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我国政府投资基金发展现状、主要问题及对策建议

沈华

2020年07月24日 02:50

王旭东,张宪旺
《中国市场》 2020 年第 21 期

近年来,我国各级政府积极贯彻新发展理念,改革财政资金使用方式,充分发挥财政资金的杠杆撬动作用,吸引金

融与社会资本设立各类政府投资基金,对发展经济社会事业发挥了引导促进作用。在当前经济下行因素叠加、减税降费、财政收支矛盾凸显的情况下,政府投资基金能够提高财政资金的使用效率,增加企业的融资渠道,支持产业转型升级,为经济发展注入了活力,使财政政策更加精准发力。

1 我国政府投资基金发展现状

财政部 《政府投资基金暂行管理办法》 ( 财预 〔2010〕210 号) 规定: “政府投资基金是指由各级政府通过预算安

排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。”政府投资基金属于私募股权投资基金的范畴,近年来发展迅速、不断壮大,从国家到省级、市级并逐步延伸至区县级。根据清科研究中心统计数据,截至 2019 年上半年,全国共设立政府投资基金 1686 支,认缴规模 10. 12 万亿元,实缴规模4. 13 万亿元。

( 1) 国家级政府投资基金规模占比为 18% 。中央财政通过整合竞争性领域扶持重点产业、行业、区域发展等专项

资金,设立了国家集成电路产业投资基金、国家中小企业发展基金等政府投资基金。截至 2019 年上半年,全国共设立29 支国家级政府投资基金,基金目标规模 1. 85 万亿元,已到位资金规模 1. 03 万亿元,虽然数量仅占全国数量的1. 7% ,但资金规模占全国规模的 18. 3% 。其中,产业类基金 16 支,创投类基金 9 支,PPP 类基金 4 支。这些基金在促进战略新兴产业发展、国有企业结构调整、中小企业发展、科技成果转化等方面发挥了重要作用。其中,中国国有企业结构调整基金、中国国有资本风险投资基金、中国政企合作投资基金,目标规模位列前三位,分别为 3500 亿元、2000 亿元和 1800 亿元。

( 2) 地方政府投资基金数量占比达 98% 。地方各级政府将政府投资基金作为深化财税体制改革的重要抓手,作为支持产业发展的重要融资渠道。截至 2019 年上半年,地方各级政府共设立 1657 支政府投资基金,基金目标规模 8. 27万亿元,已到位资金规模 3. 1 万亿元。其中,省级政府投资基金 377 支,地市级政府投资基金 790 支,区县级政府投资基金 490 支。各地政府投资基金主要是产业基金,辅以创投基金和 PPP 基金,重点围绕当地重点产业或特色产业设立,支持实体经济转型升级,加快特色产业发展壮大。比如,按照基金注册地来看,江苏省是政府投资基金注册设立数量最多的省份,截至 2019 年上半年,注册于江苏省的政府投资基金数量为 192 支,目标规模 7071 亿元,已到位基金规模2220 亿元。又如,截至 2019 年上半年,山东省已设立政府投资基金数量为 145 支,目标规模 7648 亿元,已到位资金规模 2377 亿元,数量、目标规模位于全国第 4 位和第 3 位。

( 3) 产业类政府投资基金占比最多。根据政府投资基金的定位、投资阶段和扶持方向等,区分为产业类、创投类

和 PPP 类政府投资基金。截至 2019 年上半年,全国共设立产业类政府投资基金966 支,数量占比为57. 3% ; 基金目标规模 6. 53 万亿元,占比为 64. 5% ; 已到位资金规模 2. 45 万亿元,占比为 59. 3% 。创投类政府投资基金共设立 528 支,数量占比为 31. 3% ; 基金目标规模 8131 亿元,占比为 8% ;已到位资金规模 5714 亿元,占比为 13. 8% 。PPP 类政府投资基金共设立 192 支,数量占比为 11. 4% ; 基金目标规模2. 78 万亿元,占 比 为 27. 5% ; 已 到 位 资金规 模 1. 11 万 亿元,占比为 26. 9% 。从平均目标规模来看,PPP 类基金最高,达到 144. 8 亿元,是产业类基金的 2. 14 倍,是创投类基金的 9. 4 倍。

2 我国政府投资基金发展存在的困难和问题

虽然我国政府投资基金取得了长足发展,但由于目前处于发展初期,政策设计还不够健全,加之受国家金融监管政

策趋紧等影响,在运作管理中还存在一些困难和问题,亟须理顺,才能更好地发挥作用。

( 1) 金融监管政策趋紧导致基金募资困难。2017 年下半年以来,人民银行、银保监会、财政部等陆续出台一系列

政策措施,着力防范化解系统性金融风险和地方政府债务风险,不断加大金融去杠杆力度,市场流动性逐步趋紧。特别是 2018 年 4 月,人民银行等四部委发布资管新规后,金融机构出资政府投资基金受到很大限制,银行在基金层面出资基本陷入停滞状态。虽然 2019 年 10 月国家发展改革委等六部门出台了 《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》,但也仅限于金融机构可以继续出资资管新规出台前与政府投资基金签订的认缴协议,新设的政府投资基金仍然无法从银行募资。同时,受宏观经济环境变化和经济下行压力影响,我国民间投资增速放缓,2019 年全国民间固定资产投资仅比 2018 年增长 4. 7% ,社会资本出资政府投资基金的意愿不强、能力下降。

( 2) 行政干预过多影响基金效益发挥。“政府引导、市场运作”是政府投资基金管理运作的前提,遵循市场化原

则是政府投资基金取得成效的关键。各级财政部门出资设立政府投资基金的目的是撬动金融与社会资本,引导当地产业结构调整和经济发展方式转变,但有些地方参照专项资金的管理方式,采取行政手段管理政府投资基金,政府部门不仅制定政策、组织监督考核,还参与基金设立审查、确定合作机构、干预投资项目选择等,既当裁判员,又当运动员,并拥有最终决定权或一票否决权。还有些地方盲目要数量、上规模,限定政府投资基金投资的特定地区、特定行业和特定阶段,甚至提出了财政出资不能亏本等偏离市场化的目标需求,导致基金管理机构没有自主决策权,影响了政府投资基金投资运作和效益发挥。同时,从近几年实践来看,越是经济社会发展落后的地区,政府投资基金的行政化诉求越强烈,对基金管理人的要求越多,导致国内一线基金管理人不敢也不愿参与当地政府投资基金,与政府合作的大多都是二、三线基金管理人,顶尖基金管理机构参与设立政府投资基金积极性不高。

( 3) 多头管理制约地方投资基金发展。目前,财政部、国家发展改革委、证监会分别制定出台相关制度办法,从不

同侧面和角度规范指导政府投资基金资金募集、投向、监管等。但由于监管的出发点和侧重点不同,在实际执行中,存在 “政出多门”“多龙治水”等问题,既影响了国家政策的实施,又制约了基金效应的发挥。比如,在基金设立上,财政部要求政府投资基金要履行事前备案程序,由财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准; 而国家发展改革委则要求,地方各级发改部门要对政府出资产业投资基金材料完备性和产业政策符合性进行审查。又如,在基金管理上,财政部要求各级财政部门要履行出资人职责,确保政府投资基金政策性目标的实现; 国家发展改革委则要求由国家发展改革委会同地方发展改革委对政府出资产业投资基金活动实施事中和事后管理; 证监会及其派出机构,应对政府投资基金业务活动实施监督管理。再如,在绩效评价上,财政部要求各级财政部门建立政府投资基金绩效评价制度,按年度开展绩效评价; 国家发展改革委则明确由国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系,每年进行系统性评分。同时,中国证券投资基金业协会对基金管理人登记和基金产品备案的程序比较烦琐、审批较为严格,且以窗口指导为主,没有固定的文件指引可供遵循,基金登记备案效率有待进一步提高。

( 4) 统筹规划不足造成财政资金闲置。近年来,在政策红利的驱动下,各地纷纷 “跟风”设立政府投资基金,部分地方由于缺乏整体统筹规划、定位不够清晰等原因,导致政府基金设立过快、规模过大,存在一应而起的现象。一

方面,目前国家、省、市、县 ( 区) 政府投资基金相互之间缺乏配合联动,互相出资参股设立的政府投资基金还比较少,不同层级、不同地区之间,存在多支政策目标重叠交叉的政府投资基金,主要集中在战略新兴产业、中国制造2025、信息技术等领域,造成政府投资基金重复设立、数量过多、财政资金分散,既不能调动基层的积极性,又不易形成基金合力,难以充分发挥拳头效应; 另一方面,部分地方没有考虑当地产业基础和项目企业现状,盲目设立产业和规模与当地实际不符的政府投资基金,导致政府投资基金设立起来后,没有项目可投的尴尬境地,造成财政资金的闲置。

( 5) 专业人才匮乏影响基金管理效能。政府投资基金相比市场化基金而言,更加看重政策目标的实现,要在坚持市场化运作的基础上,特别注重财政资金安全,需要一支市场化的管理机构和专业化的管理团队。随着我国政府投资基金数量越来越多,规模越来越大,各地对专业的基金人才竞争十分激烈。但目前基金管理与金融投资相关专业人才比较缺乏,国内的 VC/PE 机构主要集中在北上广深等金融业发达地区,其他地区特别是县区一级优质项目较少,难以吸引优秀的基金管理团队和高端专业人才,专业人才匮乏在一定程度上影响了政府投资基金的管理能力。

3 部分省、市政府投资基金的经验做法

近年来,山东、江苏、浙江、深圳等省、市充分发挥财政资金引导作用,积极探索设立政府投资基金,吸引社会资

本共同投入,推动实体经济发展、创新创业和产业转型升级。

( 1) 坚持市场运作。在政府投资基金设立与投资运作中,各地始终坚持 “政府引导、市场运作”的基本原则,注重厘清政府部门与基金管理公司之间的职责界限,建立了分工明确、各负其责、相互制约、优势互补的管理机制。比

如,山东省改革了基金管理体制,取消基金设立环节的政府审批和政策性审查,成立山东省新动能基金管理公司,独立开展市场化运作和专业化管理,自主决策基金设立、基金投资等事项。又如,深圳市财政部门与深圳市创新投资集团签订委托管理协议,明确双方的权利、责任和义务,深创投负责投资筛选、尽职调查、投资决策、资金拨付、投后管理与退出等市场化的专业性管理工作,财政部门不干预引导基金具体投资决策。再如,江苏省建立了市场化程度相对较高的引导基金管理体制,江苏毅达资本、深圳市创新投资集团、盛世投资等都是江苏省省级和地市级政府投资基金的主要市场化管理机构。

( 2) 明确政策导向。各地在设立政府投资基金时,把找准战略定位和明确政策目标,作为顶层设计的重要内容,并

围绕定位和目标选择管理机构、设计运营模式、确定监管机制等。比如,山东省为加快新旧动能转换综合试验区建设设立山东新旧动能转换基金,重点围绕新一代信息技术、高端装备等 “十强”产业,以及乡村振兴、现代海洋战略设立政府投资基金,支持培育增大新动能,淘汰落后产能,优化升级传统动能。又如,浙江省围绕数字经济、金融稳定、特色小镇、凤凰行动 ( 推动企业上市) 、科技成果转化五大领域,通过设立 “定向基金”进行投资支持。再如,深圳市政府投资基金的投向集中在创新创业、新兴产业发展、城市基础设施建设、民生事业发展等领域,大力培育新兴企业,促进产业转型升级,提升民生事业和城市基础设施建设。

( 3) 创新运作模式。各地为解决市场化基金设立周期长、投资见效慢等问题,不断创新政府投资基金的运作模式,努力寻求政府政策目标与市场经济目标之间的平衡。比如,山东省变 “先设基金、后找项目”为 “先找项目、后

设基金”,由省级引导基金联合市、县级引导基金,与社会资本合作量身定制项目基金,实现了对全省重点项目的精准支持,确保了将 “好钢用在刀刃上”。又如,江苏省探索建立条块结合、长短结合、区域性综合基金与细分产业基金相结合的政府投资基金战略业务架构,以 200 亿元的认缴出资,发起打造了一个总数约 50 支的子基金群,实现基金总规模 2100 亿元,撬动了 10 倍社会资本。再如,浙江省推出了四种模式: 一是区域型基金,采取适宜的基金规模,省、市按一定比例出资设立区域型基金; 二是市场化基金,引导基金与优秀专业投资机构合作设立市场化基金,引进先进理念和管理方式; 三是直投基金,着重支持投资额大、见效期长、战略性强的重大项目; 四是天使基金,通过低杠杆、高让利的运作模式,投向种子期、初创期企业,大力支持创新创业。

4 对策建议

针对政府投资基金存在的上述困难和问题,借鉴山东、江苏、浙江、深圳等省、市经验做法,为更好地发挥政府投

资基金的乘数效应,支持实现经济高质量发展,建议从以下五个方面予以完善。

( 1) 面对新形势,放宽金融机构出资政府投资基金的

限制。资管新规明确,政府出资产业投资基金的相关规定另行制定。2019 年下半年,国家发展改革委等六部门的通知对金融机构出资政府投资基金做了进一步明确,但仍然限制金融机构出资政府投资基金。为降低新冠肺炎疫情的影响,进一步发挥政府投资基金在加快推进 “新基建”中的作用,建议国家相关部委进一步放宽金融机构参与出资政府投资基金的限制,明确信贷、保险等资金参与政府投资基金的相关政策,通过发行公司债等方式,有效增加金融供给,破解政府投资基金募资难题,打通财政与银行出资结合的通道,拓宽政府投资基金募资新途径。

( 2) 厘清管理边界,提高基金市场化运作水平。“政府引导、市场运作”是政府投资基金运作的生命线。处理好

政府与市场的关系,关键是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于基金设立、投资决策、风险控制等市场环节事务,应当通过市场化方式解决,真正让专业的人做专业的事。同时,要在尊重市场规律的基础上,更好发挥政府作用,坚持有所为、有所不为,切实把好政策关、程序关和监督关,防止市场失灵,通过 “两只手”的协调配合,努力实现政府政策导向与社会资本盈利的 “双赢”。对政府投资基金的管理,政府部门应坚持 “管好两端、放开中间”。一是把好 “前端”。完善制度框架,做好政策设计,按不同基金类别设定不同的目标任务,提出原则性要求; 二是管好 “后端”。针对不同类型的基金设计不同的绩效考核指标体系,根据考核结果核定管理费用,兑现奖惩措施; 三是放开 “中间”。 “中间”业务属于市场行为,政府不设置审批环节,基金投资、合作机构确定、子基金设立等,由引导基金管理公司自主决策。

( 3) 加强顶层设计,明确部门管理职责。建议在国家层面出台统一的监管规定,明确各部门职责分工,切实解决

政府投资基金 “谁来管、管什么、怎么管”的问题。由财政部门统一归口管理政府投资基金,统筹做好组织协调、政策研究、服务保障和督导督查等工作; 发改部门负责为基金投资提供项目信息和对接服务等工作; 证监部门负责制定基金业务监管规定、办理备案、制定从业人员标准及基金信息披露等工作。各方明确职责、齐抓共管,形成监管合力。同时,鉴于政府投资基金的特殊性,以及基金管理人管理规模、发展水平参差不齐,建议在保证监管底线的基础上,采取分类监管方式,制定差异化的监管政策。对于政府投资基金,建议基金业协会为基金管理人登记和基金产品备案开设绿色通道,简化工作程序,提高工作效率,加快政府投资基金落地见效。

( 4) 注重统筹规划,形成基金投资合力。针对政府投资基金盲目设立、重复设立等问题,各地应做好统筹规划,加

强协调配合,及时清理以简单融资、转嫁债务风险为目的基金设立,将工作重点放在已设立基金的优化整合上,放在尽快完成资金募集、形成投资、发挥基金效益上来。2019 年以来,山东开展了基金进基层的 “双基”对接活动,省里先后到潍坊、烟台等 9 市组织了 9 场基金项目推介对接活动; 同时,省、市、县三级引导基金联合社会资本量身定制项目基金,精准支持全省重大项目,取得了较好效果。为充分发挥国家级基金的引领带动作用,建议采取相互出资、加强项目推介、共同出资设立项目基金等方式,加大国家部委和央企设立的基金与地方设立的政府投资基金的配合力度,加强协同联动,形成国家、省、市、县各级基金的投资合力。

( 5) 开通绿色通道,储备和培养好专业人员。人力资本是科技创新的关键因素,加大对人才的吸引力度,需要落实人才引进战略,解决教育、医疗、住房保障等问题,做到筑巢引凤。建议开通基金专业人才的绿色通道,将基金高端人才纳入高层次人才体系,采取市场化方式,面向国内外资本市场,引进一批高级基金管理人才和专业技术人才,享受落户、住房、配偶随迁、子女入学、医疗、社会保障等政策待遇。同时,建议国家相关部门加强对政府投资基金业务工作的培训,提升政府投资基金从业人员的业务素质,促进政府投资基金持续健康发展。

参考文献:

[1] 清科研究中心. 2019 年中国政府引导基金发展研究报告 ( 上篇) [R/OL]. [2019 -10 -17]. https: / /report. pedata. cn/1571279189720080. html.

[2] 王旭东,张宪旺 . 放宽限制 厘清边界———我国政府投资基金发展存在的问题及建议 [J]. 中国财经报,2020 ( 1)


[作者简介] 王旭东 ( 1971—) ,男,汉族,山东济南人,研究生,工学博士,现任山东省财政厅政府引导基金管理处处长; 张宪旺 ( 1971—) ,男,汉族,山东济宁人,研究生,军事学硕士,现任山东省财政厅政府引导基金管理处副处长。


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2020年07月24日 10:49
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