经济研究 理论研究

新一轮农村土地制度改革的逻辑解析

沈华

2019年09月03日 09:23

殷一博
《兰州学刊》2019年第9期

农村土地制度是关乎我国经济社会发展全局以及数亿农民切身利益的重要制度安排。1978年以来实行的家庭联产承包责任制在不改变土地公有制的前提下,成功将土地的所有权和经营权分离开来,这一举措充分调动了农民的生产积极性、解放了农村生产力,在这四十年间释放出了巨大的活力。但是随着家庭联产承包责任制的推行,农业生产经营呈现分散化、规模小的趋势,而且由于产权界定不清晰,农村土地流转困难重重,近年来随着进城从事二、三产业的农业剩余劳动力人数逐渐增多,宅基地闲置、抛荒等问题在我国农村地区日益严重,这些问题构成了当前我国农村土地制度改革的压力和动力。

一、新一轮农村土地制度改革的紧迫性和必要性

深化农村土地制度改革既是对我国经济社会快速发展形势的回应,同时也是农村土地制度本身不断完善和优化的内在需求。总体来看,目前我国农村土地制度存在的问题主要集中体现在以下几个方面。

(一)宅基地使用粗放

宅基地利用粗放亟待解决。随着农业劳动生产力水平的提高和城镇化的快速推进,大量的农业剩余劳动力开始进入城市二、三产业务工,受城乡二元户籍制度以及乡土观念的影响,这些农业转移劳动力在有了一定的积蓄后,大多选择回家圈地盖房。资料显示,截止 2012年,中国农民的人均住宅建筑面积已经从 1978年的 8.1平方米上升到 37.1平方米,增幅近 400%。目前我国农村宅基地从总体上表现为规模小、数量多,个体上则表现为占地规模大、村内结构松疏、布局混乱、土地使用效率低下。有学者通过调查研究发现,我国部分地区宅基地浪费现象十分严重,例如河南仅“空心村”就浪费耕地 150万亩,像河南省正阳县就存在大量的“空心村”,全县户均宅基地达 3亩,是国家宅基地划拨标准的 10倍,浪费耕地 20万亩。 由于农业转移劳动力的日常生活大多集中在城市,所以宅基地的空置率也非常高,相关统计发现我国部分农村地区的宅基地空置率达 30%左右。面对土地资源日益紧张的局面,必须尽快解决宅基地使用粗放问题。

(二)农业生产细碎化

按人口均分土地的方式使得目前我国农地使用呈现碎片化的情况,农业生产也多呈现分散化、规模小的特点。就实际情况而言,目前我国农业主要的生产方式仍然是以家庭为单位的小农生产模式。党的十八届三中全会提出要加快构建新型农业经营体系,鼓励发展农业的规模化、专业化、现代化经营,但目前这种局面是不利于实现农业的适度规模经营的。因此,要发展现代农业就必须打破目前的土地使用状况,促进土地流转和集中,但是受农村土地产权界定不清等问题的制约,目前我国农村土地流转还面临着许多障碍。

(三)失地农民利益补偿不到位

近年来,我国农民的土地权利意识逐渐觉醒,农民对财产权利的诉求日益强烈。由于农村土地产权界定不清和现行法律制度的限制,长期以来实行的以政府为主导的征地模式扭曲了土地的市场价格,严重损害农民利益。在以往的征地过程中,作为土地权利主体的农民却没有发言权,征地补偿往往也难以弥补农民的实际损失。由于对农民利益的漠视,现行土地制度的实施在一定程度上也加剧了社会风险,据统计,近年来群体性上访事件 60%与土地有关,土地纠纷上访占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的 84.7%,每年因征地拆迁引发的纠纷达 400万件左右。

(四)耕地保护形势严峻

粮食安全对像中国这样一个拥有十几亿人口的发展中大国来说至关重要。近年来,随着城镇化进程的加快,“摊大饼”式的城市规划对我国耕地保护形成巨大压力。为了获得城市发展所需的建设用地指标,有些地方政府在土地整理的过程中,侵占大批适宜粮食生产的肥沃土地,“占优补劣”现象时有发生,耕地总量虽然没有改变,但质量有所下降。有些地方政府盲目追求 GDP,侵占大量的耕地用来搞工业园区、开发区,严重浪费土地资源。目前,由于我国东南沿海例如长三角、珠三角这些原本非常适宜粮食生产的地方已经普遍被开发为工业用地,因此我国粮食生产正在向北移动,有学者指出,由于华北和东北的光照、用水等条件不适合,所以就要加大基础设施,这样生产粮食的成本就大大上升,这对我国粮食生产有着一定的影响。

(五)农业转移人口市民化进程缓慢

数据显示,2018年我国农民工人数已达 2.88亿人。由于今后一段时期内还会有大批的农业剩余劳动力需要向城市进行转移,因此农业转移人口市民化工作必须有所推进,但目前我国农村土地制度却不利于农业转移人口市民化工作。目前我国《农村土地承包法》规定农民一旦离开农村落户城镇,集体组织将有权收回土地,这就意味着如果农民落户城镇将面临失去农村土地权利的风险。在现有的农村土地制度框架下,农业转移人口放弃土地权利,却不能获得可观的回报,这难以为其在城市的长期生活提供保障。由于没有良好的退出机制,这使得大多数农业转移劳动力不愿也不敢放弃农业户口,因此这些农业转移劳动力逐渐成为了城乡间的流动人口,这也在一定程度上加剧了农业生产兼业化、宅基地空置以及抛荒等问题。

二、新一轮农村土地制度改革的思路

为推动新一轮的农村土地制度改革工作,2015年以来,国务院授权全国 33个县(市、区)展开了土地制度改革试点工作,通过观察可以发现,新一轮的农村土地制度改革试点工作有着十分清晰的总体思路,那就是坚持把明晰产权、搞活土地市场、加强制度建设作为本次改革的重点。

(一)建立城乡统一的建设用地市场

在当前我国土地制度框架下,农村集体建设用地转为国有建设用地只能是通过政府征收的办法来进行,而这种以政府为主导的征地模式严重扭曲了土地的市场价格,土地价格的扭曲致使我国部分地区的土地资源利用粗放,浪费严重。而且由于缺乏规范的征地程序以及合理的补偿标准,政府在拿地的过程中往往损害农民利益,引发社会问题。

党的十八届三中全会提出,“要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,这是对当前农村集体土地现实状况的呼应。经过改革开放四十年的发展,我国东南沿海地区例如长三角、珠三角、环渤海等地大量的集体经营性建设用地甚至包括部分公益性用地和农民的宅基地都已经“入市”,但是这些土地的出让往往都是集体组织与土地使用者私下签订协议,缺乏法律保护,所以允许农村集体经营性建设用地“入市转正”,不但可以有效化解这些土地游离于制度之外的局面,而且也可以为后续城镇化提供合理的用地空间。农村集体经营性建设用地入市只是改革的第一步,后续通过建成城乡统一的建设用地市场,可以让农村集体建设用地同国有建设用地在同一个土地交易平台上进行交易,取缔以往农村集体建设用地出让中的“灰色市场”。通过建立城乡统一的建设用地市场,让农民同土地使用者直接进行协商和议价,真正实现土地价格由供求关系决定,这既有利于保护农民的利益,同时也有助于实现土地资源的合理利用、土地市场的健康发展。

(二)建立完善的征地制度

通过对农村集体土地进行赋权并建立城乡统一的建设用地市场,今后在土地资源的配置中市场将开始发挥重要作用,因此以政府为主导的征地模式就必须发生改变。通过新一轮的土地制度改革,要不断完善并规范征地制度,做好土地征收的审批、实施、补偿、安置、争议调解等工作,在征地过程中,要着力保障农民群众的知情权、监督权、申诉权。而目前必须首先做好两方面的工作,一方面是要缩小征地范围,制定征地目录。由于今后土地的价格和配置将主要由市场因素决定,所以以行政手段为主的征地行为必须受到遏制。关于如何缩小征地范围,有学者指出“考虑制定负面清单,将营利性项目从征地里面剥离出去,比如房地产用地、工业用地、市场用地,这些就不要通过继续征收来解决了,这样慢慢就把征地范围给缩小”,这为制定征地目录提供了很好的思路。今后政府在土地的划拨和配置过程中,还要扩大国有土地的有偿使用范围,对于除军事用地、国防、保障性住房和公共利益的相关用地外,都要实现有偿使用;另一方面是要做好对被征地农民的补偿和安置工作。

由于区位和用途的不同,土地价格存在着较大的差异,因此今后政府在对失地农民进行补偿时,需要综合考虑到土地的区位和用途等因素,要按市场价格给予合理的补偿。今后在对农民进行补偿时,除货币补偿外,还要考虑采用多种形式的补偿和安置办法,要顾及到失地农民的长期生存和发展状况。例如一些地方留地给农民搞非农建设,让农民参与分红,这也是解决被征地农民生计的有效办法。对于那些失去土地又愿意在城市安家落户的农民,政府不但要将其纳入到城市的社会保障体系中来,而且还要通过职业技能培训等手段来增强其在城市务工就业的能力。如果没有妥善的社会保障,失地农民很有可能成为今后我国城镇化过程中最为严重的社会问题。

(三)改革创新宅基地制度

针对目前我国农村宅基地使用粗放、退出不畅、难以获利等情况,今后要逐步完善并创新农村宅基地制度。规范宅基地使用制度。近年来随着农民收入水平的提高,圈地盖房成为我国广大农村地区普遍出现的现象,部分农村地区的宅基地使用面积显著超标,宅基地使用粗放问题日益突出。今后要逐步规范宅基地的取得和使用,加强对宅基地使用的监管力度,对于超出规定面积的宅基地要考虑采用有偿使用的办法收取一定的税费;目前较为分散的农户居住形式导致了“空心村”现象的出现,这种现象难以适应集中化、规模化的现代农业发展要求。所以今后应该在推进土地功能分区建设的基础上,尽量考虑土地集中使用的原则,要在不影响农民居住条件的前提下来实现宅基地的集中优化利用。

建立宅基地有偿退出和转让机制。随着城市经济的快速发展,农业剩余劳动力向城市进行转移的速度也不断加快,由于农业转移人口长期生活居住在城市,加之缺乏完善的农村宅基地退出机制,近年来我国部分农村地区的宅基地空置问题愈发严重。因此,今后必须考虑建立农村宅基地有偿退出制度,使进城落户的农民可以有偿退出和转让自己的宅基地,这也是推进以“人为核心”的新型城镇化战略的现实要求。目前我国现行的《物权法》规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”,相比一般意义上的用益物权概念,我国的宅基地少了收益的权能①。因此,今后的改革必须要逐步赋予农民宅基地完整的用益物权,要“显化宅基地资产效益,从经济上激励闲置宅基地退出复耕或进入城镇土地市场”,要允许农民拥有对宅基地使用、占有、出让和获益的权利。由于宅基地的所有权是属于集体所有,因此目前就应首先考虑赋予农民对住房进行抵押和收益的权利,这对提高农民经济能力以及促进农村剩余劳动力转移都有着积极意义。

(四)促进土地增值收益在国家、集体、个人之间的协调分配

目前我国土地增值收益分配的实际状况是,政府在征收和出让土地过程中通过剪刀差获得一部分收益,后续的就是谁占有谁收益,农民无权参与土地增值收益的分配。但从影响土地增值的现实因素来看,土地增值收益可能来源于多个方面,这其中既可能有政府的基础设施投资和政策规划,也有可能是土地规划用途从农业到非农的改变,还有可能是人口聚集等其他的原因导致。所以,在土地增值收益的分配中就应该兼顾到国家、集体和农民个人三者之间的关系,通过新一轮的土地制度改革要考虑在上述三者之间形成公平合理的分配机制。

本着这样一种原则,今后土地增值收益的分配就必须处理好政府同市场的关系,积极探索以形成科学合理的分配比例,努力让国家、集体、个人公平分享土地增值收益。以往在农村集体经营性建设用地出让的过程中,村集体组织分享的收益往往被个别村干部中饱私囊,今后在土地增值收益分配的过程中要加强对村集体组织的监督,确保集体收益能够为集体所用。农民作为土地权利的主体,今后应当确保农民可以分享土地增值收益,这对改善农民收入水平有着重要意义。在土地增值收益的分配中,还应考虑收入调节的问题,由于土地的区位性,城市近郊的农民同偏远山区的农民在土地出让过程中获得的补偿相差悬殊,这就需要政府通过税收、转移支付等手段来进行调节,以改善农村内部因收入差距而产生的阶层分化现象。

(五)加快法律建设,促进农村产权制度改革

法律约束已经成为当前农村土地制度改革面临的最大瓶颈。在目前现行的《农村土地承包法》和其它相关土地管理法规下,任何单位和个人不得直接与集体组织协商,通过直接的土地产权交易在集体土地上从事非农业建设和经营活动①,所以农村集体土地的出让只能由政府征地来完成。对于农民的土地权利,现行《农村土地承包法》规定“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”可见现行制度规定农民的土地权利是与其身份、户口相联系的,一旦农民选择落户城市,那么就意味着土地权利的丧失。所以在这样的制度框架下,进城务工的农业转移人口只能选择长期在城乡间流动,这造成了例如农业生产的兼业性趋势逐渐明显、农村宅基地空置率增高、企业的用工风险增加等一系列的问题。

有学者指出“目前集体土地上产权关系的混乱与模糊不清已导致了各种形式的行为扭曲。如果制度改革不以确权为基础,贸然发动大规模的土地流转,那么这个流转主体很可能是其他权利主体,而改革结果很可能事与愿违”,因此,要推动农村土地制度改革,就必须加快以明晰产权为导向的法律修订工作,从法律上对土地制度改革进行松绑。今后要考虑对《土地管理法》进行修改,改变长期以来农村集体经营性土地不能直接进入土地交易市场的局面。通过修改《物权法》和《农村土地承包法》,要在稳定农民土地承包关系的基础上,将土地承包权和经营权逐步分开,并分别予以法律保护,要使承包权所有者对承包土地享有占有、使用、收益和流转的权利,而拥有经营权的农户也可以利用经营权来进行抵押和担保以获取资金,发展农业生产,这对促进农村土地流转,搞活农村经济有着重要意义。今后还要不断完善关于农民宅基地用益物权的规定,逐步赋予农民对房屋以及宅基地进行出让、抵押、担保的权利。党的十八届三中全会做出的《决定》指出,要允许“农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,这其实就是允许农民将手中的土地折成股份,组建集体的股份合作社。对集体组织出让或转租土地获得的收益,农民按股份进行分红,这不仅有利于农业的规模化和产业化经营,而且这也将成为改善农民收入的重要途径。而这一切的前提就是确权,所以明晰产权这项工作必须尽快落实。法律建设同制度改革是相伴随的,只有加快法律层面的建设,新一轮农村土地制度改革的经验才能得到有效推广和实施。

三、新一轮农村土地制度改革中需要重视的几点问题

农村土地制度改革关系到整个国民经济的运行和数亿农民的切身利益,因此,新一轮农村土地制度改革需要对有些问题给予足够的重视。

第一,不能损害农民利益。农民与土地制度改革紧密相关,新一轮的土地制度改革应该以不损害农民利益为基本前提,这既是农民财产权利意识觉醒的现实要求,同时也是让改革成果惠及全体人民,彰显社会公平、正义的客观需要。在新一轮的土地制度改革中,要不断规范并完善征地制度,切实做好失地农民的补偿和安置工作。通过明晰产权,今后还应赋予农民更多的财产权利,允许农民因各种权益流转而获得收益。

第二,以不改变土地公有制性质为前提。关于农村土地所有权问题的争议由来已久,有学者从经济学的视角指出,私人产权属性明晰、排他性强,相比公共产权其具有更高的配置效率,因此赋予农民完全的土地所有权能够优化我国土地资源的配置。但也有学者指出,由于土地资源作为一种特殊的自然资源,“其利用过程与农村社区有着错综复杂的联系,完全的私人产权安排可能因‘市场失灵’而引发农村内部有限资源占有和分配不均的矛盾”,这有可能引发农村内部新的分配不均和阶层分化。当前我国处在经济社会发展的转型期,改革必须充分考虑我国国情,遵循渐进性和稳定性的原则。所以新一轮的土地制度改革还是应该从产权改革入手,在保障农民对土地长久稳定的承包关系的基础上,考虑将土地的所有权、承包权、经营权进行分割,并分别予以法律的保护,这样同样可以实现土地资源的优化配置。

第三,政府要做好制度设计,加强监管力度。新一轮的农村土地制度改革,也属于“摸着石头过河”,我们没有现成经验可循,因此这就需要中央政府根据试点过程中的实际情况,做好制度设计,确保后续改革取得成效。目前我国农村土地制度改革还面临着一些困境,例如如何化解由于征地成本上升而导致部分地方政府财政压力和债务危机增大的问题,如何应对土地权益流转可能导致的农村社会阶层分化和土地增值收益分配不均问题,这些问题的解决对政府的制度设计能力提出了较高的要求。中央政府除了要做好制定市场交易规则、修改完善法律条文、协调土地增值收益分配等方面的制度设计工作,还需要加大对土地交易价格、失地农民生活保障、土地使用用途、耕地保护等方面的监督力度。长期以来个别村干部成为了农村集体土地的实际控制者,村干部腐败问题屡见不鲜。今后政府还要加强对村集体组织的监督力度,防范个别村干部在农村集体经营性建设用地出让以及组建新型股份合作组织的过程中侵吞集体利益。

第四,高度重视耕地保护和粮食安全问题。在新一轮农村土地制度改革的过程中,要严防耕地流失和土地非农化、非粮化趋势。现在实行的“占补平衡”、“增减挂钩”政策对保护耕地有一定的效果,但同时也存在一些问题,有些地方政府为了加快城市发展,只关心建设用地指标,而忽视耕地质量问题,虽然耕地数量是没有发生变化,但补充的耕地质量却令人担忧。有些地方集中土地大范围的种植经济作物,挤占粮食种植空间,一些适宜进行粮食生产的肥沃土地被用来搞工业、商业开发,这些现象对我国粮食安全构成严重威胁。因此,新一轮的农村土地制度改革工作必须高度重视耕地保护和粮食安全问题,而当务之急应是尽快划定永久性基本农田,严防优质农田流失。

农村土地制度改革是我国全面深化改革的重要组成部分,也是推进国家治理能力现代化的客观要求。当前我国处在经济社会的转型期,形势复杂,因此农村土地制度改革必须要充分考虑社会的可承受度,改革既要遵循渐进性和稳定性的前提,又要大胆突破,勇于创新,毋庸置疑的是,新一轮的农村土地制度改革将对解决“三农问题”以及推进乡村振兴战略产生深远的影响。


作者简介:殷一博,法学博士,陕西师范大学马克思主义学院讲师、硕士生导师。


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2019年09月03日 05:21
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农业经营主体融资困境与金融创新破解路径分析