四川经济社会发展研究 理论研究

我国中小企业融资担保体系选择研究

——基于四川省融资担保业的调查分析

管理员

2017年03月03日 12:00

罗志华 蒋 霞
《观察与思考》2017年第1期

一、国内外研究文献综述

(一)西方信贷融资担保理论研究脉络及局限

西方信贷融资担保理论起源于 20 世纪 70 年代博弈论和信息经济学不对称信息理论,1970 年乔治·阿克洛夫(George A.Akerlof)在《“柠檬”市场:质量不确定性和市场机制》中提出了旧车市场模型。此后西方理论界在不对称信息理论框架内,先后提出了信贷融资担保交易成本理论、逆向选择与道德风险理论、资信评价与信号传递理论、关系贷款理论等主要理论。

较早将担保问题纳入经济学和金融理论研究的是哈佛大学经济学家罗伯特·巴罗(Robort J.Barro)。他基于大量信贷配给理论文献,于 1976 年完成信贷融资担保理论模型,提出信贷融资担保的交易成本理论。塔克尔和贝森科(David Besanko)(1987)研究发现,第三方担保者的存在减少了信贷配给可能性。詹(Yuk-Shee Chan)和卡纳塔斯(George Kanatas)(1985)研究了在不对称信息条件下担保信号传递功能,认为在理性预期信号传递环境中 , 担保可以充当一种附加的、间接的信号源。海斯特(Donald D.Hester)(1979)研究了贷款利率、贷款额、贷款期限以及担保要求等各种贷款条款,发现银行非常重视与借款者之间的关系。伯格(Allen N.Berger)和尤德尔(Gregory F.Udell)(1995)发现与银行建立长期关系的借款者可以支付较低贷款利率和较少提供抵押担保。布特和塔克尔(1994)发现,银行与借款者之间形成的关系越长,贷款利率越低,贷款担保要求越少。伯格和尤德尔(1995)对布特和塔克尔(1994)的理论以实证检验,证明关系贷款与银行担保决策之间存在实际联系。从文献资料看,西方信贷融资担保理论研究较为成熟,对信用风险理论、定价研究及应用研究较为充分,文献资料较为丰富。除了 Kivotaki Moore1997)等对担保风险放大效应进行了研究外,对融资担保体系选择、银担合作信贷风险集聚、传导机制、跨经济周期波动等研究不多,相关文献资料较少。这一现象可能与西方国家融资担保体系选择有关。德国、美国、日本、韩国等西方国家在支持小企业贷款中,普遍选择政策性融资担保体系,由中央和地方政府分担大部分风险损失,担保机构分担少部分风险损失,并要求贷款机构分担一定比例风险损失以防止道德风险。

(二)我国信贷融资担保理论研究成果及不足

国内学者梁鸿飞(2003)认为西方信贷融资担保理论适用于竞争性金融市场下银行与企业信贷融资关系。黄磊等(2005)以山东省莱芜市信用担保机构作为研究样本,提出信用担保机构面临融资职能与社会职能的冲突。杨胜刚等(2006)以数理模型分析了担保比例与反担保物对逆向选择与道德风险的不同影响。董裕平(2009)基于粤浙两省数据的情景模拟实验分析,发现担保业资本收益率甚至低于银行存款利率,仅从事担保业务的担保机构缺乏生存能力。张翔(2011)以河南省新乡市担保公司为样本,提出国内信用担保体系面临立法滞后、监管缺位、机构过滥、保费过高、政府财政支持力度过小等问题。顾海峰(2014)从风险补偿视角研究了银担合作机制问题,提出构建银担协作型信贷模式。

尽管部分学者注意到我国融资担保体系存在功能错位、商业性融资担保机构依靠担保费收入缺乏可持续生存基础等问题,但未对导致这些问题的深层原因及风险影响进行更深入研究。从近年国内若干银担合作信贷风险案例看,融资担保公司从事“自融”和“高利贷”活动导致信贷风险大范围集聚、相互传导、区域性扩散,而这与商业银行普遍存在的道德风险不无关系。受限于内部信息约束和局限,国内学者对融资担保公司“自融”问题与“高利贷”现象研究不多,对融资担保公司普遍从最初信用提供者蜕变为资金提供者,并形成风险集聚、相互传导和区域性扩散的研究不足。这正是本文重点研究的问题。

二、对四川省融资担保行业的调查

(一)融资担保业信用风险与流动性风险呈上升态势

总体来看,四川省融资担保业在保余额占全国近十分之一的规模,在保余额连续多年在全国各省市中排名第一。四川省金融办发布的数据显示,截至 2015 年末,四川省融资担保法人机构为 421 家,从业人员 7516 人,分别比年初下降 2.3% 21.0%,呈持续下降态势;在保余额 1843 亿元,相比年初下降 172.07 亿元,降幅 8.5%;担保户数 41.69 万户,相比年初下降 13.14 万余户,降幅 23.96%;担保代偿率 5.86%,代偿压力持续加大,流动性失血严重(见图 1、图 2、表 1)。

在经济调整困境和转型升级背景下,四川省融资担保业2015 年末仍以 1843 亿元的在保余额,支持了 41.69 万户中小微企业、个体工商户、农业种养殖大户的生产经营以及个人消费信贷,支持四川省数百万人口就业。根据四川省 2015 年信贷投放与 GDP 增长转化率 0.78 测算,2015 年四川省融资担保业以担保融资信贷支持地区 GDP 增长 1438 亿元,对 2015 年四川省地区GDP 增长贡献率接近 5%。表 1 显示,2011~2015 年四川融资担保业直接缴交营业税及所得税 21.44 亿元,2015 年四川融资担保业在行业总体亏损 2.71 亿元的情况下,缴交营业税及所得税 2.72亿元。

2014 7 月四川省内汇通、安信、鹏润等融资担保公司相继发生风险事件开始,加之经济下行压力继续加大,商业银行不良贷款率持续上升,不少商业银行对信贷企业采取收贷、断贷、压贷等风险管控措施,导致四川省内融资担保信贷规模快速收缩。由于大多数贷款企业缺乏流动性偿贷,在集中代偿压力下部分民营和国有融资担保公司处于无力代偿状态,较大一部分代偿风险、隐形代偿风险尚未暴露。总体来看,在经济下行、去杠杆和代偿多重压力下,四川民营融资担保公司普遍陷于严重困境或濒临倒闭,影响四川省约 50% 的融资担保业务和在保客户。

1  2011~2015 年四川省融资性担保额及担保户数变化

数据来源:四川省人民政府金融办公室,作者整理。

2   2011~2015 年四川融资性担保代偿额及在保余额增减变化

数据来源:四川省人民政府金融办公室,作者整理。

 

1   2011~2015 年四川省融资性担保行业关键指标变化

数据来源:四川省人民政府金融办公室,作者整理。

尽管银行业监管部门通过窗口指导等措施,要求商业银行对中小企业不要采取收贷、断贷、压贷等措施,但图 2 及表 1 数据显示,四川省融资担保业在保余额 2014 年、2015 年呈坍塌式下降,区域金融风险特征显现。在以“三去一降一补”为核心的供给侧改革和结构性调整深化中,传统实体经济继续处于深度调整中,四川省融资担保业面临的行业信用风险可能进一步加大,300余家民营融资担保公司面临严重生存困境,大致千亿规模在保信贷资产面临代偿压力,约 20 余万户在保中小微企业可能失去融资担保支持。

(二)融资担保业已有改革政策实施效果有限

国务院于 2015 8 7 日颁发了《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发〔201543 号),提出要大力发展政府支持的融资担保机构,建立政府主导的省级再担保机构,研究设立国家融资担保基金,实现银政担风险分担机制,构建国家融资担保基金、省级再担保机构、融资担保机构等三层组织体系,有效分散融资担保机构风险。

四川省政府于 2015 3 20 日颁发了《关于进一步促进融资性担保行业健康发展更好服务小微企业和“三农”的意见》(川府发〔201517 号),提出要大力发展政府主导的融资担保机构、加快组建省级再担保公司、推进银担风险分担机制、落实税收优惠政策等。2015 10 月,四川省金融办对省内 32 家融资担保公司停业整顿,对 11 家担保公司取消融资担保业务资格。

2015 12 4 日四川省信用再担保公司成立,并于 2016 5 25 日与 10 家银行签署了新型银担战略合作协议,合作银行将分担 10%~30% 信用风险,在银担合作风险分担、准入机制、保证金减免、代偿宽限期、绿色审批通道等方面取得重大创新突破,长期以来由融资担保公司承担 100% 信用风险及提供风险保证金等状况得以改观,银担合作环境出现优化态势。

总体来看,四川省融资担保行业正在经历浴火重生的阵痛,融资担保政策法规及传统规则形成的桎梏正在被撕开,新的银担合作信贷风险分担机制正在形成。尽管出现了这一积极变化,但它尚未形成科学化、常态化、系统化的政策体系和微观层面普遍规则,供给侧改革仍然对四川省内融资担保业产生着较大压力,这对融资担保行业已有的 1843 亿元存量信贷及类信贷融资性在保余额风险暴露仍是重大威胁。2016 年及之后两年时间内,四川省融资担保业仍然面临转型升级压力,绝大部分中小融资担保机构特别是民营中小融资担保机构仍然面临流动性压力及生存危机。

(三)融资担保业内在运行机制存在重大缺陷

从过往资料、案例及数据看,融资担保公司自融及高利贷现象较为普遍,通过抽逃或虚增资本、向借款企业收取风险保证金、截留借款企业信贷资金、高息向民间非法集资、伪造项目及资料套取信贷资金等方式加杠杆行为比较普遍。2014 年,四川省融资担保业净资本放大倍数平均仅为 3.64 倍,剔除未开展融资担保业务机构,正常营业融资担保公司净资本放大倍数平均为 4 倍左右,导致融资担保公司无法主要依靠担保费收入生存和发展。

1. 融资担保业高利贷活动较为普遍。从笔者实地调查来看,在过去十余年经济上行期和房地产黄金期,在经济高增长率和信用低违约率环境下,民营融资担保公司大多依靠担保业务维持平台运营,依靠发放高利贷获得快速发展,依靠房地产业积累客户资源和增加在保余额,依靠自融增加自营贷款资金池。绝大部分民营及国有融资担保公司开展过包括过桥贷、短融贷等高利贷业务。

由于信贷监管政策将借新还旧视为非正常类贷款,基于监管政策设计开发的商业银行信贷系统要求贷款企业必须先还款才能后借款,这为过桥贷等高利贷短贷业务提供了巨大市场机会和牟利空间。近年来在经济下行、企业现金流普遍不足的情况下,过桥贷、短融贷市场一度非常繁荣,并引发高利率集资热潮和民间投资理财公司大量兴起,非法集资活动十分普遍。

2013~2015 年笔者对活跃在四川省内外的高利贷进行的相关调查来看,高利贷对实体经济的危害和对融资担保业风险集聚的影响非常严重。据笔者调查了解,高利贷按日计息,每日利率在 2 ~4‰之间。由于利率太高,贷款期限通常在 1 周至 1 个月,期限最长一般不超过 3 个月,以过桥贷为主,也有部分采用贴票方式放贷(银行承兑汇票贴现)。按照一年期流动资金续贷周转期 20 天和每日 3‰利率计算,过桥贷给借款企业增加的财务成本大致为6%左右。即便按照续贷周转期15天和每日2‰计算,过桥贷给借款企业增加的财务成本也在 3% 左右。在过桥贷中,放贷人通常按贷款利息收入的 10% 向合作银行相关人员支付佣金,捆绑银行从业人员,形成灰色利益链条,助长行业贪腐风气,导致贷款企业背负过重财务负担,加大企业流动性风险和信用风险。由于该利益链条存在,一些银行从业人员故意拖延企业信贷授信时间,以牟取非法收益。

2. 融资担保业缺乏规范经营的生存空间,大多通过收取风险保证金补充自有资本,获得放贷资金。除过桥贷之外,普遍采用的风险保证金制度也是抬升中小企业融资成本和加大融资担保行业信用风险、流动性风险和法律风险的主要原因。从2014~2015 年笔者对四川省内外部分商业银行、融资担保公司、借款企业的调研中获悉,商业银行通常要求合作融资担保公司按照担保授信总额的 10%~20% 交付风险保证金,存放于融资担保公司在银行开立的专户。有的银行允许融资担保公司按照在保余额分期交付,有的银行要求一次性交付,有的银行要求按照最低额度交付。这笔风险保证金存款作为商业银行的一般性存款, 通常按照活期存款计息。

测算结果显示,如果融资担保公司以自有资本金交付风险保证金,即使按照 5 倍比例进行放大,假定平均保费按照 2% 计算,那么融资担保公司资本金能够产生的保费收入≤ 10%,这一收益率仅够维持融资担保公司的日常运营。以四川省 2014 年数据为例,融资担保平均保费率为 1.92%,以净资本(含非现金资本)计算的平均放大倍数为 3.64 倍,单位资本金产生的保费收入≤ 7%。也就是说,当年 1 亿元净资本产生的保费收入,不足 700万元,这笔收入尚不够维持 40~50 人的经营团队及房租成本,更不用说还要承担代偿、拨备、税费等列支。2015 年,四川省融资担保平均保费率下降至 1.45%,以净资本(含非现金资本)计算的平均放大倍数为 3.55 倍(若扣除住房置业的公积金贷款担保,放大倍数为 2.69 倍),单位资本金产生的保费收入≤ 5.15%。即便没有人员、房租、税费、拨备、代偿等成本,这样的收益率水平也非常低,基本无法覆盖出资人从银行等金融机构融资的成本。

3. 融资担保业主要依靠高利贷获利。鉴于以上缘由,抽逃资本,向借款企业收取风险保证金,截留借款企业信贷资金,高息向民间非法集资,伪造项目资料套取信贷资金然后以高息向借款企业和个人发放过桥贷、短融贷,以高息向新房和二手房购房人发放首付贷或转按贷,以高息向不具备银行贷款条件(比如信用违约)的中小企业和个人发放住房抵押高利贷,就成为大多数融资担保公司的重要营收来源。

2014~2015 年的调研来看,无论国有融资担保公司还是民营融资担保公司,绝大多数都开展了向借款企业收取风险保证金业务,这种模式抬高了借款企业财务成本,使借款企业融资贵问题更为突出。调研了解到,除少数大型国有融资担保公司不向借款企业收取风险保证金外,其他国有和民营融资担保公司都按照“羊毛出在羊身上”原则,要求借款企业交付贷款银行收取的风险保证金。该风险保证金大致给借款企业每年增加的财务负担为 1.5%~3%,加上 2%~3% 的担保费,以及 3%~6% 的过桥贷成本,借款企业在商业银行名义贷款利率之外,要额外承担6.5%~12% 的增信成本,导致借款企业总体融资成本通常达到年化 15%~20%,甚至更高。

该增信成本中的第一项,即风险保证金,实际为商业银行在名义利率之外向融资担保公司收取的“价外税”,只不过大部分融资担保公司将这一成本转嫁给了借款企业和个人,仅有少量国有大型融资担保公司出于政策要求力所能及自行承担了这一项成本。该增信成本中的第二项,即保费,则形成了融资担保公司维持日常营运管理的营收来源。基于财务测算,对于大多数中小规模的国有及民营融资担保公司来说,保费收入仅能维持日常营运,不能形成风险补偿和资本收益补偿能力。该增信成本中的第三项,即过桥贷(亦即高利贷),通常才是融资担保公司真正利润来源。

除了向借款企业收取风险保证金外,抽逃资本、截留借款企业信贷资金、高息向民间非法集资、伪造项目及资料套取银行信贷资金等现象在民营融资担保公司中较为普遍,这些问题或明或暗多有发生。从截至 2015 年末四川省已出险或停业的 12 家融资担保公司案例分析来看,这类融资担保公司均存在上述抽逃资本、截留借款企业信贷资金、高息向民间非法集资、伪造项目及资料套取信贷资金等问题。从 2015~2016 年笔者对商业银行的走访调查了解情况看,目前还未公开暴露风险和停业的民营融资担保公司,多涉及以上问题。一些融资担保公司实际控制人在风险暴露丧失代偿能力前后,采取转移资产、虚构债权债务、虚假涉诉、逃逸失联等方式方法,千方百计套取信贷资金、逃废银行债务和截留企业贷款,拒不配合银行处置不良资产,给合作银行和担保企业带来了较严重的影响,不少企业因受此影响倒闭,许多商业银行也因此不愿再给民营融资担保公司授信,甚至提前收回已有授信。

4. 融资担保公司异化为高利贷公司的深层原因。笔者认为,造成以上问题的根本原因在于资本成本、资本目标与服务小企业政策初衷存在错配。从调研情况看,在涉及抽逃资本、截留借款企业信贷资金、高息向民间非法集资、伪造项目及资料套取信贷资金等方面,国有融资担保公司与民营融资担保公司存在显著差异。尽管仍有部分国有融资担保公司采用了向借款企业收取风险保证金和参与发放过桥贷、短融贷等高利贷活动,但较少有抽逃资本、截留借款企业信贷资金、高息向民间非法集资、伪造项目及资料套取信贷资金等行为。造成这个差异的根本原因在于国有融资担保公司获得资本的成本要远远低于民营融资担保公司,股东对于资本利润率的压力不如民营融资担保公司大,外部管制比民营融资担保公司更为严格。相比之下,民营融资担保公司管理层在股东较高资本成本和资本收益率压力下更具铤而走险意愿,千方百计放大资本杠杆率逐利。总体来看,民营融资担保公司实际资本杠杆率要远远高于国有融资担保公司。

三、西方国家小企业融资担保体系考察

(一)政策性担保体系是西方国家中小企业基础增信体系

政策性融资担保体系是西方国家中小企业基础增信体系。在这个基础增信体系中,各国政府依据国家法律,通过政策性担保机构和组织为中小企业提供增信,以中央和地方财政分担中小企业主要信用风险及损失。本文基于研究文献、担保系统、市场环境、风险分担等维度,对德国、美国、日本、韩国等国较为健全的融资担保体系进了分析考察。

20 世纪 90 年代“担保国家”理念(李以所,2012)下,德国将中小企业作为社会公共品资源,将扶持中小企业发展作为国家应承担的公共义务。从 1954 年开始,基于同业行会建议,由德国联邦政府和各州政府主导成立了担保银行,承担中小企业 100 万欧元以内的融资性担保功能(李俊、张炜、王光,2012)。

1991 年东西德国统一后,又在联邦新州建立了同样的机构,在全德国 16 个州形成每州一家担保银行的中小企业融资担保体系。对于融资金额在 100 ~1000 万欧元的大中型企业,则由联邦政府与州政府财政部门或代理机构提供信用担保。

美国中小企业融资担保体系主要构筑于《联邦法典》和《1953 年小企业法》《1958 年小企业投资法》《2010 年小企业就业法》等四部法律,以及《1977 年社区再投资法》《2009 年复苏和再投资法》等相关法律,具有典型政策性金融服务特征。美国为小企业提供信贷融资担保的机构主要是小企业管理局。依据《1953 年小企业法》设立的小企业管理局(SBA)隶属于联邦政府,专门负责小企业立法、融资、技术、培训、咨询、信息等事务,由华盛顿总部、十大城市分局和遍布全美约 100 余家分支机构组成(刘社芳,2012)。SBA 代表美国政府履行政策性融资担保机构职能,为美国小企业提供包括 7a)贷款担保计划、微型贷款担保计划、注册开发公司贷款计划(CDC/504 计划)、小企业投资公司计划(SBIC 计划)等四类融资担保服务,融资担保产品丰富且精细。SBA 每年度向国会提交执行报告和通过补贴率计算向国会申请年度预算,补贴小企业信用违约代偿损失,由国会批准后执行。

日本信用担保制度最早从德国引入,其信用担保体系由侵华战争期间及战后成立的信用保险协会和中小企业金融公库组成。战后制定的《中小企业信用保险法》(1950 年)《中小企业金融公库法》(1953 年)《中小企业信用保险公库法》(1958 年)为日本信用担保体系建设提供了法律基础(姚永龙,2005)。日本信用担保体系具有较深的德国烙印。1937 年日本东京以德国担保制度为参考范本设立“社团法人东京信用保证协会”,其后信用保证协会模式在京都、大阪及日本全国获得设立(温信祥,2013)。文献资料显示,20 世纪 50 年代日本按照德国担保银行模式建立了 52 家信用保证协会特殊法人机构,分布于 47 个都、道、府、县和 5 个特别市 , 各自在所在区域内为中小企业融资提供信用担保,以“政府出资为主、金融机构及企业团体出资为辅”,主要由地方政府出资及金融机构捐赠出资设立,由中央财政通过转移支付给予配套补贴,采用“政策性资金、市场化运营”。信用保证协会在担保责任风险中分担 30%~10% 风险损失,另外70%~90% 的风险损失则以购买信用保险的方式,由中小企业信用保险公库(2004 年后为中小企业金融公库,2008 年后为日本政策金融公库)分担(姚永龙,2005)。

1999年末数据为例,日本52家信用保证协会基金总额中,地方财政出资(含政策性借款)约 95.4%,金融机构捐赠方式出资约 4.46%,中小企业团体捐赠方式出资约 0.14%(姚永龙,2005)。

基于以上数据判断,日本中小企业 98.6% 的融资风险是由中央财政和地方财政分担,2007 10 月实行“与金融机构责任共有制度”之后,由合作贷款机构承担 20% 的信用风险,由信用保证协会承担 80% 的信用风险(福本智之,2015)。由此计算,日本中小企业 56%~72% 的信用风险是通过信用保险方式由日本政策金融公库分担,20% 的信用风险由合作贷款机构分担,8%~24% 由信用保证协会分担。由于信用保证协会资金主要由地方政府出资和金融机构捐赠,中央财政亦通过转移支付对地方财政承担的信用风险按比例进行补贴,可以认为日本中小企业 20% 的信用风险是由合作贷款机构分担,80% 的信用风险是由中央与地方财政分担,其中中央财政分担了主要信用风险。

日本中小企业信用保险公库依据《中小企业信用保险公库法》(1958 年)由中央政府 100% 出资设立,1999 7 月与中小企业事业团及纤维产业构造改善事业协会合并为中小企业综合事业团,2004 7 月该事业团信用保险部门由中小企业金融公库继承,于 2008 10 月并入新成立的日本政策金融公库(温信祥,2013)。中小企业金融公库则是依据《中小企业金融公库法》(1953 年)由政府全资设立的再担保机构(秦默、梅强,2007),2008 年后并入日本政策金融公库。韩国依据 1961 年《信用保证储备基金体系法》、1967 年《中小企业信用保证法案》、1989 年《技术信用保证基金法案》、1999年《地域信用保证基金法案》,相继于 1976 年建立了韩国信用保证基金(KCGF),1989 4 月韩国技术信用保险基金(KTCGF)从韩国信用保证基金分离出来,专门从事科技类中小企业信用担保业务(蔡真,2008),2000 年建立了韩国信用保证基金联合会(KFCGF)(秦默、梅强,2007)。其中,韩国信用保证基金、韩国技术信用保险基金是国家层面政策性信用担保机构,韩国信用保证基金联合会则是由 16 家地方信用保证基金作为成员且具有政策性再担保功能的行业组织,地方信用保证基金由地方政府和金融机构出资设立,主要对地方小企业或个人提供融资担保(文兴海等,2011)。地方信用保证基金每年向 KFCGF 缴纳再担保费,再担保费约为再担保额的 0.8%(杨成万,2005),当地方信用保证基金担保贷款出现风险时,由 KFCGF 对自动纳入再担保的项目承担连带赔偿责任,分担 50%~60% 的风险责任。KFCGF 资本金主要由中央政府财政预算支持,此外 2006 3 月颁布第 7863号《地方信用保证基金法案》修正案,强制要求在韩金融机构必须按照年贷款规模的 0.2% KFCGF 和地方信用保证基金提供无偿捐助(秦默、梅强,2007)。

以上文献资料显示,以中央和地方两级财政支持的政策性融资担保体系是西方发达国家中小企业的基础增信体系,这一基础增信体系除了在德国、美国、日本、韩国获得较好应用之外,在英国、法国、芬兰、加拿大等国亦被普遍采用,且在支持中小企业发展中均取得了成功。通过对以上国家融资担保体系的考察不难发现,各国中央财政在分担小企业信用风险中发挥了主导作用,分担了大部分信用风险。这与我国过去十年大力推进引导民间资本进入融资担保业的政策做法并不一致,其结果亦是截然不同。

(二)政策性担保体系更适合为中小企业提供融资增信

从德国、美国、日本、韩国等小企业融资担保体系来看,民间商业性资本均未广泛参与其中。除英国运用了依托资本市场的政策性担保模式、意大利运用了基于中小企业互助担保组织的政策性担保与互助担保相结合模式,其他西方国家民间商业性资本均较少参与小企业融资担保。

以美国为例,小企业融资担保主要由 SBA 提供,商业性担保业务主要为境内外金融市场提供债务类证券担保,担保业务主要集中于公共金融业务、结构性金融业务、国际业务三大领域(蔡真,2007),并不向小企业提供融资担保服务。为小企业融资提供担保服务主要由政策性担保机构承担,这与我国过去十年商业性担保机构普遍为中小企业和小微企业融资提供商业性融资担保服务的情形截然不同。2000~2005 年,占美国约 85% 商业性担保市场份额的美国市政债券担保公司、金融证券担保公司、市政债券投资者担保公司、金融担保保险公司等四大商业担保公司三大担保业务如表 2 所示:

2   美国四大商业性担保公司的三大担保业务

资料来源:穆迪公司《2006 年全球金融担保业回顾》,作者整理。

德国、美国、日本、韩国政策性担保机构一是注重为小企业提供中长期融资担保,二是注重为小企业减轻担保负担、节约财务成本和提供低息贷款。

文献资料显示,美国 SBA 提供的 7a) 担保贷款项目用于购置不动产的担保贷款期限最长可达到 25 年,用于购置机器设备的担保贷款最长可达到 10 年,一般运营资金贷款通常可达到7 年(孟艳,2011)。但 SBA 收取的担保费率并不高,平均为 2%左右(石军,2001),部分文献资料记载在 2%~4% 之间,每个项目的具体收费需要通过谈判确定,由申请担保的贷款金融机构向SBA 支付。担保费率与担保金额相关,担保额越高,担保费率越高(吕薇,1999)。在利率方面,SBA 要求合作贷款机构以华尔街日报公布的同期限利率为基准,期限在 7 年以下的贷款利率上浮2.25%;期限在 7 年以上的贷款利率上浮 2.75%

从德国来看,由工商业协会、信贷机构以及保险公司等出资设立的担保银行资本并非来源于财政,这与日本信用保证协会、韩国地方信用保证基金不尽相同。尽管如此,担保银行资本亦并非来源于普通逐利性民间资本,其主要业务亦不是商业性担保业务。担保银行主要向小企业融资提供政策性担保业务,通过中央财政和地方财政分担主要信用风险,实现可持续生存与发展,这体现了德国担保银行非营利性(李俊等,2012)及政策性(文兴海等,2012)等特征。

文献资料显示,德国担保银行收费并不高,评审费大致为保额的 0.75%~1.5%,担保费则是按 1% 收取(黄燕茹,2006)。德国担保贷款的期限通常较长且与现金流周期相吻合,对于一笔 15年甚至更长期限的长期担保贷款,收取一次性担保费用 1%,加上按被担保金额收取 1% 手续费①(克拉夫特、夏汛鸽,2000),综合担保费用较低。由于获得政府增信,由担保银行担保后的贷款利率,要明显低于非担保抵押贷款利率。

日本信用保证协会的担保费收费标准较低,以官方公布基本费率为上限②,按被担保金额收取担保费。担保品种涵盖一年以内短期担保、一年以上五年以内中期担保、五年以上二十年以内中长期担保,其中以一年以上五年以内担保品种为主。1999年日本千叶县最低执行 0.5% 担保费率,43% 的贷款担保品种费率低于 0.74%。由信用保证协会担保的贷款利率一般比正常贷款利率低 10%,使企业融资成本维持在较低水平(姚永龙,2005)。

正因为信用保证协会所具有的政策性优势较好地解决了日本中小企业融资难问题,因此日本中小企业融资环境中缺乏商业性担保的生存空间,形成了对商业性担保的挤出效应。

尽管日本信用保证协会与合作贷款银行采用实收制存放风险基金,但日本信用保证协会并不会向被担保中小企业收取等额风险保证金,而是以政策性利率向地方政府借款,以市场化利率存放于银行或购买国债,从而形成了仅次于担保费收入的利差收入,用于补贴协会运转成本(姚永龙,2005)。这些制度安排,一方面切实减轻了中小企业的融资成本和负担,另一方面提高了 52 家信用保证协会的政府背书能力,使其担保杠杆率能够达到 35~60 倍。

由于韩国《信用担保基金法》及《地方信用保证基金法案》修正案强制要求在韩金融机构必须按照年贷款规模的一定比例(《信用担保基金法》规定不超过 0.3%2006 年《地方信用保证基金法案》修正案规定为 0.2%)向 KCGFKFCGF 或地方信用保证基金提供无偿捐助,加之中央和地方财政预算支持,使韩国与日本一样,其中小企业融资环境中不具有商业性担保生存空间。

韩国担保费收费与日本有所差异,其按照信用评级收取担保费,即:技术评价等级担保费率(基础费率)-减免担保费率+附加担保费率=最终担保费率 0.5 ~3.0%)(天津银监局课题组,2014),其担保收费率较日本中小企业稍高。但也有文献资料显示,韩国 KCGF 对客保费率标准仅为每年 0.5%~2%(杨成万,2005),地方信用保证基金收取保费率在年化 0.5%~2% 之间浮动(秦默、梅强,2007)。蔡真(2008)分析结论表明,韩国中小企业2% 的保费率上限与 KCGF 的违约损失率多年长期倒挂,进一步验证了韩国中小企业不具有商业性担保市场价值。文献资料显示,这一倒挂现象在德国(克拉夫特、夏汛鸽,2000)、美国(刘杜芳,2012)、日本(姚永龙,2005)小企业和中小企业融资担保中同样存在。

从文献资料看,本文所分析的美国、德国、日本、韩国信用担保机构均没有向被担保中小企业和小企业收取风险保证金。美国 SBA、德国担保银行、韩国信用担保基金等利用中央和地方财政信用向合作贷款机构提供风险分担信用,日本则利用信用保证协会向地方财政借款,为合作贷款机构提供风险保证金。加上各国普遍采用较为低廉的担保费率和优惠贷款利率,充分挤占了民间资本和商业性担保机构的生存空间,在解决本国中小企业融资难问题的同时,降低了中小企业融资成本。

四、我国中小企业融资担保业的发展出路

(一)运用政策性融资担保体系解决小企业融资贵问题

基于以上分析,本文认为,政策性融资担保体系和商业性融资担保体系均有助于解决中小企业“融资难”问题。但要解决中小企业“融资贵”问题,只能运用政策性融资担保体系。本文认为,导致中小企业“融资贵”问题有三个要素:贷款利率、担保费率、非价格成本。

一是贷款利率要素。德国、美国、日本等发达国家政策性融资担保系统的运作经验表明,要使小企业获得利率优惠、价格低廉的信贷资金,必须运用较高外部信用予以增信。以国家财政为后盾的政策性融资担保体系具备这样的增信能力,而商业性融资担保体系多不具备这样的增信能力。

二是担保费率要素。要使小企业支付低廉担保费用,担保业务本身并不盈利,且会因保费率与风险损失率倒挂而出现持续性亏损。只有以国家财政(中央财政及地方财政)年度预算补贴为支撑的政策性担保体系能够承受这类持续性亏损,这也是西方各国的普遍做法。从德国、美国、日本小企业担保费率介绍的相关文献来看,其担保费率加上手续费率的费率总体在 1%~2% 之间,多为一次性收费,并非按年计费,对于贷款期限在一年以上的中长期贷款来说担保费率很低。但其担保代偿率多在 2%~4% 之间,损失率在 50% 左右,加上营运成本,不计算资本成本情况下每年需要财政贴补 2% 左右。这是商业性融资担保体系所无能为力的。

三是非价格成本要素。非价格成本要素包括商业性融资担保体系向被担保人收取的风险保证金、过桥贷,以及非标准化信审资料等。德国、美国、日本等政策性担保体系并不向被担保小企业收取风险保证金,由于担保期限符合小企业现金流周期,也没有过桥贷一说。本文研究发现,国内商业性融资担保体系中多数担保机构被合作银行强制性收取风险保证金后,又强制性向被担保企业收取风险保证金,截留被担保企业信贷资金,并向被担保企业发放过桥贷、短融贷等高利率贷款,以此牟利。

基于以上研究结论,本文认为:应尊重经济规律,以政策性融资担保体系服务于小企业、农业融资担保,由中央和地方财政对担保体系亏损予以补贴;推动商业性融资担保体系向公共金融、结构性金融、贸易金融、消费金融等商业化金融服务领域转型;从顶层设计确定政策性担保体系、商业性担保体系、互助性担保体系的覆盖领域及补偿机制,实施差异化监管。

(二)建立服务小微企业和农业的政策性融资担保体系

一是在国家层面,借鉴国际经验及共识,建立由中央财政出资的国家担保基金。由国家担保基金分担中小微企业和农业信用风险,分担比例可以与中央和地方财政收入分费比例基本一致,并向西部和老少边穷地区倾斜。

二是在各省市地方层面,借鉴德国担保银行模式及日本信用保证协会模式,将由省级财政出资设立的省级再担保公司,通过合并、控股、托管等方式兼并地方国有融资担保公司,建设省级区域性大型融资担保集团,以较低担保费率、不收风险保证金、不做贷款回报、较低贷款利率,为符合政策支持条件的中小企业、小微企业和“三农”产业提供政策性融资担保,支持中小企业、小微企业、现代农业健康发展。

三是在已有融资担保行业层面,推进已有商业性民营融资担保机构和国有融资担保机构业务转型升级。将商业性融资担保向公共金融业务、结构性金融业务、国内外贸易金融业务、零售消费金融业务等领域转型,实现政策性担保和商业性担保差异化市场覆盖,推动中小微企业和农业融资担保市场出清。

四是由各省政府金融办对现有融资担保机构进行清理整顿,重新审核登记,重新核发营业许可,对经核实有违规违法行为的融资担保机构取消或暂停核发营业许可。重建具有生机和活

力、明确不同功能的政策性融资担保市场和商业融资担保市场。

(三)从立法层面建立政策性融资担保体系的法律规范

一是在制度层面推进科学立法。我国已有融资担保制度设计十分粗糙,不适应中小微企业融资担保服务需要。由国务院银监会等七部委于 2010 年联合颁发的《融资性担保公司管理暂行办法》及 2015 年完成的《融资担保公司管理条例》(征求意见稿),均未从制度设计上明确政策性担保、商业性担保和互助性担保的差异性和应赋予的差异化监管。《融资性担保公司管理暂行办法》第二十八条、《融资担保公司管理条例》(征求意见稿)第二十四条规定,“融资性担保公司的融资性担保责任余额不得超过其净资产的 10 倍”。这一规定很不科学,净资产可能是不具有代偿能力的非流动资产,包括房屋、机器设备和办公设备、递延资产、无形资产等,与担保代偿所需要的流动性资本是两个概念;担保机构净资产在经营中可能随时发生变化,比如融资担保公司发生代偿亏损,其信用会直线下滑,导致融资担保公司集中代偿和财务迅速恶化,容易引发区域信贷扩张、收缩和信用风险扩散。

《融资性担保公司管理暂行办法》第十九条、第二十九条对于以自有资金投资的规定,以及《融资担保公司管理条例》(征57求意见稿)第二十八条对于收取风险保证金等规定,这类做法在德国、美国、日本、韩国等国家中小企业、小企业融资担保文献资料中几乎未见。该规定为商业性融资担保机构向中小企业发放高利贷和增加贷款企业融资成本大开方便之门,与普惠金融政策目标相背离。

鉴于此,国家相关立法部门应基于对全球各国成功的小企业担保体系深入研究基础上,从顶层设计确定我国中小企业、小微企业和农业融资担保体系的建设方向,确定以政策性融资担保体系服务中小企业、小微企业和农业,以商业性融资担保服务公共金融、结构化金融、贸易金融、消费金融的差异化担保服务体系。

二是在操作层面推进务实创新。各省市应从创新试点和立法层面推进省市政策性融资担保和商业性融资担保两大体系建设,建设服务于中小企业、小微企业、农业的政策性融资担保体系,以及服务于公共金融、结构化金融、贸易金融、消费金融的商业性融资担保体系,使两个担保体系各有侧重,差异化发展,齐头并进。

政策性融资担保体系建设应以各省市已有信用再担保有限公司为主体,以控股、兼并、托管等方式整合地方国有融资担保机构、特色行业融资担保机构,形成覆盖中小企业、小微企业和农业等支持产业的政策性融资担保体系。

商业性融资担保体系则以非财政出资的国有及民营商业性融资担保机构为主体,从政策体系上支持其开展公共金融、结构性金融、贸易金融、消费金融、互联网金融等商业化融资担保服务,推动商业性融资担保机构发展转型。

作者简介:罗志华(1967-),男,四川内江人,经济学博士,高级经济师,供职于四川省社会科学院金融与财贸经济研究所,研究方向:商业银行要素定价与风险管理。

蒋霞(1979-),女,四川达州人,经济学博士,副教授,供职于西南民族大学外国语学院,研究方向:藏区金融。

①即评审费。鉴于已有文献资料所限,德国担保银行保费和手续费标准尚待进一步研究。

2003 4 月前是 1%2003 4 月后上调至 1.3%

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2017年03月03日 09:33
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