四川经济社会发展研究 理论研究

川甘青结合部藏族聚居区绿色包容性发展研究

贾玲

2017年06月26日 12:00

钟海燕 郑长德
《西南民族大学学报》( 人文社会科学版) 2017 年第 6 期

一、问题的提出

川甘青结合部藏族聚居区①属于省际结合部藏族聚居区,区内地理邻近、文化趋同而行政区划分割,具有典型的边界经济特征,是我国多民族聚居区,除西藏以外我国藏族人口分布最为集中的地区,其经济社会发展对于我国经济发展、社会安定和民族团结具有至关重要的作用。该区域地理区位重要,是国家生态环境保护重点地区,长江、黄河、澜沧江源头重要的生态屏障,区内水能、矿产资源、森林资源丰富,是我国重要的畜牧产区和能源基地。就空间分布而言,该区域是民族地区、贫困地区、生态脆弱地区、高寒高海拔地区在地域上的耦合,影响民生改善的多种因素交织。区域经济发展和人民生活水平长期滞后于全国平均水平,公共服务水平滞后于经济发展,是中国西部典型的贫困地区。川甘青藏区主体属于我国主体功能区划中限制开发区和禁止开发区的集中分布区域,自 20 世纪下半叶,在自然变迁和人为扰动的影响下,脆弱的生态环境日益恶化,2008 年“5·12汶川大地震”和 2010 年的青海玉树地震引起广泛重视。

从宏观层面看,川甘青藏区进入了全面改善民生的战略机遇期。改革开放以来中国数十年经济高速增长的成果为藏区保障和改善民生提供了坚实基础,当前我国逐步从生存型阶段进入发展型阶段,2012 年党的十八大报告提出了关于民生问题一系列新提法和观点,从国家政策层面把保障和改善民生放到了更加突出的位置。近年来实施的“一带一路”、长江经济带、扶贫攻坚和加快少数民族地区经济社会发展等战略为川甘青藏区提供了重大历史机遇,重新审视和研究该区域发展问题已刻不容缓。

藏族聚居区以其重要的地缘政治背景,独特的文化宗教背景,极端重要的生态屏障地位和相对落后的经济社会发展现实,成为民族问题研究中的热点和难点。藏区民生问题一直备受关注,具有较强的理论研究价值,而从研究对象的地域范围看省际结合部藏区研究成果相对匮乏。因此,论文以经济学、社会学、民族学多学科综合视角专门研究川甘青藏区民生问题。

二、包容性发展分析框架

经济增长与社会发展的交集是包容性增长,经济增长与环境可持续的交集是绿色增长,而三者的交集便是绿色包容性发展———实现经济、社会和环境可持续的三赢”。绿色包容性发展以绿色、共享为核心,旨在促进经济增长的同时,倡导环境保护与生态可持续,让所有都从中获益,共享经济增长成果,特别是将贫困人口吸纳到经济增长过程中。[1( P 109 110)

论文拟构建绿色包容性发展分析框架( 见图1) ,首先从需求侧调查川甘青藏区住房、基础教育、公共服务、医疗社保、就业、家庭收支、生态环境、安全与公正等民生相关内容,然后从供给侧研究保障和改善民生,实现绿色包容性发展的路径,主要包括增加经济机会和经济参与度、确保机会均等、社会包容、提升自我发展能力、绿色发展五个方面。

( 1) 增加经济机会和提高经济参与度。参与是包容性发展的必要条件,通过持续的经济增长扩大就业、创造发展机会,实现经济机会最大化,提高居民的经济参与度,发挥经济增长的减贫效应,进而促进当地群众特别是农牧民收入提高。

( 2) 确保机会均等。包容性的一个重要特点是强调共享发展成果,经济参与者受到各种因素的影响,其经济机会与经济回报存在一定的差异性,导致生活水平的分化。一方面强调经济自由,让市场在资源配置中起决定性作用,产权界定明晰,加强法治,有效保护产权,营造公平竞争的市场环境,确保群众公平公正获取经济机会,实现公平参与。另一方面需要转移支付这种分配机制来调整社会分异,加大关系民生的基础设施建设和教育、卫生健康等基本公共服务均等化供给,确保贫困人口共享经济增长成果。

( 3) 社会包容。包容性发展以包容心对待多样性,包容不同族群、不同社会阶层、不同性别、城乡差别。尤其要确保最低经济福利,为极端贫困群体提供稳定的社会安全网和实施扶贫攻坚。

( 4) 提升自我发展能力。提高经济参与度还有一个途径: 提升能力,包括区域自我发展能力和个人发展能力。区域经济发展水平和区域自我发展能力直接影响到个人的自我发展能力。农牧民个人层面通过扶贫开发、教育和人才建设等高强度的人力投资和健康保障,提升贫困人群获得经济机会的能力。

( 5) 绿色发展: 充分考虑环境容量和生态承载力,编制绿色规划,实施绿色政策,发展绿色产业和绿色城镇化。[2( P 29 56)

1 绿色包容性发展分析框架

三、川甘青藏区绿色包容性发展调查分析

( ) 数据与样本描述

川甘青藏区包括四川省、青海省、甘肃省交界处的 8 个藏族自治州和 2 个藏族自治县,历史上分别称作康巴、安多和嘉绒藏区。②课题组主要通过召开政府座谈会、相关部门收集资料、重点访谈、入户访谈以及问卷调查等方式调研川甘青藏区民生情况。共发放问卷 450 份,四川藏区、甘肃藏区、青海藏区各发放 150 份,收回有效问卷 437份,回收率 97. 1% 。问卷调研对象为四川阿坝州府马尔康县、壤塘县、甘肃甘南州舟曲县、青海海北州门源县。问卷按照住房、基础教育、公共服务、医疗社保、就业、家庭收支、生态环境、安全与公正等民生相关的主要方面,以及总体满意度和信心展开调研,涉及变量 86 个,样本结构见表 1。需要说明的是,本文的问卷结果均基于调查地点数据得出,这些结论在多大程度上适用于川甘青藏区其它地区,尚需进行更多的调查研究。

1 川甘青藏区样本结构 单位: %

( ) 民生满意度调查分析

1 总体评价

调查结果显示,改革开放以来川甘青藏区居民生活水平得到了根本性改进,农牧民收入大幅度提升,反贫困取得巨大成就,居民对当前生活状况的满意度较高,对未来几年经济社会发展普遍乐观,提高生活水平的意愿强烈,对政府改善民生热切盼望,对教育改善生活的认可度高。63. 2%的被调查者对现有生活状况表示满意,90. 1% 的被调查者对未来提高生活水平有信心。各省满意度排序依次为四川藏区、青海藏区、甘肃藏区,各民族、城乡之间、不同性别群众生活满意度基本相当,藏 ( 65. 8% :57. 3% ) ,城 ( 64. 5% : 61. 1% ) ,女 ( 64. 8% : 62. 0% ) 。不同年龄段群众生活状况满意度有一定差异,60 74 岁年轻老年人满意度( 75. 0% ) 最高,其次是 45 59 岁中年人( 68. 4% )和未成年人( 64. 8% ) 18 44 岁青年人满意度( 59. 8% ) 略低,最低是 75 89 ( 33. 3% ) 90岁以上老人( 50. 0% ) 。川甘青藏区民生满意度较好,但群众对提高收入、就业、医疗保障、教育方面愿望较迫切,这有赖于经济发展和公共服务供给水平的进一步提高。从各民生项目看( 见图

2) ,住房满意度最高,而后依次是教育和治安,不满意比重超过 20% 的依次是就业、社会公正、医疗和社会保障、生态环境、家庭收入、公共服务。大部分受访群众表示“生活最大的困难”是家庭收入过低,而后依次为教育、住房、就业、医疗社保和公共服务。

2 川甘青藏区民生满意度评价

长期以来,党和政府高度关注藏区民生,在收入、就业、教育、医疗、住房、养老等领域实施了一系列扶持政策。研究显示,川甘青藏区从纵向比实现了人民生活水平全面改善,居民收入较快增长,社会建设明显加强,基本公共服务体系逐步完善,保持了民族团结和社会和谐稳定的良好局面,但横向比较自我发展能力弱、社会经济发展不平衡、基础设施与民生工程建设不足等是制约民生改善的主要瓶颈。因此,川甘青藏区应通过经济发展,提供更多就业机会,促进当地群众收入提高; 提高教育水平,实施更全面的社会保障和加强民生基础设施建设,进一步提高公共服务供给水平; 缩小收入差距,提高群众对社会公平的认可程度。

2 住房

调查显示,78. 9% 的受访者已经实现了定居,56. 5% 的家庭定居且有住房,只有极少数的家庭( 1. 6% ) 仍然保持游牧生活,而 19. 5% 的家庭处于半游牧半定居,正向定居生活过渡。课题组在青海藏区调研的村庄正是处于游牧向定居过渡状态,政府帮助村民们建起了定居的院子,世代游牧生活的牧民们向邻村的农民学习种植油菜、青稞,村里的青壮年每年两次赶着牛羊前往夏季草场和冬季草场放牧,妇女和老人在家从事农业和圈养牦牛。中青年人迅速适应了生产生活方式的转变,而一 怀 光。50. 4% 的受访者家庭住房面积在 90 平方米以上,其中 91 120 平方米的有 29. 5% 120 平米以上占20. 9% 60 90 平米的有 33. 2% 60 平米以下的只占到 16. 4% 。受访者普遍认为( 88. 8% ) 现有居住条件比父辈居住条件有较大改善,38. 9% 的居民对目前的住房条件表示满意、50. 3% 的家庭感觉一般、10. 8% 的不满意。超过半数的受访者认为与收入水平相比房价太贵。谈及未来的希望,许多受访者希望早日还清房贷,改善住房条件,能在县城买房,政府控制房价上涨。

调研中看到,四川藏区美丽乡村建设、幸福家园建设成效显著,由政府资助、银行贷款、农牧民自付等三方出资建起了一栋栋美丽的藏式民居,高半山生活不便的农民向河坝地带迁徙,一些有条件的村发展“产村融合”,建设“藏家乐”等乡村度假旅游产业,很好地解决了农民的生产生活问题。调查也发现一些贫困地区尽管住房外观较好,但因为农牧民生活贫困,住房陈设简陋,还存在无力偿还住房贷款的现象。如何继续改善藏区群众住房条件,实现可持续生计是值得思考的重要问题。

3 教育

受访者普遍重视教育,通过后代更好教育改善生活条件的意识强烈。谈及对于未来生活的期望,学生们大都期待完成学业,有理想工作,改变生活环境,实现梦想。受访的家长则希望孩子考上好的高中、大学,子女教育不交择校费等。也有人希望在当地能够有一所专门的技术学校,期望村民子女能完成 9 年义务教育,提高文化知识水平,让更多的人有机会接受教育。孩子未完成九年制义务教育的受访家庭中孩子辍学原因众多,家庭经济状况是最重要原因,第二位的原因在于孩子本身不想学,其次是教育条件不好、身体原因、成绩不好等,需要在教育扶贫、教育宣传等方面做出更多努力。近年来川甘青藏区普遍实施的“9 + 3”中等职业免费教育取得了积极成效,在“9+ 3”教育新模式下,调查家庭中 50. 4% 的孩子已经完成和计划完成中职教育,掌握一技之长。一些区域不同程度地拓展“9 + 3”模式,实施免费学前教育。扶贫项目支持下,四川藏区阿坝州在乡政府所在地建设幼儿园、小学、初中、高中一体的学校,大骨节病区孩子进入非病区寄宿制学校,学费、食宿全免费,杜绝孩子受未探明的大骨节病源影响。

受访家庭普遍认为( 92. 4% ) 现有的教育条件和水平与父辈相比明显改善,80% 左右的家庭认为当地学校教学质量仍有待提高。被调查者认为当地基础教育存在的三大主要问题依次是教学设施落后、教育人员素质不高和学校较远,其次还有学校少、缺乏师资等等。受访者期待加大科教方面的资金投入,完善教育基础设施,提高教育质量提高,提升教育水平,加强学校管理,多培养兽医,多培养本地人才,多提供书籍,着力加强文化建设和文化教育,传播繁荣藏文化。

乡村家长希望孩子上学更加方便。调查对象中只有 34. 0% 的家庭的小学距离在 1 公里之内,孩子上学比较方便; 32. 0% 的距离 1 3 公里;15. 1% 距离 3 6 公里; 9. 7% 的距离 6 10 公里,对小学生来说相对较远,9. 2% 的距离 10 公里以上,孩子上学很不方便。受访比重随小学距离呈递减趋势,而随中学距离呈现递增趋势。初高中分布离家较远,超过半数中学生需要到离家 6 公里之外上学,35. 7% 58. 2% 的初中和高中离家10 公里以上。调研显示,农村教育资源向城镇集中,城镇生源向中心城市集中。四川藏区许多城镇家长选择将子女送往教育资源更优质的省会城市成都就读,这样的抉择提供给孩子更多的发展机会,也给家庭带来了沉重的经济负担。许多孩子从初中开始就离开家庭在异地求学,和家人团聚的时间较少。舍近求远缘于当地学校的教学质量、师资力量有限,受访者认为当地教学质量很好的占 17. 1% 、一般 67. 3% 、很差 15. 6% 。川甘青调研地有的村小仅 1 2 个教师,几乎成为全科教师。师资队伍人才缺乏、待遇差、流失严重,志愿者、支教老师对于藏区教育发展起到了积极影响,但难以保持可持续的教育人才供给。

4 公共服务和基础设施

川甘青藏区纵向比公共服务供给水平大幅度提升,但横向比和其它区域差异较大。据调查,受访者最期待改善的基础设施依次为教育设施、道路交通、医疗设施、社会福利与保障设施、电力设施等。此外,居民们也期待当地的环卫、通信、商业、体育、文化等各项设施都能在未来得以改善。基础设施建设与公共服务供给水平存在一定的区域差异,河坝平原地区优于高山峡谷地区。川甘青藏区大部分地方属于高山峡谷地貌,受自然条件影响,泥石流、塌方等现象时有发生,高山、半高山、高海拔地带基础设施建设成本和维护成本高。

73. 7% 的受访家庭所在地区已经有平整的柏油路或者水泥路,但仍有 10. 7% 的家庭所在地区仍是砂石路,10. 3% 是泥路,甚至还有 5. 3% 的家庭住在没有通公路的地区,6. 1% 的受访者以马匹为主要交通工具,“最后一公里”问题急需解决;90% 左右的受访者认为冬天的取暖设施较好,生活用品的供给也比较方便; 调查结果显示,62. 3%的受访者已经使用自来水和纯净水,有半数家庭会出现缺水现象,甚至有 7. 7% 的家庭经常缺水,水资源相对较稀缺的甘肃藏区经常缺水家庭比重占 13. 5% ; 98. 4% 的受访家庭已经通电,80. 7% 的家庭偶尔会出现停电现象,12. 3% 的家庭则经常停电,1. 6% 的家庭至今未能通电; 被调查者大都认为当地的公共文化设施滞后,当地有公共图书馆的占 23. 5% 、体育场馆 21. 4% 、文化馆 12. 8% 、科技场馆 2. 1% ,影剧院 10. 3%

调查显示,县级财力薄弱,基础设施建设和公共服务供给水平存在不足,难以满足人民生活的需要,需要整合相关项目资金强化基础设施建设。农村居民期待改善道路设施,村里通上柏油路,乡村的道路比以前更好,机耕道路硬化,在夏季牧场修条路,多建买卖牛羊的市场,交通畅通、电力通村、通讯通村、改畜、改厕、改水,等等。城镇居民希望加大城建力度,城镇卫生环境能够得以改善,生活色彩更丰富,多建广场、体育馆、文化馆、公共图书馆等各种公共文化资源。

5 医疗和社会保障

问卷调查结果显示,绝大多数受访者参加了社会保险,其中基本医疗保险参保率达到 79. 8% ,养老保险参保率达到 31. 6% ,反映出川甘青藏区居民的参保意识在不断增强,但与其它地区相比社保参保率仍然较低。此外,2. 8% 的受访者参加工伤保险、5. 3% 参加失业保险、女性受访者 3. 9%参加生育保险。有 60 岁以上老人的家庭,认为赡养老人没有家庭负担的占 20. 9% 、有一定负担的65. 4% 、负担较重的 13. 7% 。老人们期待安享晚年,增加赡养费,当地建敬老院。川甘青藏区全境属于国家连片扶贫区域,受访的贫困家庭希望增加最低生活标准,政府从医疗、教育、社会福利落实到生活困难群众手中,实现精准扶贫,加大农村社会福利的投入,关注贫困人口,提供更多的补贴政策,完善医疗保险、社会保险、养老保险,提高退休工资和城镇低保,完善社会保障制度。

8. 2% 的受访者认为现有的医疗条件和水平很满意、61. 5% 认为一般,仍有 30. 3% 的受访者认为当地的医疗条件和水平有待改进。对于医疗卫生服务和医疗保险制度,47. 9% 的受访者认为当前医疗和药品价格太高,30. 7% 的认为当地医务人员素质不高,部分地区还存在医疗机构缺乏、就医困难、医疗设施落后等其它问题。受访者认为医保的普及减轻了医疗负担,但仍存在诸多不便,首先是医疗保险的报销程序太繁琐,其次医疗保险报销比例太低,此外还有缴纳费用太高,指定医疗地点太远等其他不足。川甘青藏区亟待加强医疗卫生人才队伍建设,提高医疗水平,改善医疗条件,加强医疗设施建设,积极发展藏医药。

川甘青藏区因病因灾致贫情况突出。该区域属于地震灾区、生态脆弱区,生态灾害频发,近年来地震、洪灾、泥石流、滑坡频繁,自然灾害对川甘青藏区人民生活影响巨大,例如 2008 年“5·12”汶川地震、2013 年“7·10”暴雨、洪灾等,致使有的区域整乡返贫,有的牧民因冰雹灾害一夜之间牛羊全部冻死。四川阿坝州是大骨节病高发区,患者失去生产能力甚至一定程度的生活能力,因病致贫、贫病交加恶性循环问题严重。近年来综合防治大骨节病试点工作取得了较大进展,大骨节病患者社会保障水平得到提高,但相关保障措施亟待持续。

6 就业

调查显示,九大民生项目中就业满意度最低。川甘青藏区就业问题呈现双向心理落差。

( 1) 一方面,川甘青藏区居民受教育程度逐步提升,本地居民对于教育的重视程度越来越高,希望孩子能完成学业,找到合适工作和实现理想。另一方面,本地大学毕业生接受高等教育后往往选择离开家乡就业。

( 2) 一方面,当地居民认为本地就业岗位少、就业难度大,难以考取公务员资格,不得已选择外出务工。48. 8% 的受访者自己或家人会选择外出务工,外出打工者希望当地能增加就业岗位、提供更多就业渠道,获得稳定工作,不用因生活困难常年在外。86. 9% 的被调查者认为当地就业形势严峻,期待各级政府能制定符合藏区群众特点的措施拓宽就业渠道。受访者认为就业难的主要原因是当地就业岗位少,而后依次为无就业渠道、缺乏生产技能、文化水平低和缺乏创业能力。另一方面,政府有关部门则认为本地从业人员受教育程度不够高,很多人难以通过公务员考试,而受到高原高寒生态环境、落后的经济发展水平和工资福利等因素影响,本地难以吸引外地人才,公务员队伍和事业单位人才流失严重。可喜的是,随着“9+ 3”中职免费教育的实施,毕业生们逐步被招录( ) 充实到藏区基层公务员和事业单位队伍。

“找到适合自己发展的平台,每天都活得充实,能有一份稳定的工作”是受访者的共同愿望。大部分受访者希望从事政府工作人员、老师、医生、警察等公务员和事业单位工作。希望政府重视大学生就业,加大对农村大学生就业的支持力度。一些受访者希望能自主创业,政府提供更多渠道提高就业者的创业技能,村干部带领村民创业等。川甘青藏区亟待提升从业人员素质,扩大就业渠道,增加就业岗位,提供更好的就业平台,出台更好地促进少数民族贫困地区就业的优惠政策,减小就业压力,破解就业难题。

7 家庭收支

问卷调查结果显示,77. 6% 的受访者认为家庭收入水平与父辈相比显著提升。6% 的受访家庭人均年收入 20000 上,24. 9% 5000 元,大多数集中在 2300 5000 元之间,年收入在 2300 元以下的贫困家庭占 23. 8% 。居民家庭收入的城乡差距仍然显著,城镇居民收入水平明显高于农村居民。受访城市居民收入满意度为非常满意、一般和不满意的比例依次为 15. 1% 64. 8% 20. 1% ,满意水平高于农村居民比例( 6. 1% 67. 7% 26. 2% ) 。四川藏区、青海藏区、甘肃藏区居民收入满意度依次递减。

据调查,川甘青藏区居民家庭收入来源较为宽泛,40. 0% 的受访家庭收入主要依赖于农业收入,31. 2% 依靠打工,10. 6% 的通过经商,2. 8% 的家庭利用资本优势通过投资获得收益,12. 0% 的家庭有其它途径,但仍有 3. 2% 的家庭依赖政府救济金维持生计。支出方面,食品、日常消费、医疗费用、教育费用、房费、老人赡养费用等几项为藏区居民家庭的主要开支,仅有 2. 3% 的家庭主要支出项目中包含了投资存款。家有盈余是受访者的共同愿望,调查显示 4. 4% 的受访者每年有较多的结余,37. 7% 的每年有少量结余,32. 3% 的家庭收支大致相抵,25. 6% 的家庭出现入不敷出而有负债,期待早日还清负债。

川甘青藏区全境属于国家连片扶贫区域,其中调研地壤塘县、舟曲县属于国家扶贫开发工作重点县,贫困面广、贫困程度深、返贫率高。调查中发现,按照现行的贫困人口认定标准,许多脱贫人口当年主要收入来源于国家和地方各项扶贫项目,一旦超过项目执行期便缺乏可持续的生计来源,居民自我发展能力比较弱。受访者普遍认为家庭收入面对当前物价持续上涨的趋势显得太低,收支的不协调加大了生活压力,期待政府进一步采取政策措施发展地方经济,创造更多致富机会,进一步提高生活水平。同时希望可以调整收入分配结构,最大程度地实现社会财富的公平公正分配。

8 生态环境、社会安全与社会公正

川甘青藏区主体是国家主体功能区规划中的限制开发区和禁止开发区,地处大江大河上游,生态灾害频发,属于地震灾区、生态脆弱区,自然灾害对民生影响较大,应提高预防自然灾害的能力。受访者生态环境满意度 71. 6% ,他们希望加强环境建设,公民提高环保意识,多鼓励人们植树防泥石流,不要过度放牧,环境污染得到改善,卫生部门能够注重环境卫生。城市受访者希望加强城市建设,处理好城市垃圾,消除异味。

80. 5% 的受访者对当地治安满意,人们希望加强社会治安与巡逻,未来的安全设施更好,没有犯罪现象发生,不断改善各种法律体系与制度,实现公共安全,以及加强食品监管,保障食品安全、食品健康。

70. 0% 的受访者对社会公正满意,对未来社会公正的期望主要集中在三个方面: 第一,加强法制和创新制度建设,提高政府公信度,勤政、廉政、爱民,追求民主,政策更开放,反对腐败,加强监管,做到公平公正对待每一位公民,完善资源分配制度,保障民众的利益与财产,公平、公正、公开实施扶贫政策。第二,领导多下基层,深入群众、体察民情、心系民意,真正为百姓办事,充分发挥政府的各项职能,提高办事效率,落实党的各项路线、方针与政策,帮助人们提高生活水平。第三,政府着力提高农牧民生活质量,减小城乡差距和收入分配差距,加大对贫困人口的帮扶力度。

四、川甘青藏区绿色包容性发展政策建议

( ) 增加经济机会,提高川甘青藏区居民经济参与度

首先,实施契合区情的产业政策。产业政策旨在破除资源过度依赖型和政府投资驱动型增宏观经济931长,提高增长对就业的吸纳能力。发挥市场机制基础性作用,培育扶持有比较优势的特色产业,发展绿色产业与益贫产业,承接国际和国内产业转移,对口支援和产业转移结合,依靠互联网 + 促进产业结构调整升级,构建现代产业体系,大力推进农牧业现代化、新型工业化、信息化,促进三次产业协调发展。一是立足生态特色优势加快农业现代化进程。以新品种、新技术集成示范为重点,建立农业科技推广应用良性运转机制; 以生态农产品信息平台为推手,积极申报认证“三品一标”③产品,树立“青藏高原”、“川藏高原”品牌; 发展地道中药材等特色产业,对民贸、民族特需生产企业加大支持力度; 推广“企业 + 基地 + 专业合作社 +农户”生产经营模式,鼓励电商平台销售农牧产品。二是立足优势产业培育,争取国家、省加大对循环工业园区建设的支持力度,加快发展新型绿色工业,发展有利于就业的劳动密集型产业。三是立足旅游支柱产业,加快发展民族文化产业和现代服务业。深入挖掘资源潜力,突出文化内涵和特色,推进全域、全时、多元景区建设,培育文化旅游顶级品牌; 加快完善旅游业态,着力延伸产业链条,努力培育新的消费热点和增长点,充分发挥旅游业的减贫效应。

其次,走具有川甘青藏区特色的新型城镇化道路,城镇化创造经济机会、就业岗位。城镇是经济增长极和人口、现代产业部门最重要的聚集区域,城镇化产生集聚效应、规模报酬递增的本地市场效应,而城镇的低度发展影响了川甘青藏区民生改善,应加快城镇化进程,培育新的经济增长极。该区域主体按照主体功能区划分不宜进行大规模的城镇化开发,城镇化建设只能在有限的国土空间进行。突出地域特色和民族特色,优化城镇布局加快,旧城改造提升城市功能,将新农村建设与新型城镇化建设相结合,建设美丽乡村和独具民族风情的特色村镇,形成小城镇与区域中心城市开放互动、城乡经济社会一体化发展的格局。以土地、户籍制度改革为突破口,促进农村人口向城镇有序转移,稳步推进农民工市民化。

再次,加强区域合作,积极融入“一带一路”战略与长江经济带建设。立足经济全球化和市场一体化,进一步落实全方位扩大开放的政策措施,加强对外交流与合作,提高县域经济发展的外向度。实施特殊优惠扶持政策,进一步加大中央和地方对川甘青藏区发展的支持力度。鼓励省域内县际之间的帮扶,增强经济实力较强区域对藏区的带动辐射作用。加强与对口援建省市合作,建立对口援建长效帮扶合作机制。强化四川、甘肃、青海沿边地区合作,加快构建边缘协作区,促进草地各县农产品加工、商贸物流、旅游等产业协作。

( ) 确保经济机会均等,共享经济增长的成果

营造公平竞争的市场环境,确保川甘青藏区居民公平公正获取经济机会,加大关系民生的基础设施建设和基本公共服务均等化供给。一是突出薄弱环节建设基础设施。围绕构建“大通道”,重点推进已纳入国家路网建设规划的项目,加快构建综合交通运输体系; 围绕建设生态文明高地,积极争取各流域、河谷治理项目; 围绕推进新型城镇化,争取更多市政设施、城镇改造和新区建设项目。二是突出民生重点,加强社会项目建设。坚持以人为本、民生优先,重点建设关系基本生活的道路、电力、洁净饮用水、供暖、教育、卫生健康等基础公共服务和经济基础设施。全面实施藏区新区建设、教育发展振兴计划、医疗卫生提升计划、社会保障促进计划、文化发展繁荣计划、扶贫解困行动计划和幸福美丽家园建设,切实保障和改善民生; 以加快和谐社会建设为目标,加强和创新社会管理。三是促进城乡公共服务普惠共享,增强公共服务供给能力,逐步推进城乡基本公共服务均等化,惠及中低水平阶层和贫困人口。

此外,最基本的经济机会是就业机会,实施积极的就业政策,把劳动者自主择业、市场调节就业与政府促进就业结合,多渠道推动城乡各类群体就业。大力发展益贫性和提高当地群众就业机会的劳动密集型产业、服务业、中小微企业和个体私营企业,扩大就业规模,改善就业结构,建立面向困难群众的就业援助制度,开展差异化、精准化的职业技能培训和就业指导服务,推进对口支援劳务协作,产业园区、城镇化建设推进就业,营造有利于自主创业的社会环境,支持农民工返乡创业,增加贫困人口经营性、财产性收入。

( ) 社会包容多样性,关注生活幸福感

包容性发展以包容心对待多样性,关注川甘青藏区居民的生活幸福感。青藏高原地区自然条件不同,藏区宗教文化、生活态度和生活方式不同,秉承社会包容的理念,坚持以人为本,加强民族文化的传承,平等对待少数民族文化风俗习惯,包容不同民族、不同性别,包容贫困人口、妇女、儿童、老年人、残疾人,消除社会排斥,消除城乡居民之间、社会阶层之间、社会群体之间的隔阂与嫌隙,倡导多样化的生活,扶贫等民生措施必须真正提升当地居民的幸福感。

确保最低经济福利,为极端贫困群体提供稳定的社会安全网,实施更全面的社会保障,覆盖贫困人口和脆弱人群。关注农村“三留守人员”④、残疾人、孤寡老人的基本生活和安全保障。建立健全农村养老保险、医疗保险、最低生活保障,以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,建立覆盖城乡居民的社会保障体系。[3

扶贫攻坚在区域层面集中连片扶贫,在贫困群众个人层面精准扶贫、精准脱贫。一是提高贫困认定标准。高寒高海拔民族地区贫困人口认定标准应该提高,并按农村综合物价指数逐年调整。同时按新标准重新统计、认定川甘青藏区贫困人口,将其纳入国家扶贫开发对象给予支持,并设立专项扶贫资金,以确保民族地区扶贫解困实效。二是增加扶贫开发投入,提高扶贫标准。加大对川甘青藏区贫困农牧区特色产业扶贫建设的力度,提高每县每年产业扶贫以及整村推进资金投入标准以及项目建设标准。三是加强高半山地区、边远农牧区、地震灾区和地方病区的重点扶贫。

( ) 提升自我发展能力

受各种因素影响,川甘青藏区经济社会发展中存在的主要问题是自我发展能力不足。区域层面长期依靠中央财政和省级财政转移支付的局面已经难以为继,应通过经济结构调整、区域合作等措施,逐步改变资源密集型产业和政府投资驱动的经济增长模式,实施集中连片扶贫,不断增强区域自我发展能力。

农牧民个人层面通过扶贫开发、教育和人才建设等高强度的人力投资,提升获得经济机会的能力。一是重视人力资源市场建设,加大培训支持力度,提升贫困人口劳动技能。加大职业培训、创业培训,精准实施贫困家庭农牧民、农民工、贫困家庭妇女的职业培训和就业指导,加强教育和其它专业技术人才队伍建设。二是通过工资福利、职称评聘、住房保障、退休养老等优惠政策引进外地人才和留住本土人才,特别要重视乡村教师、双语教师的工作生活待遇。三是继续加大教育投入。教育是提升能力的根本途径,建议川甘青藏区全境实施“9 + 3”免费职业教育,有序将学前教育纳入免费教育范畴,办好村级幼儿园和农村寄宿制学校,为留守学生和残疾儿童创造良好的学习和生活环境,精准资助家庭经济困难学生,扩大职业教育规模,内地高等院校面向川甘青藏区提供更多服务。此外,健康是提升自我发展能力的前提条件。川甘青藏区亟待加强卫生医疗人才队伍建设,提高医疗水平,改善医疗条件,积极发展藏医药,控制重大传染疾病和地方病,确保贫困病患得到有效医治。[4

( ) 充分考虑环境容量和生态承载力,建设生态文明试验区,实现共享式绿色发展

作为青藏高原生态屏障组成部分的川甘青藏区生态区位十分重要,通过申请设立生态文明试验区,保护环境和自然生态系统,进行生态文明制度建设,实现国土空间开发格局优化。国家补贴生态文明试验区,增设生态公益岗位,为试验区内从事生态保护工作的农牧民发放绿色工资,而农牧民除绿色工资外,可以在规定的范围内进行生产经营获得生产经营收入。为防止超载过牧,牧民牲畜按一定标准饲养,超量的牲畜由政府统一宰杀、销售,收益归牧民。生态文明试验区编制绿色规划,实施绿色政策,发展绿色产业和绿色城镇化。在产业生态化前提下,完善优势资源共享式开发与生态补偿机制,严守生态安全底线,建设国家生态安全屏障。

作者简介: 钟海燕,西南民族大学经济学院教授,博士; 郑长德,西南民族大学经济学院教授,博士生导师,博士。四川成都 610041

注释:

①川甘青结合部藏族聚居区下文简称川甘青藏区,各省区结合部藏族聚居区分别简称四川藏区、甘肃藏区、青海藏区。

②川甘青藏区包括青海省的玉树藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、海北藏族自治州、黄南藏族自治州,四川省的阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县,甘肃省的甘南藏族自治州和武威市天祝藏族自治县,共计 8 2 县。

③无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志。

④三留人员为: 留守妇女、留守儿童、留守老人。

参考文献:

1]世界银行. 全球化、增长与贫困[M]. 北京: 中国财政经济出版社,2003

2]世界银行. 增长报告: 可持续增长和包容性发展的战略[M]. 孙芙蓉等译. 北京: 国金融出版社,2012

3]郑长德. 走包容性绿色发展之路,推进民族地区县域经济的后发赶超[J]. 当代县域经济,2014( 9)

4]国务院.“十三五”脱贫攻坚规划[R]. 2016

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2017年06月26日 04:49
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