经济研究 理论研究

新时代区域协调发展与中心城市建设

沈华

2020年07月28日 08:44

林永然
《江汉大学学报(社会科学版)》2020 年第 4 期

推动区域协调发展是长期以来我国经济社会发展的重要内容。改革开放 40 余年来,我国经历了从沿海地区率先开放到区域发展总体战略实施再到新时代推动区域协调发展的过程,这一阶段我国城镇化水平不断提高,城乡差距、区域差距也在不断缩小。新时代我国区域协调发展出现了一些新的特征,包括区域政策精准化、城市接轨融合普遍化、区域协作平台多元化等,同时也面临一些新的挑战,比如区域发展还不够协调的问题。中心城市和城市群作为集聚各类要素的主要载体,在促进区域协调发展、解决不平衡不充分矛盾方面可以发挥较大作用。在新时代现代化经济体系建议实践过程中,对区域协调发展的主要特征、面临的主要挑战,以及如何通过中心城市建设来促进区域协调发展进行研究,具有重要的现实意义。

一、新时代区域协调发展的主要特征

区域协调发展主要表现在城市体系的合理化、城市产业分工体系的形成、基本公共服务的均等化等方面;其主要过程在于政府通过制定相关政策来发挥规划引领作用,促进居民和企业等市场主体在空间上自发地进行区位选择,目标是实现资源在空间上的合理配置。我国区域协调发展的实践历程由来已久,新中国成立初期毛泽东同志在《论十大关系》中就已经论述了内地与沿海地区的发展关系。改革开放以来,尤其是西部大开发战略提出以来,我国逐渐形成了“四大板块”区域发展总体战略,一系列战略的落地实施不断提高了我国区域发展的协调性。[1]十八大以来,国家相继出台了五大区域协调发展国家战略,涵盖我国京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角以及黄河流域等重要经济区域和人口集中区域。在这些国家战略的推动下,新时代我国区域协调发展出现一些新的特征:

(一)区域政策精准度不断提升

新时代区域政策的精准度在不断提升,城市分工也在不断细化。一方面,区域政策实施的空间单元在不断缩小。十八大以来,党中央多次指出,要缩小政策单元,重视跨区域、次区域规划,提高区域政策精准性,并多次强调区域协调发展应当尊重城市发展规律,按照市场经济运行规律来推动区域合作。一般而言,政策单元过大往往使得政策操作性不强,而具有针对性的区域发展规划在协调行政区利益方面具有重要作用,能够更好地推动“多规合一”,从而通过保持政策的精准性来促进区域协调发展。[2]近年来,为更好地促进区域协调发展,不断提高区域发展政策的精准性,国家不仅出台实施了《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等跨区域规划,推动粤港澳大湾区建设,还在小尺度空间下安排部署了雄安新区、长三角生态绿色一体化发展示范区建设,通过与“四大板块”战略、城市群建设的叠加,形成“块—轴—带”的多层次区域发展空间格局,不断拓展经济发展的新空间。[3]

另一方面,区域功能也在不断细化。区域协调发展的一个主要障碍在于行政边界带来的跨区域合作失灵,因此通过市场的力量打破行政区划桎梏的影响、促进资源在空间的合理布局尤为重要,而实现区域功能的细化能够引导资源的流动方向,更好地发挥市场在促进区域协调发展方面的作用。完善国土空间治理体系是习近平总书记对新形势下区域协调发展的新要求,通过强化各类区域的主体功能来优化国土开发格局。[4]从全国层面来看,《全国主体功能区规划》将我国主体功能区划分为“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域以及禁止开发区域”四大类主体功能区。这一功能区的划分使得区域功能进一步细化,相关政策举措的针对性也进一步增强,对于引导经济资源的合理布局具有重要影响。

从单个地区层面来看,承担重要生产功能的各类产业开发区、产业集聚区等园区,由于具有相对良好的营商环境和优惠政策,集中了城市大量生产技术、资金和人才,不仅能够通过产业发展形成区域“增长极”,带动周边地区发展,而且通过有效承接产业转移促进区域协调发展;并且通过“飞地经济”模式向外输出,在实现自身产能结构优化的同时,优化产业空间格局,促进区域协调发展。

(二)接轨融合发展不断涌现

与大城市毗邻的中小城市依托大城市发展的现象正在不断涌现。对于大城市而言,由于城市规模不断扩大,导致土地资源、水资源等日趋紧张,需要通过向外疏解部分功能来促进自身转型发展;大城市周边的中小城市相对而言,则城市规模偏小、科技水平较低、经济资源较少、公共服务资源较为薄弱。因此在实际发展实践当中,中小城市通过借用大城市的科技资源、人才优势、开放平台和市场规模,能够促进本地科技研发水平的提高、创新资源的集聚、对外开放水平的提升以及产品销售渠道的通畅,从而逐步成为大城市的经济腹地。例如长三角地区的上海及其周边地区①,在区域协调发展的进程中不断加强融合,一方面不断释放了上海的经济辐射带动能力以及周边城市的发展潜力,另一方面也促进了区域整体经济水平的提升。[5]

大城市与其经济腹地的融合发展是新型城市合作关系的重要体现。当前区域协调发展正在不断升级,这种升级主要体现在空间尺度上,即实现区域之间从大空间尺度、相对不精准的区域合作,走向小空间尺度、相对精准、指向明确的城市合作。[6]在这一升级过程中,由城市专业化分工互补产生的城市间合作效应是重要基础。以往各地为追求本地利益最大化,强调本地产业体系的完整性,使得城市合作更趋向以交流学习为主;随着城市分工的逐渐细化,城市间相互需求逐渐形成,使得跨区域合作逐渐深化,产业错位发展的思想逐渐显现。

(三)区域协作平台更加多元

长期以来在不同层面上形成的多重区域协作平台,共同推进了区域协调发展。改革开放以来,从 20 世纪 80 年代初期邓小平同志提出“两个大局”的区域发展战略,到省级层面上“四大板块”区域发展总体战略与京津冀协同发展等区域协调发展国家战略的叠加,再到地级市层面上的城市合作平台建设,以及当前部分地区由中心城市及周边县市共同推进的都市圈建设,区域协调发展战略在深入实施的过程中也在不断完善和拓展。[7]

首先,在大的区域板块上,几大区域发展战略之间实现了空间范围重叠和良好衔接。战略之间的叠加效应优化了区域发展格局,例如长江经济带建设和中部崛起战略的叠加,从空间格局上来看加强了跨区域之间的横向联系和纵向联系,产生区域经济联系的轴带关联效应;长江经济带建设与长三角一体化发展的叠加,则促进了不同发展阶段的区域之间的联系。

其次,以地级市为主体的各类经济协调会是跨区域协调发展的重要平台。改革开放以来,我国地市级层面上成立了一大批区域经济合作组织,空间范围覆盖全国各主要经济区域,在推动跨区域市场整合、打破行政区分割、推动经济横向联系方面取得了令人瞩目的成绩。随着区域协调发展的进一步深化,跨区域经济协调会的组织架构、区域协作机制等的不断完善,合作内容也在不断深入。以长三角地区为例,长三角地区在省级统筹下建立起决策层、协调层和执行层三级运作机制,其中 1997 年正式成立的长三角城市经济协调会是协调层中的重要一环,以市长联席会议为主要方式进行运作,主要负责对决策层达成的共识进行安排部署和工作推进,对长三角地区城市合作起到了极大的推动作用。

最后,小尺度的跨区域协作平台正在成为区域协调发展的一大着力点。随着区域协调发展政策的精准化以及功能分区的细化,小尺度的次区域协作平台作用凸显,包括都市圈建设、产业平台合作、飞地经济等,其内涵在于为劳动力、资本、技术等生产要素提供载体,便于各类要素在大城市及周边地区之间进行自由配置,进而按照市场经济规律开展组织生产和经营活动。例如雄安新区的设立是京津冀协同发展战略的重要内容,以雄安新区建设为契机,利用小尺度的协作平台建设来推动北京非首都功能疏解,同时促使北京、天津与环京津地区之间经济联系得到加强;上海毗邻区接轨上海发展是促进长三角区域一体化发展的重要支撑点,不仅能够提升上海周边地区的经济发展水平和公共服务质量,同时也能为上海发展提供新空间,提高上海经济辐射力,更好地服务长三角区域一体化发展以及长江经济带建设,2019 年成立的长三角生态绿色一体化发展示范区,通过系统集成和深入落实一体化发展重大改革举措,推动长三角区域高质量一体化发展。

二、中心城市在促进区域协调发展中的作用

在区域协调发展的新时代,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化。尽管当前我国区域协调发展状况总体向好,但是仍然面临一些挑战,区域发展也出现了一些新的形势变化。习近平总书记指出,当前区域发展动力极化现象日益突出,经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显,中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。因此,为促进区域协调发展,应当更好地发挥中心城市的辐射带动作用。

(一)新时代区域协调发展面临新挑战

区域发展协调性仍有待提高。随着改革开放进程的不断深化,我国经济社会总体取得了举世瞩目的成绩,但是在区域内部仍面临着协调性不足和发展不平衡问题。从区域层面上来看,区域发展的不平衡主要体现在区域发展分化上,在原有东西部经济差距存在的同时又出现南北经济分化现象,中西部地区以及北方地区具有较强吸引力的核心城市数量太少,使得更多要素在不断朝着东部、南方大城市转移,“孔雀东南飞”现象依然存在。[8]尽管近年来出现一些“劳动力回流”现象,但是劳动力转移和人才流动的总体方向仍然是向着大城市集中。[9]对于区域内部而言,不平衡则主要体现在区域内部城市体系不够完善、大中小城市协调性不足,要素和资源在城市间的分配结构还不够合理。一般而言,中西部地区相比于东部地区而言,人口在空间上的分布相对分散,城市化水平相对较低,从而影响了区域内部的城市分工和协作,使得经济联系不够紧密。

城市间合作渠道不通畅。对于不同类型以及不同发展阶段的城市而言,城市发展所面临的问题和挑战也存在差异。例如,对于大城市而言,拥堵、污染、资源短缺等“城市病”问题是社会主要矛盾的一个重要体现,也是大城市发展面临的重要问题;对于小城市而言,主要面临科技水平较低、城市缺乏吸引力、人才和资金要素流失等问题;而对于资源枯竭型城市发展而言,则主要面临发展动力不足导致的转型难、资金短缺等问题。因此,中国超大城市以及特大城市在提高城市管理水平、推进精细化管理的过程中,不仅需要内部挖潜,还需要向外寻找新的城市发展空间;同时,中小城市需要通过承接产业转移、科技力量转化等措施来提高自身发展水平。[6]然而在当前的区域协调发展中,行政壁垒、协调机制不健全等因素的存在,可能影响城市间的合作,导致城市合作受阻。

区域协调发展机制不健全。协调机制建设是区域之间、城市之间开展全方面合作的重要制度保障,它包括区域之间的沟通和联系机制、产业分工和协作机制、政策调控机制等方面,当前由于考核体系的影响、合作意愿的不统一、行政级别的不对等、利益分配的不均等原因,区域协调发展机制的发展还不完善,导致城市间的合作往往由于无法突破制度障碍而受到影响,协调发展机制的不健全影响了城市间合作渠道的建立。例如省际班车的开通、异地医疗报销、科技资源利益分配等问题,阻碍了区域和城市间的协调发展。为更好地推动区域协调发展战略的实施,2018 年中共中央、国务院专门出台《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,强调以更加有效的协调机制建设来保障和推动更高质量的区域协调发展。

总的来看,在新时代区域协调发展当中,解决区域发展的不平衡问题需要尊重经济发展规律,找准突破点,即通过中心城市建设来带动周边地区发展,形成城市群和区域发展的核心,进而实现资源在更大范围内的优化配置,以“点”带“面”推动区域协调发展。在发挥中心城市的辐射引领作用过程中,拓宽城市间合作渠道有助于加深中心城市与周边地区的经济联系,扩大交流范围和合作领域;通过协调机制建设保障和支撑城市合作,使合作双方共

同受益,从而促进区域协调发展。

(二)中心城市建设是引领区域协调发展的重要抓手

尽管在我国城镇化发展的政策实践层面上,关于重点推动大城市发展或者重点推动中小城市发展引起了较多讨论。[10]然而从经济发展规律来看,中心城市一般具有较高的经济集聚能力和辐射能力,因此能够带动周边地区的经济发展,成为引领区域协调发展的重要抓手。从实践上而言,撒“胡椒面”式的区域发展政策应当尽量避免,加强政策的精准性和时效性,更加聚焦发展实际。从世界范围的发展经验来看,发挥中心城市的带动作用是发达国家主要城市发展的典型做法。

中心城市一般具有更高的经济效率和辐射带动作用。按照经济学的一般规律,中心城市经济规模、人口规模相对较大,相对于其他地区而言,拥有更多的就业机会、更高的工资水平、更优质的公共服务等,能够更好地实现人力资本积累、更大限度地发挥人力资本和其他社会资本的利用效率,成为区域发展的引擎。[11-12]因此资源、要素等向中心城市的集聚往往能够促进资源配置效率的提升,从而形成区域“增长极”。随着中心城市规模的不断扩大

以至于城市不断向外扩张,中心城市发展面临新的挑战,即“城市病”问题、城市增长空间不足等,导致中心城市需要通过转型发展来提升自身发展潜力。中心城市主动向周边地区进行部分产业、人口、技术、公共服务的转移,同时周边地区主动为中心城市的企业提供配套服务和产业,共同促进了中心城市周边地区的发展,从而实现了中心城市的辐射带动作用。在当前的实证研究中,孙斌栋和丁嵩的研究结果表明,在长三角城市群中临近大城市有助于促进小城市的经济增长。[13]刘修岩和陈子扬针对全国地级市的研究发现,小城市可以借用中心城市的相关功能和规模经济效益来促进本地的经济发展,弥补自身短板。[14]

以中心城市建设来引领区域协调发展能够提高政策精准性。习近平总书记指出,要增强中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,完善和落实主体功能区战略,细化主体功能区划分,分类精准施策,加强建设用地资源向中心城市倾斜。[4]从发展实践来看,优化城市体系结构、推动大中小城市协调发展有助于加强城市间的经济联系。其中,中心城市的发展水平是影响城市群发展质量的关键,《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也指出要“以中心城市引领城市群、城市群带动区域发展”。将中心城市建设作为促进区域协调发展的主要发力点,通过提高区域发展政策的精准性来提高发展效率。其内在逻辑在于政策单元的缩小能使得发展的共性问题更加集中,发展的利益诉求也更加一致,发展政策的出台和实施更加具有针对性,从而提高了区域政策的精准性。[7]随着新型城镇化建设的逐步加快,中心城市成为吸纳农业转移人口的重要区域,在城市发展政策的制定上将更加针对本地区的未来发展需要;在区域功能划分的基础上,通过分类施策,提高“人地钱”挂钩政策的精准性,使发展成果惠及更多人民。

中心城市引领区域发展是世界主要城市发展的普遍做法。从国际经验来看,在世界主要城市如纽约、东京等的发展过程当中,其普遍做法是先吸收集聚资源形成增长极,而后通过都市圈建设来发挥中心城市引领作用。一方面,中心城市是代表国家参与国际竞争的重要空间载体,因此实现中心城市科技创新、人才等资源的集中有助于推动中心城市形成科技创新优势、人才优势,从而在国际竞争中占据优势地位。[15]另一方面,中心城市集聚过度也必然产生资源的向外输出,使得中心城市与周围的地区由于分工、协作的关系形成了紧密的社会、经济等各方面的联系,通过交通基础设施联系形成都市圈。因此,中心城市通过溢出效应来带动周边地区是城市发展中的典型做法。

三、中心城市建设促进区域协调发展的对策建议

发挥中心城市的带动引领作用,促进区域更加协调发展,关键在于促进要素的自由流动,通过市场机制的自发调节,引导要素、资源的合理流动;同时在政策层面上加强对中心城市的倾斜,并采取建立城市协作机制、促进基础设施联通、推动公共服务共享等保障措施。

(一)加快市场一体化进程

要素的自由流动是推动中心城市发展成为区域“增长极”以及发挥中心城市辐射带动作用的根本途径,加快市场一体化进程有助于推动中心城市集聚和辐射能力的提升。市场一体化发展的主要策略在于建立统一的市场环境、实施同步的市场化改革举措、发挥市场主体的经济活力。[16]具体而言,一是以中心城市及其周边地区为主要区域,以打造统一的市场环境为主线推进统一市场建设,消除以往地方政府竞争带来的行政分割现象以及准入限制带来的行政扭曲现象,着力推动市场准入标准的统一,以及市场共同监管体系的建设。二是加强中心城市与周边地区的市场化改革举措的统一,积极交流和总结各地“放管服”改革的有效举措以及在营商环境优化中取得的经验,通过经验的复制推广来建立统一的市场规则,减少要素在不同区域流动过程中的摩擦,推动要素的自由流动。三是积极发挥企业、个人等市场经济主体的经济活力,通过企业尤其是重点企业的产业向外转移、科技成果孵化、产业链条布局等手段加强中心城市与周边地区的市场一体化进程,并通过产业转移来实现劳动力资源的合理分布。加快市场一体化进程还需要推动政府间市场监督及执法等举措的协同,包括市场监管机制、信用信息互通、知识产权保护等方面的协同。

(二)加快区域协作平台建设

协作平台是要素流动发挥作用的主要载体。协作平台的作用在于理顺城市之间的合作关系,通过发挥各城市的禀赋优势来形成良好的分工,促进生产资源、科技研发资源的有效利用,从而实现经济发展动能转换。加快区域协作平台建设,主要包括积极探索园区合作模式、加快区域合作示范区建设以及区域平台协作保障机制建设三个方面。具体来看,一是积极探索园区合作模式,应当以各类经济园区为主要载体,参照北京中关村国家自主创新示范区和上海张江高新区“一区多园”的融合发展模式,加快园区平台对接,把中心城市的创新优势和科技优势通过产业转移和科技孵化来转移到周边地区;深化园区发展环境改革,优化园区市场化环境,积极吸收自贸区改革试验的成功经验,为产业转移和科技孵化提供更多便利,从而发挥出中心城市的辐射带动作用。二是加快区域合作示范区建设,在园区合作平台的基础上,应当加快区域合作示范区建设,通过打破行政边界,以项目化合作来促进中心城市与周边地区在经济、生态、教育、医疗等方面的全面合作,并加大制度试验,形成可复制可推广的经验。[17]三是加强区域平台协作保障机制建设,主要包括平台利益共享机制和成本运营分担机制等,在协作管理的基础上,以利益共享和成本分担机制建设来破除制度约束对平台合作造成的激励不对等问题,从而强化经济关联。

(三)加大政策资源倾斜力度

中心城市的发展以及辐射带动作用的发挥离不开政策支持。政策作为政府发挥作用的重要手段,对区域经济发展有着重要影响。以往部分“一刀切”的政策对于区域协调发展具有一定的不适应性,这是由于不同区域发展阶段不同、面临的发展问题也不尽相同造成的。对于中心城市而言,促进中心城市发展、发挥辐射带动作用需要实施政策倾斜、提高政策精准性、加强政策的整合力度。具体来看,一是实施政策倾斜。中心城市发展往往面临土地短缺、空间受限等问题,而劳动力等资源却在不断地向中心城市集聚,因此在促进中心城市发展当中,应当实施“人地钱”挂钩政策,积极协调落实中心城市发展的政策需要,不断推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。[18]二是提高区域政策精准性,针对中心城市发展及中心城市如何更好地发挥辐射带动作用进行政策研究,不断细化政策单元和主体功能区划分,强化分类精准施策,健全产业合作、人口流动、空间布局、土地指标等各类政策的精准支持措施,并缩小政策尺度单元,通过编制中心城市及周边地区融合发展规划来协调发展定位、提高政策的精准性。三是加强政策的整合力度,推动产业、交通、人口、公共服务等方面的政策协同,形成政策体系,例如在吸引人才方面实施更加积极的创新型人才和专业型人才引进政策,鼓励人才创业,建设国际化人才特区,推进国际人才进出便利化,增强对国内外各类人才、资本等要素的吸引力,加大对合作区域内的公共服务均等化建设等。

(四)加快中心城市都市圈建设

都市圈是中心城市发挥辐射带动作用、推动区域协调发展的重要手段。目前较多城市群发展规划、城镇体系规划中均提出都市圈建设的有关内容。2019 年国家发改委专门下发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,指出都市圈建设要“以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为方向”。从当前的发展实践来看,加快中心城市都市圈建设应当注重三个方面的内容:一是坚持规划引领,推动多规合一,通过制定都市圈发展规划来协调城市发展关系,以都市圈品牌建设来形成融合发展合力,实现区域联动发展。二是实现基础设施联通,重点推动市域交通基础设施建设和交通服务建设,加快市郊(域)铁路、跨城(省)通勤班车建设和运营,以高速铁路、城际铁路等新型交通运输方式来缩短城市之间的时空距离,不断扩大中心城市生产生活功能向外辐射的范围,从而加快资源的跨区域整合,提升中心城市的经济辐射能力。[19]三是推动以提升居民福祉为目的的公共服务均等化,以实现共享发展为目标,加快推动与人民群众生活紧密相关的教育、医疗、养老等基本公共服务的改革力度,不断促进中心城市与周边地区在医疗、教育等方面的合作,探索推进都市圈范围内的居民在教育、医疗、养老、就业等民生方面享有同等的服务,实现都市圈整体公共服务水平的提高。

(五)加强区域文化的共同开发和保护

文化是区域合作的重要内容,也是增强地区认同感的重要力量。促进中心城市与周边地区的融合发展,需要以文化为纽带,共同挖掘、塑造和丰富区域共有人文精神内涵,共同推动传统文化保护,通过加强区域间人文交流来增强文化的认同。一是加强对传统文化的传承和对外来文化的融合,创造独特的文化魅力,提升百姓的认同感和归属感,这不仅有利于推动区域经济合作,也会增加对国内外人才的吸引力。二是立足于中国传统文化与区域独特文化基因,共同挖掘具有地区特色的人文底蕴,打造地区特色文化品牌,在区域合作中不断增加文化活动的类型、丰富文化活动的形式。三是推动中心城市及周边地区文化产业的交流合作,以“文化+”战略来组织活动,推动中心城市和周边地区实现文化融合发展,以新技术、新应用、新传播渠道来推广地区传统文化,释放文化新动能,增强文化产业竞争力。

注释:

① 上海毗邻区指江苏省昆山市、太仓市、吴江区、启东市、海门市,浙江省平湖市和嘉善县。

参考文献:

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[13] 孙斌栋,丁嵩 . 大城市有利于小城市的经济增长吗?——来自长三角城市群的证据[J]. 地理研究,2016(9).

[14] 刘修岩,陈子扬 . 城市体系中的规模借用与功能借用——基于网络外部性视角的实证检验[J]. 城市问题,2017(12).

[15] 陈钊,陆铭 . 首位城市该多大?——国家规模、全球化和城市化的影响[J]. 学术月刊,2014(5).

[16] 陈自芳 . 70 年来中国区域协调发展的反思与推进[J]. 区域经济评论,2019(5).

[17] 林永然 . 以中心城市建设推进黄河流域高质量发展[N]. 学习时报,2020-06-01.

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作者简介:林永然,男,中共河南省委党校经济管理教研部讲师,博士。


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国学思想在现代企业管理中的运用