合素质、生产技能、经营管理能力作为定性要求,并对规范认定主体、程序作了规定,但定量标准还在酝酿中。建议由农业部牵头制定《职业农民的职业能力标准》,明确生产经营型、专业技能型、专业服务型的职业农民认定条件和标准;建立初、中、高三个等级职业农民的分类标准体系,保证农民职业化的高品质。 

职业化还需在量上提速。2015 年底,新型职业农民达到 1272 万人,规划 2020 年总量超过 2000万人,年均增长 146 万,虽然务农农民职业化程度明显提高,但仅占 2017 年第一产业 20944 万人的9.55%,远远不能满足职业化量的要求。建议国家以乡村产业兴旺为重点,深化体制改革,加大培训力度,推动农民职业化进程不断提速,力争到 2030 年农民职业化程度达到 30%以上。造就一支生产经营、专业技能、专业服务“三类协同”,初、中、高“三级贯通”的新型职业农民队伍。 

职业化提高了农民科学文化素质、生产经营能力,实现了身份向职业的根本转变,务农成为收入稳定而体面的职业,不仅让在乡农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,还吸引大批农民工回乡就业创业。职业化稳住了在乡农民,“三留守”不再增加;农民工成为职业农民的数量越大,“三留守”从源头上减少越快。职业化程度达到 30%左右时,全国职业农民将有 7000 余万人,“三留守”至少减少 1/3。职业农民队伍不断扩大,城乡差距越来越小,务农收入与务工收入持平,“民工潮”降温,“三留守”从源头上减少。一旦农民职业化程度达到 50%以上,农民成为有吸引力的职业,大部分农民工成为职业农民,“三留守”阖家团聚就成为必然。 

“三农三化”完成——“三留守”不再留守。“三留守”是一个历史的范畴,随着农业农村落后、打工潮兴起产生发展,也必将随着农业多彩现代化、农村城镇化、农民专业职业化而逐步减少。农业多彩现代化是“三留守”治本的产业基础,农村城镇化是“三留守”治本的社会基础,农民专业职业化是“三留守”治本的主体基础。“三农三化”是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求,是消灭城乡、工农差别,实现城乡融合发展、天人合一,把乡村建设成为与城市一样美好的家园,从源头上解决“三留守”的现实路径! 

 

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[15]中共中央  国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见[EB/OL].(2019-02-19)[2019-01-06].中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm   

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[17]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].(2018-02-04)[2019-01-08].  中国政府网,http://www.gov.cn/ zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm 

 


作者简介:夏海鹰(1959),女,四川射洪人;教授,博士,主要从事成人教育、人口学研究,Tel:13883221093,

E-mail:xiahyzxr@163.com。


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2019年05月08日 05:17
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美国农业政策是如何制定的?