一、引言
进入新时代以后,中国城镇化发展迅速,规模大,带来社会经济的全面变革。改革给城市发展带来机遇,推动城乡经济持续发展,让城镇化在政策、速度上都发生了变化。党的十九大报告从促进区域协调发展的战略层面提出,要以城市群为主体构建各类城市协调发展的城镇格局,推进农业转移人口市民化,建立城乡融合发展机制,深化新型城镇化综合试点等。这需要加大市场配置资源的作用,发挥企业在城镇化的促进作用,破除阻碍要素自由流动的体
制障碍,扩大要素市场化配置范围,健全市场体系,推进市场制度建设,推动经济高质量发展。
中国城镇化需要完善要素市场化配置,建设统一开放、竞争有序的市场体系,这需要加强制度创新,接受国际先进的治理理念。制度创新可以推动经济发展、社会进步,促进要素自主有序流动,提高要素配置效率。一般来说,市场要素配置高的地方一般都是经济发达地区,这固然与那些地区科技创新能力强有关,也与那些地区的制度创新效率有关。制度在城镇化中有着重要作用,能够促进城市空间结构转变,表现在:制度能影响个体的城镇化生产,能够影响城镇生产和交易的成本,形成合理的城镇资源分配机制,改善城镇环境。城镇化的制度有直接的刚性制度和间接的柔性制度。其中,户籍管理制度、社会保障制度、土地使用制度、行政管理制度、财政融资制度等更显得重要。制度创新需要重新定位政府功能和职责,给农民工政治、经济等平等地位。国家要创新制度,但制度创新要政府和居民共同完成。
二、城镇化的制度创新与转变机制关系研究
(一)国外相关研究
国外学者认为,城镇化要尊重人口迁移规律,建立有效的制度保障,用市场化推动城市建设。AlbertOttoHirschman(1958)[1]认为,城乡经济需要不平衡发展,也需要制度来平衡差距。WaltWhitman
Rostow(1960)[2]根据技术、产业、主导部门的发展程度,把世界经济的发展分为:传统农业社会、为经济起
飞创造条件、经济起飞、向成熟经济进发、高额消费经济、追求经济质量六个阶段。Northam(1975)[3]提出“城市化进程的S形曲线”理论。他用“S型曲线”来表示城市化的发展演变过程,并将城市化演变过程概括
为三个阶段:城市化初期阶段,人口居住很分散,人们从事农业为主,城市化发展速度慢;城市化中期阶段,第二、三产业发展迅速,大量人口开始从事非农产业,农村人口向城市迁移;城市化后期阶段,城市化率达到60%以上,城乡人口迁移频率回归正常。Larsen(2005)[4]认为,城镇化的制度创新应该是包容性的,注重维护弱势群体和边缘群体的利益,为他们提供基本的生活用品、公共服务和就业机会。总之,国外学者认为,城镇化的发展与市场有紧密关系,国外城镇化的制度创新机制主要是完善市场经济,推动城乡一体化区域发展模式。
(二)国内相关研究
国内学者认为,城镇化的制度创新涉及既得利益者,有一定的改革阻力,不合理的制度对城镇化的阻碍作用很难在短时间内消除,需要大力倡导合理制度、稳步推进。邱海平(2020)[5]认为,制度创新需要结合我国“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”“按劳分配为主体、多种分配方式并存”“社会主义市场经济体制”等基本经济制度,理清各类生产关系和分配关系。新中国成立之后,城镇化的建设并非全都符合城镇化的一般规律,一些城市建设违背了市场经济规律。彭森(2020)[6]认为,我国的市场经济和社会制度结合得越来越紧密,推动了商品市场的发展,但市场主体仍缺乏活力,要素市场发育不完全,需要完善要素市场化配置体制机制。姚宝珍(2019)[
7]认为,我国城镇化需要有效的制度支持系统。正向的制度可以促进区域经济协调发展,政府权责不明确、本位主义会阻碍制度创新。钟怀宇(2013)[8]认为,城镇化的非均衡性制度安排主要是因为城乡二元体制结构。政府政策失误导致农民工劳动权利不平等,就业限制让很多行业农民工不能进入,用工歧视深化了城乡二元结构,固化
了身份,导致了失衡的劳资关系。霍晓英(2013)[9]认为,城镇化需完善制度环境。制度创新需要消除城镇化的制度阻碍,主要是改革户籍制度及其附着于其上的各种配套制度等。制度创新是为了让进城的农村能融入城市,成为真正的城市居民,实现农民成为城市居民的愿望,提高城市人口比重,这需要增加教育、就业等的投入。陈玉光(2010)[10]认为,城镇化的制度创新需要自由迁徙的户籍制度,规范的土地流转体系,统筹城乡发展和一体化的保障体系。推进城镇化进程需要从就业制度、户籍制度、土地制度和社会保障制度方面进行制度创新。
总之,国内外学者认为,制度创新需要采取多种措施:既要尊重居民意愿,让城镇化获得民众的广泛支持,又要尊重经济规律,推动城镇化有序展开;既要管理有弹性,留有余地,防止不利事件的发生,又要维持居民基本生活水准,做好基本的生活救济。虽然国内外学者对城镇化的制度创新做了一定的研究,产生了具有一定意义的理论成果,但结合城镇化中的具体制度研究的仍较少。本文以城镇化中的制度创新为研究对象,在总结历史经验的基础上,对城镇化中的土地制度、户籍制度、社会保障制度、金融财税制度等领域的改革提出建议,以期为中国城镇化的进一步改革、创新、开放提供参考。
三、城镇化的土地制度创新
(一)建立平稳的房地产市场,推动人地和谐城市与人的生活休戚有关[11]。市民生活质量的提高的一个反映就是居住面积的增加。房地产业能够拉动城镇化,能够促进国民经济发展。房地产能带动相关产业的发展,为城镇化建设提供资金支持。房地产业对社会财富的贡献巨大,能够改善城乡居民消费结构。房地产业创造了大量的就业机会,提升了城市的质量和层次。城镇化中需要合理配置人口和土地等要素[12]。房地产业与其他产业高度关联,具有很大的经济拉动作用,能带动建筑、冶金、化工、电子等很多部门发展。改革开放后,商品经济得到恢复发展,允许土地转让,房地产业才开始复苏。土地财政成为当前中国城镇化的重要动力。政府考核也以GDP
指标为准,GDP的增长成为推动城市发展的基本考量,推动了物的城镇化。物的城镇化是城市空间规模扩大,核心是土地城镇化,促进了城市基础设施建设,也推动了城镇化率提高。
(二)积极探索城乡土地使用制度
农村的土地制度改革要适应城镇化的需要。土地制度改革要完善城乡土地使用权制度,促进农村土地流转,完善土地征用制度,推动土地资源优化配置。政府要科学测算农用地基准地价,要确定农地的合理价格体系,探讨农地计价的方法。发展农地使用权转让的中介组织。土地制度改革需要多样化的土地流转,将土地征用制改为土地征购制,完善土地市场;改革土地划拨制度,取消行政无偿土地调配,引入土地流转中的农民定价权,确立农民法人地位,提高土地集约利用,要尊重经济规律、法律,提高土地效益。创新土地征用制度,就要严格控制征地规模,缩小征地范围,改革现行土地补偿机制。政府要合理界定各产权主体权利、义务关系,要进行农地产权保护,建立市场化的农村土地流转制度,加快现有城市存量土地的流转,可以考虑采用土地入股的形式。
农村土地制度改革要坚持公开、透明、公平、民主等基本原则,真正维护农民个人对土地的占有和经营权。政府要在尊重农民意愿的基础上,推进农村居住用地的集约化,建立大型社区,加速农村的就地城镇化,突出中心城镇的建设,通过村镇合并的方式节约农村居住用地。政府在征地过程中,必须尊重农民意愿,提高征地补偿标准,让市场起支配作用,形成土地市场,消除等级制度,实现城乡同地同价。要实现多元化的土地权利,建立土地退出机制,实现产业和居住地转移,完善农村集体土地股份制,允许农民以土地入股,进行土地制度创新。政府要积极探索国家引导下的农民土地所有制,尽快征收社会保障税。清除城镇化和现代化的障碍,可以通过委托实现土地规模经营。只有把土地真正交给农户才能产生高效率。还有人主张继续完善集体所有制,继续完善土地承包制,保护土地产权,推动农业产业化经营。土地政策也需要改变,建立完善的土地流转市场,推动农村生产力发展,消除小农经济。政府要健全工业用地市场供应体系,创新土地使用方式,增加混合产业用地的供应。
(三)有序推进农民市民化,维护农民工的切身利益
中国城镇化的实现要尊重各地的地理特色,完善城市功能,消除人地利益矛盾,消除农民进城的后顾之忧。农民工是城市经济的动力,大量农民工推动了城市建筑业、服务业的发展,推动经济快速增长。农民工市民化要主动和被动相结合,坚持城乡统筹发展,完善公共财政制度。农民工市民化是主动城镇化的关键。农民工市民化能成为经济增长的新引擎,能增加就业,带动三大产业的提升发展。推进农民工市民化,需要实现产业转移和经济发展的梯度推进,要推动公共服务均等化,建立配套的财政体制。
中国土地所有权存在城乡二元分割,没有统一的土地市场,土地流转不顺畅。土地产权不清晰影响了农村土地退出机制,弱化了农民工市民化的意愿。政府要提升人力资本,提高农民工工资,改善教育培训制度,提高人力资本质量,保证农民工子女教育,加强农民工职业教育,完善培训市场,创新培训方式和内容。引导农民工扩大私人关系,融入群体。政府要建立新型工会,服务农民工,发挥社区的城市融合功能,大力培育非政府民间组织,推动农民工真正融入城市;完善土地使用制度,促进土地经营权流转,协调土地流转过程,完善土地置换制度,土地征用行为要规范,不能损害居民利益;充分运用市场机制盘活农村存量土地和低效用地,加大农村宅基地制度改革,为
乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。
四、城镇化的户籍制度创新
(一)加强户籍立法,清除户籍的附加功能
当前户籍制度形成于计划经济体制,成为那时期城乡治理的基本政策。围绕户籍制度而建立了一系列黏附制度,与市场体制越来越不适应,居民强烈要求改革。户籍制度有自然属性和社会属性,既无法随着人的意愿改变,又体现管理和登记功能,具有限制和分配职能,让资源分配不合理。户籍制度的资源分配功能,体现为户口直接和教育、住房、医疗、保险、救助等挂钩,方便了国家对公共消费品的控制。城乡户籍制度演变有其内在逻辑,是城乡关系推动的,是城乡治理体系的体现,是城镇化、经济水平决定的。城乡发展战略影响了户籍制度的变迁,城镇化水平制约着户籍制度的分配职能,城市承载力越低,国家就越限制农民进城,农民利益也越得不到保证。
一个制度存在总有其特定的经济文化背景。户籍制度已经大为改观,但仍存在一些阻碍人口流动的因素。与户籍制度直接相关的制度改革要配套,需要尽早制定《城市居留权法》。户籍制度一直在变迁,改革开放后更加放松,逐步消除居民身份的不平等,维护了人人平等的原则,推进了农村人口向城市的正常迁移,让农村大量剩余劳动力进城为农民工。户籍改革需要降低进城条件,遵循城镇化的大趋势,细化技术性问题。户籍制度改革仍有一些困境,政府仍缺乏改革的动力,户籍制度依赖的计划体制仍存在,市场仍难以冲突户籍制度藩篱,国际先进方法仍难以引进。户籍制度改革的观念障碍仍存在,人们仍担心放开户籍后会引起混乱,增加城市负担,担心城市病、贫民窟等。
(二)深化户籍制度改革
改革开放后,国家放宽了设镇标准,制定了新的设市标准,引起城镇数目开始猛增。我国又对粮食购销体制进行了改革,逐步取消了粮食统购统销制度。进入21世纪,户籍制度改革进一步突破,国家进一步放开了小城镇落户条件。这些政策对于城镇化有积极作用。户籍制度改革要淡化户籍的管理职能,消除附加在其上面的福利待遇。户籍制度创新需要用身份证代替户籍制度,需要消除严重的户口等级观念,可以渐进式改革,逐步消除户口的不利影响。政府要让农民能够落户于大中城市,要放宽农村户口迁入城市的条件,只要有一定的教育水平、缴纳了社会保险、有固定住所就可以落户。城市地区要加快户籍制度改革,让户籍制度回归本来职能,促进人口迁移,服务流动,尊重人口迁移的七大规律,尊重制度创新的生命周期[13]。户籍制度是国家管理机关对辖区内的户口进行调查、登记、申报,并进行立户分类管理的社会制度,主要有人口统计和身份证明、为社会管理提供政策依据两个功能。我国户籍制度严格,户口上附加了很多其他制度和待遇,分为农业和非农业户口、城市和农村户口的二元管理模式。现行城乡二元户籍制度是统购统销制度促成的,顺应了计划经济体制和当时环境,在当时有积极作用[14]。城镇化发展呼吁户籍制度功能回归,要求户籍制度加快改革。城镇化要求剥去户籍制度的社会保障、救助、医疗、教育等非自有功能,需要促进外来人口市民化。城市地区户籍制度功能回归是有可能性的,需要成本分析、收益分析,促进人才资源合理流动,促进人口结构合理化和产业转移,让资源得到有效配置。户籍改革要逐步实现一元化户籍登记制度,取消农业和非农户口,建立合理准入制度,坚持配套制度跟进,坚持分步实施,要撤销系列制度性门槛,取消指标限制,促进户籍制度动态管理功能,将流动人口纳入属地管理,建立其自身科学的资源分配标准。户籍制度改革也要改革相应的行政制度,剔除户籍制度的非自有功能。
(三)实现统一的城乡人口管理
政府需要消除农民工进城的体制障碍,促进农村劳动力有序流动。长期二元分离的户籍制度阻碍了城镇化进程,制约了城乡资源流动。政府要深化户籍改革,完善居住地户口登记制度,尊重市场体制对人口的调配作用,促进人力资源有序流动。改革开放后,放松了城市户口指标控制,放松户口迁入条件,实行蓝印户口等户口准入制度。国务院和公安部推出小城镇户籍改革,对中小城市落户提供了宽松条件,住房和职业成为户口准入条件。现行户籍制度改革已经有了一定可行性,因为理论界普遍觉得有问题,很多学者都探讨了改革的路径,主张放松户籍限制,因为已经有各地户籍改革的具体实践,户籍改革试点取得了一定成效,各地政府也出台了一些法规,大多已经取消农业和非农户口的区别。户籍制度改革始于20世纪80年代中期,政府允许有能力的人员进城落户。政府积极吸引资金建
设建制镇,聚集了大量人口、资金、技术推动经济发展。国家允许农民投资就可以落户,户口被当成商品出售。20世纪90年代后,上海、深圳实行蓝印户口,只要投资达到一定额度或购买一定面积的房屋,就能拥有蓝印户口,经过一定时间,达到条件就能转为正式户口。国家也逐步实行身份登记制度和暂住证制度。中央放开了粮油价格,取消了粮票,增加了城市户口指标。户籍制度本应服务居民,但一定时间内却严格限制了居民的流动,造成了夫妻分居,子女不能入学等问题。21世纪后,政府全面放开了小城镇落户,继续放松户口迁移限制。户籍改革要促进农村经济发展,推动城镇化进程,提高大城市首位度,引导农村劳动力合理流动[15]。户籍制度改革要综合各方面因素,稳步推行,给进城农民更多方便。户籍制度改革要和土地制度改革结合,促进农业土地规模化经营,提高农业竞争力。户籍制度改革也要和社会保障体制结合,提高社会保障普及率,建立完善的体系。户籍制度改革要促进生态保护,推动退耕还林;户籍制度改革无法一蹴而就,需要分步进行,逐步取消城乡户口差别,可以借鉴俄罗斯、美国等国自由迁徙和选择居住地的法例[16],形成一体化的居民身份。
五、城镇化的社会保障和财税制度创新
(一)加大财政投入,探索新型社会保障制度
政府要创新公共产品投入制度,确立科学的财政预算方法。城市偏向社会保障制度不利于城镇化的持续推进。政府要改革住房制度。非本市户口弱势群体只能通过市场解决住房问题,加大了此类弱势群体经济负担。改革开放后,我国陆续健全了各项社会保障的法律、法规,城市的社保体系更加完善。政府要完善社会保障制度,保障农民工利益,尊重农民意愿,引导农民参与社会保障,对已取得城市户籍的新移民、长期在城镇居住工作的农民工都应提供社会保障,建立完善农民工工伤制度,维护农民工身体安全。社会保障体系发展要促进农民工市民待遇,破除二元结构束缚,推动商业保险和政策保险结合的保障体系,促进全国保障体系一体化。政府要尽快制定实行一系列的配套改革措施,还要建立健全社会养老保障制度,拓展资金筹集的来源渠道,完善基层民主自治制度。政府要改善农
民生活水平,建立长效社会保障体系。
政府要建立社会参与的社会保障机制,引入社会资金,实现农村城镇化,政府要发挥监督作用,促进集体土地流转。农村城镇化要完善基础设施,促进农民生活方式转变,建立完善社会保障体系,增加农民收入。政府要吸纳民间非营利组织参与城市扶贫协会。我国的社会保障制度主要在城市,有着明显的城乡二元化。城市社会保障体系需要确保下岗职工和离退休人员的基本养老金,要推进医疗保险制度革新,推进医药分离经营,加快完善社会保险体系,推进保险服务的社会化、服务化。农村要尽快建立社会救济和社会保险等体系。在这方面可以借鉴美国的农地金融制度,有效解决农村长期资金来源问题,推动农业生产的发展。
(二)推动全国社会保障一体化,完善社会保障信息网络系统建设
社会保障制度也需要改革创新,建立公平合理
的社会保障体系,维护农民工的基本权利,要扩大保障面,延伸到农业户口,实行社会化、市场化,建立面向非农失业人口的失业保险和医疗保险,维护农村的基本医疗条件,扩展到合同制的农民工,让职工有基本的保障,也要维护失地农民的基本生活保障,提供最低生活保障。政府要建立社会化、产业化的社会保障,做到公平公开透明。社会保障要做到满足最大阶层,实现社会利益最大化,农民工对社会保障制度有需求,权利需要得到满足。现行社会保障制度仍然按户籍、单位缴纳,农民工居无定所,单位变换以后很难获得社保。农村社会保障覆盖率很低,受益人口很少。政府需要调整和完善,需要政府、企业、个人一起承担社会保障金,制定完善的社会保障规划。政府
要建立失地农民的社会保障金,确保资金来源和稳定,建立城乡统一的社会保障支撑体系,保障每个公民有平等权利,协调城乡收入差距,维护和谐社会,建立市场化的社会保障体系,发挥政府和市场的联合作用。保障社会公平,建立合理的制度设计,减少农村不稳定因素,确保失地农民的教育、医疗等保险。政府要建立失地农民的就业保障制度,关心失地农民的生存问题,提高农民就业竞争力,要完善农民就业配套政策,为失地农民创造良好政策、社会环境。
财政补贴是政府调节经济的重要手段,能够弥补市场的盲目性缺陷,调整供需结构,推进价格改革。财政补贴具有时效性、行政性和多变性,需要建立完善的财政补贴制度。财政补贴是政府将一部分财政收入转给某些企业和居民使用,以促进这些企业或居民获得更高利益或能维持基本的运转。财政补贴若运用不好,会损害社会公平,加重公民税收负担。财政补贴应该是鼓励性质的,不应该破坏市场的公平环境。财政补贴可以借鉴国外经验,给补贴规范
化,减少随意性,大力补贴农业,提高农民积极性,而不是一味补贴国企。政府要改变补贴策略,创新补贴手段,促进企业升级创新。政府要完善农业保险,减少农业灾害,理清农业保险思路,集合政府、个人、企业的力量,设计良性的农业保险经营体制。
(三)建立高效的公共财政体制,改革城乡金融体制
政府要改革城市建设投融资体制。政府要发展
高端服务业,形成金融体系,推动信息技术创新,形成全球性金融、信息中心,提高在全球产业的地位。政府要改革国有金融机构的管理体制,推动建立公司治理体系,实行整体改制,在继续支持国有大型金融机构的同时,积极发展民营银行、保险公司,鼓励各类金融结构实行惠农政策,为农业发展提供资金支持。政府要发挥金融财政的调节作用,引导产业结构调整,推动农业发展。要改革金融机构的资金供给制体制,推动宏观经济良性发展。政府要多方筹措城市发展资金,形成资金链。国外的金融监管模式大体可分为三类:美国、加拿大等国的两级多元银行监管体制;德国、法国等国的一级多元银行监管体制;英国、新加坡等国的集中单一的金融监管体制。政府要借鉴国外经验,拓宽融资渠道,技术创新需要资金保障,完善投资机制。当代世界已经进入信息时代,金融领域也应该采取信息化策略。实现金融产业化,鼓励开办民营银行,推动金融结构的市场竞争化。
中国金融制度改革起始于改革开放之初,是在市场经济体系尚不健全的情形下进行的,是在一系列约束条件下开始的,也就是说,我国金融制度改革是从制度供给时期开始的。这一时期,我国初步建立了符合商品经济要求的金融机构,并具有了自己的特色,最基本的特征是:单一的国有银行制银行制度的框架基础。国家实现了金融制度改革的一系列突破:资金供给体制转向二级银行体制,在制度安排上实现了信贷供给制,在运行机制上实行信贷与货币发行的分开。国家从制度上保障了金融体制的运转。国家在金融运行机制上,从实行信贷约束的资金扩张机制转变
为存款制约贷款的体制。国家组建了70家大企业集团财务公司,建立了包括信用合作社、保险公司、信托投资公司、金融租赁公司等的非银行金融机构。金融制度的革新不仅要强化监督,更要采取市场化改革。中国金融改革要推动金融从计划体制到市场体制。金融体制改革既要深化国有银行改革,巩固和发展国有商业银行股份制改革成果,又要积极发展民营银行和社区银行,推动各类银行业务逐步回归本源;既要加快农村金融市场改革,构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融体系,又要推进多层次资本市场体系建设,稳步发展股票、债券、期货等市场,扩大融资规模。中国金融改革要推动金融发展和开放。金融体制要促进金融资源的分配的公平,合理利用外资,建立合理金融体制。建立现代金融体制要体现中国特色。政府要推动科技成果资本化,鼓励商业银行采用多种融资方式,为技术转移转化提供更多金融服务[17]。
六、结语
城乡一体化发展要打破户籍制度限制,消除身份差异,完善户口登记制度,推动居民平等的就业机会,加大对农民的扶持。城镇化需要打破城乡分离的户籍制度,统一城乡居民登记制度,以居住地登记户口,实行弹性的户口管理。政府要改革土地产权制度,促进土地流转,按市场机制推动土地集约利用,完善社会保障体系,保障农民工的基本生活权益[18]。中国城镇化转型需要全方位的变革,加快制度创新,这需要强化竞争政策基础地位,打破行政垄断,清理妨碍市场竞争的各种规定,进一步减少政府对要素的直接配置,让居民自由发展,用市场机制推动人
口、资源的优化配置,推动人口自由迁徙,保护城乡居民利益。
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[作者简介]孙全胜,中国政法大学马克思主义与法治研究中心副教授,硕士生导师,经济哲学博士后,研究方向为城市规划。(北京102200)