四川经济社会发展研究 理论研究

深度贫困地区旅游精准扶贫的多维约束与化解策略

———以四川藏区为例

贾玲

2019年06月05日 02:47

李治兵 肖怡然 毕思能 吴建国
《湖北民族学院学报》( 哲学社会科学版) 2019 年第 3 期


消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。党的十九大报告指出: “要坚决打赢脱贫攻坚战,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺”。随着精准扶贫进入到攻坚阶段,深度贫困地区的脱贫已经成为脱贫攻坚决战决胜的关键,关系到这些地区的后发赶超和我国全面建成小康社会宏伟目标的顺利实现,深度贫困地区的脱贫攻坚问题既是经济和社会发展的难题,更是重大的政治问题。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出: “要实施少数民族特困地区和特困群体综合扶贫工程,完善片区联系协调机制,加快实施集中连片特殊困难地区区域发展与脱贫攻坚规划,加大中央投入力度,采取特殊扶持政策,推进西藏、四省藏区和新疆南疆四地州脱贫攻坚。脱贫攻坚要依托贫困地区特有的自然人文资源,深入实施乡村旅游扶贫工程”。旅游业是一种典型的复合型产业,涉及的行业广、综合带动作用大,在推动区域经济社会发展和脱贫致富等方面作用明显。

我国深度贫困地区与民族地区高度耦合,拥有优美的自然风光和灿烂的民族文化,在旅游发展方面具有先天的资源优势。发展旅游产业已经成为深度贫困地区减贫的一种有效路径,学术界围绕旅游扶贫效益、扶贫机制、扶贫路径等方面进行了研究,为深度贫困地区旅游精准扶贫、精准脱贫政策的制定和实施提供了理论支撑。但已有研究主要对前一阶段的旅游精准扶贫的路径、机制及效应等方面的研究,对深度贫困地区特殊的贫困状况、致贫原因等方面的研究还有所不足,对旅游精准扶贫工作的指导意义较为有限。本文选择深度贫困地区中的四川藏区为研究对象,试图在分析贫困特殊性的基础上,进一步理清四川藏区旅游精准扶贫所面临的多维约束,为当前的旅游精准扶贫工作提供切实的对策建议。

一、四川藏区贫困的特殊性

四川藏区位于四川盆地与青藏高原的过渡地带,由阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治县构成,幅员面积 25. 04 万平方公里,占四川省总面积的 51. 52%。四川藏区是民族地区、生态脆弱区、连片特困地区、革命老区、地震灾区高度耦合区域,也是我国农牧交错、宗教传承和文化富集的重要区域,贫困程度深、贫困面广、致贫因素复杂、扶贫成本高,是典型的特殊类型贫困地区。

( 一) 区域发展水平低,经济基础薄弱

以县域为单位,四川藏区各县属于欠发达地区中的落后地区。从人均地区生产总值来看,2016年,阿坝州、甘孜州、木里县人均地区生产总值分别为30171元、19596元、22 029 元,分别相当于四川省人均地区生产总值的 76%49. 37%55. 49%,以及全 国 人 均 地 区 生 产 总 值 的 55. 89%36. 3%40. 81%; 从居民的可支配收入来看,2016 年阿坝州、甘孜州、木里县农村居民可支配收入分别为10 702元、9367 元、8886 元,分别相当于全省居民人均可支配收入的 56. 9%49. 8%47. 25%,以及全国居民人均可支配收入的 44. 93%39. 32%37. 3%;从地区生产总值和增长速度来看,2016 年,四川藏区地区生产总值为 542. 12 亿元,仅占全省地区生产总值的 1. 66%,阿坝州、甘孜州和木里县地区经济生产总值增长速度分别为 6. 14%7. 87%8%,处于全省靠后位置。因此,整体上,四川藏区经济发展水平相对较低,属于我国经济发展的欠发达地区。经济发展水平是实现减贫的必备条件,四川藏区发展不足,发展水平低,脱贫基础薄弱。

( 二) 贫困状态复杂,脱贫难度大

随着扶贫实践及理论研究的不断深入,贫困的涵盖范围已从最初单纯的物质贫困演变为包括精神贫困、能力贫困、生态贫困、病残贫困、文化贫困、权利贫困等诸多方面,并从单一的经济现象延伸到涉及经济、社会、政治、文化、生态等诸多领域的复杂社会问题。四川藏区的复杂的贫困状态主要表现在三方面。第一,贫困发生率高。2015 年底,四川藏区有 2063 个贫困村、23. 9 万农村贫困人口,阿坝州、甘孜州、木里县贫困发生率分别为 10. 5%、18. 3%13. 9%,远高于全省的 5. 7% 贫困发生率。第二,多重致贫因素叠加。四川藏区复杂的地质条件、脆弱的生态环境、居民较低的受教育程度、因病因残、缺劳动力、缺资金、缺技术等因素导致贫困居民发展能力欠缺,致使贫困的单维治理效果差。第三,少数民族的贫困。四川藏区是我国第二大藏区和全国羌族主要聚居区,统计数据显示,阿坝州、甘孜州、木里县少数民族人口比例分别达到 80. 1%81. 94%82%,四川藏区的绝对贫困人口中少数民族人口占比大,并且多分布于边远牧区和高半山区,贫困程度深、脱贫难度大。

( 三) 内生发展能力弱,对扶贫政策高度依赖

多种致贫因素的叠加使四川藏区贫困人口的生产能力较弱,农户的自主反贫困能力有限,对国家和政府的期待更高,对于扶贫政策的依赖性也较一般贫困地区更强。政府主导的异地搬迁、医疗救助、小额信贷、助学补贴、生活保障、技能培训、基础设施建设、发展特色产业等帮扶措施对缓解四川藏区的贫困情况发挥了积极作用。已有研究显示,小额信贷和技能培训扶贫效果最为显著,有效地改善了四川深度贫困地区贫困家庭的人均收入。 一些处于高半山、边远牧区的贫困人口的减贫对政策的依赖度更高,“退耕还林补贴”“草原生态奖补”“粮食直补”“农资综合补贴”“农村最低生活保障”“大病救助”等转移支付是其收入的重要来源,在一定程度上缓解了贫困人口的贫困状况。

二、四川藏区旅游精准扶贫面临的多维约束

西部大开发以来,特别是近年来以“精准”为总基调的脱贫攻坚工作的开展,四川藏区充分利用丰富的旅游资源大力开展旅游精准扶贫工作。2015年,四川藏区旅游被纳入全省旅游扶贫体系,32 个贫困县、243 个贫困村被纳入《四川省乡村旅游富民工程实施规划》和《四川省旅游扶贫五年行动计划》。到 2016 年,四川藏区已有藏家乐、牧家乐4000 余家,带动十余万农牧民就业,接待游客5119. 3 万人次,实现旅游总收入 450. 77 亿元。但由于复杂的贫困状况,四川藏区旅游精准扶贫在取得一定的成效同时,仍面临着多维约束。

( 一) 基础设施维度的约束

基础设施及相关配套服务的落后是贫困地区旅游扶贫的一大短板。当前,四川藏区的基础设施既面临着现有设施无法满足旅游发展需求的问题又面临着新建基础设施难度大、成本高和维护难的双重困境。四川藏区位于自然环境最为复杂的横断山腹心地带,受海拔、地形、地质、气候等因素影响,基础设施建设难度较大,资金投入远高于一般区域。频发的地震、泥石流、山体垮塌等自然灾害对基础设施破坏严重,维护困难,对游客的集散和土特产品的运输影响较大。 同时,地广人稀的人口分布形式对基础设施的建设和维护也带来巨大压力。四川藏区贫困人口多居住在高半山区、边远牧区,基础设施落后,末梢工程突出,“最后一公里”问题严重,现有基础设施建设基本属于“保生存型”供给,部分村寨还存在饮水困难现象,卫生机构、从业人员数量长期低于全省平均水平,农村卫生厕所普及率增长缓慢,部分景区和旅游线路标识标牌不完善,与旅游业发展要求还存在较大差距。到 2014 年底,四川藏区人口密度仅为每平方公里 8. 49 人,远低于全省每平方公里 167. 49 人的平均水平,特殊的人口分布形式对基础设施和公共服务带来巨大挑战,交通、医疗、卫生等基础设施辐射面积不足,服务能力有限,给游客出行和游览带来不便。

( 二) 人力资本维度的约束

劳动的数量和质量是影响旅游从业人员在旅游生产活动中发挥作用大小的两个重要因素。四川藏区的人力资源在旅游发展中面临着两个维度的约束,一是从业人员的数量不足,二是从业人员的能力不足,劳动质量不高。受地理环境、血缘、宗教等因素的影响,四川藏区社会结构呈现出“分块型”特征,“块与块”之间难以建立“弱”联系,使贫困人口很可能对外部异质性的资源和观念采取排斥态度,部分贫困人口观念意识封闭,习惯于依靠传统的生产方式维持生存,参与旅游业的意愿不强烈,旅游人员从业数量有限。虽然贫穷在经济上最直观的表现为收入低,但贫困人口基本能力的缺乏是导致其收入低的重要原因。四川藏区人口文化素质和科学素养偏低,人均受教育年限仅 6. 4 年,第六次全国人口普查数据显示,阿坝、甘孜两州的文盲比例分别高达 12. 39%和 30. 17%,尤其是中老年群体中文盲、半文盲率较高,对科学知识的接受能力较弱。自身能力的不足限制了贫困人口参与旅游发展的机会,较低的劳动质量致使其只能获取较低的劳动报酬。同时,随着当地旅游产业的发展,贫困人口还可能面临农田牧场减少、物价上涨、与外来劳动力争夺就业机会、社会结构变迁等挑战,难以把握发展机会,陷入更加贫困的陷阱。

( 三) 资金维度的约束

四川藏区较低的经济发展水平较大地制约了旅游精准扶贫的开展。从县级财政收入来看,四川藏区各县本级财政增收主要以第二、三产业以及矿产资源税,而四川藏区的三大产业结构不合理,第一产业比重偏高,第二产业比重较低,缺乏规模化的产业基地和龙头企业,产业发展对县级财政的贡献极为有限,旅游资源开发、行政事业支出、民生支出等严重依靠上级财政转移支付,在资金使用方面存在较大约束。从资金筹措机制来看,脱贫攻坚工作大多由“政府包揽”直接推进,市场跟进太少,社会金融机构对资金的市场化运作要求与政府扶贫事业的政策安排存在一定冲突,二者难以形成有效的融合发展机制,既造成融资困难又使困难群众难以获得发展所需的贷款和金融服务的支持。从城镇发展水平来看,四川藏区各县、各乡镇之间经济发展水平差异较大,区域发展和城乡发展的二元性较为明显,城镇经济发展功能弱,城乡之间联系较少,城镇经济发展对农村旅游资源开发的支撑作用不足。从贫困人口收入来看,贫困人口的收入仅能维持温饱,自我积累与储蓄不足,缺乏从事旅游经营活动的物质和金融资本。受制于资金短板,贫困人口易被排斥在旅游产业发展之外,旅游经济的正效应较多地被社区中有一定物质基础和社会资设施建设难度较大,资金投入远高于一般区域。频发的地震、泥石流、山体垮塌等自然灾害对基础设施破坏严重,维护困难,对游客的集散和土特产品的运输影响较大。 同时,地广人稀的人口分布形式对基础设施的建设和维护也带来巨大压力。四川藏区贫困人口多居住在高半山区、边远牧区,基础设施落后,末梢工程突出,“最后一公里”问题严重,现有基础设施建设基本属于“保生存型”供给,部分村寨还存在饮水困难现象,卫生机构、从业人员数量长期低于全省平均水平,农村卫生厕所普及率增长缓慢,部分景区和旅游线路标识标牌不完善,与旅游业发展要求还存在较大差距。到 2014 年底,四川藏区人口密度仅为每平方公里 8. 49 人,远低于全省每平方公里 167. 49 人的平均水平,特殊的人口分布形式对基础设施和公共服务带来巨大挑战,交通、医疗、卫生等基础设施辐射面积不足,服务能力有限,给游客出行和游览带来不便。

( 四) 市场维度的约束

旅游精准扶贫作为产业扶贫的路径之一,主要为贫困村和贫困户搭建发展旅游业的平台,提供参与旅游业的机会,与一般性的扶贫相比,旅游精准扶贫更注重市场的作用。旅游作为扶贫的手段能否成功,并不仅仅取决于政府和当地居民的主观努力,它还需要游客的配合。 游客购买旅游产品是一种经济行为,追求产品效用的最大化是其经济“理性”的体现,“扶贫”并不是其进行旅游消费的首要目的,他们在选择旅游产品时更多地是考虑产品的质量和是否能够满足其旅游需求。贫困人口受制于自身劳动素质、经济能力,其提供的诸如旅游服务、餐饮、住宿等旅游产品在市场竞争中往往处于劣势,市场资源容易被社区精英分子所“俘获”,在面对激烈市场竞争时,贫困人口的抗风险能力较弱,容易最先被淘汰出局,造成更大地经济损失,难以摆脱贫困。市场大环境也对旅游精准扶贫的效果产生直接影响。世界经济发展形势、货币政策、国民经济发展面临的新形势、周边旅游目的地的发展状态都对四川藏区旅游发展带来一定影响。以阿坝州为例,近年来,尽管阿坝州的游客接待数量和旅游收入持续增长,但增长速度变缓的趋势已开始显现,旅游发展面临着新的瓶颈,对旅游精准扶贫效果有潜在的不利影响。

( 五) 政策、制度维度的约束

政策、制度是解决贫困问题的主要推力,有时也会造成发展机会的减少,形成一种政策性或制度性贫困。政策性贫困是指政府部门为推进某一领域的发展而制定的政策,由于带有一定的倾向性,使得该领域得到政策性支持而实现了较快发展,相反,其它领域却因该项政策而出现了发展滞后。四川藏区是若尔盖草原湿地生态功能区和川滇森林及生物多样性生态功能区的重要组成部分,承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和保持生物多样性等重要生态保育任务,属于国家限制开发区域。四川藏区特殊的生态地位决定了必须把生态保护置于优先位置,但同时也为产业发展设置了较高的“生态门槛”,客观上限制了某些益增型经济活动。贫困人口受制于自身发展能力,对资源的粗放利用是其维系生存的主要方式,在主体功能区定位和生态环境屏障建设之下,四川藏区生态资源与农牧民生态经济活动之间的联系在不断弱化甚至断裂,农牧民因生态资源富集而贫困。四川藏区的生态补偿主要以财政转移支付的形式进行,补偿标准与居民传统的生产经营所得还存在一定差距,对贫困人口参与旅游、生态农( 牧) 业的积极性造成一定影响。同时,政策、制度的完善程度也在影响着旅游精准扶贫的效果。当前,四川藏区旅游精准扶贫开发模式还处于探索过程中,土地流转制度、林权制度、参与机制、利益分配、绩效评估等制度还不完善,一定程度上限制了贫困人口参与旅游发展的权利,降低了旅游精准扶贫的成效。

( 六) 识别机制维度的约束

旅游精准扶贫是一种开发式、开放型的扶贫方式,它的实施需要满足一定的条件,并不是任何地方都适用这种扶贫方式,也不是任何人都适合或者能参与其中,这就要对目标地区和目标人群实施精准识别,主要包括开发条件识别、项目识别和目标人群识别。开发条件方面,需要对旅游、人力、社会等资源条件和基础设施、产业基础、政策体制等配套条件以及客源市场容量等市场条件进行精准识别; 项目方面,需要对项目的可持续性、经济效益、社会效益、生态效益以及经济受益和非经济受益情况进行精准识别; 目标人群方面,则需要对贫困人口的参与意愿和参与能力进行识别。四川藏区现有的识别体系侧重于对贫困人口的识别,且主要采用单一贫困线的方式进行认定,对开发条件、项目和目标人群的识别还不能与旅游发展特性有效结合,存在“偏离靶心”和定位不准的现象。同时,受地理环境、人口分布及人力资源素质等多重因素的影响,四川藏区的旅游扶贫精准识别的成本相对较高,在识别过程中,识别部门亦更倾向于用传统的、统一的贫困识别方法,精准程度不够。

三、四川藏区旅游精准扶贫策略

旅游业在拉动四川藏区国民经济增长中具有重要的作用,也是反贫困的主要路径之一。破解深度贫困是当前脱贫攻坚战役的核心任务,事关全面建成小康社会的大局。全面掌握旅游精准扶贫在破解四川藏区深度贫困中的多维约束,解决突出制约问题,通过加快旅游基础设施建设、深化制度改革、加强对贫困人口的教育和培训、优化市场结构、拓宽融资渠道等路径,提升旅游精准扶贫实效。

( 一) 加快旅游基础设施建设

交通、电力、通信、水利等基础设施及相关配套服务是提升旅游服务质量和承载能力的基本条件。基础设施多关系国际民生,具有公共属性强、建设投资大、回收周期长和收益较低的特性,加之四川藏区复杂的地理条件,民间资本一般不愿涉足,这就要求政府来主导基础设施建设。值得注意的是,尽管基础设施建设是旅游精准扶贫不可或缺的部分,但并不为旅游精准扶贫独享,它同样对推动贫困区域的经济、社会的发展具有重要作用。因而,政府在财力允许的情况下,应尽可能优先考虑发展旅游所急需的基础设施建设投资。四川藏区旅游精准扶贫基础设施建设应关注以下几方面: 加强电力、通信、饮水等基础设施的建设和升级改造,着力解决贫困地区“末梢工程”,改善贫困人口基本生活条件; 按照道路景观化、交通旅游化的理念,统一规划建设旅游通道沿线标识标牌、游客服务中心、景观平台。加快旅游停车场、游客服务中心、卫生厕所、医疗救援和安全保护等公共服务体系的建设,提升旅游承载力和接待能力。

( 二) 提升贫困人口内生发展能力

旅游精准扶贫是一种典型的“造血式”扶贫,贫困人口的内生发展能力是其“持续造血”的关键,缺乏旅游业从业技能是限制贫困人口参与旅游发展的重要因素。四川藏区困难群众参与旅游发展的技能培训应以其自身实际情况为前提,有针对性的设置培训内容。对具备直接参与旅游发展的困难群众,可以开展如住宿、餐饮、普通话、服务技能等项目的培训。培训的方式可以多种多样,例如驻村干部或帮扶责任单位指导,委托高校、科研院所、旅游企业专题培训以及与示范户交流等,通过对旅游从业技能的培训,使贫困人口尽快融入到旅游发展之中。对于难以直接参与旅游发展的困难群众,可以结合四川藏区生态环境和农牧业资源实际,对困难群众加强生态农业、生态牧业的技能培训,为旅游发展提供生态农业、生态牧业产品,在不改变谋生方式的情况下,拓展其间接参与旅游发展的渠道。在对贫困人口进行旅游技能培训的基础上,还应加强贫困区域自身旅游人才队伍的建设,将四川藏区旅游人才培养纳入全省紧缺人才培养计划,逐步形成较为完善的旅游人才培养机制,进一步带动困难群众参与旅游发展。

( 三) 拓展融资渠道

资金的注入是旅游精准扶贫工作顺利开展的关键因素,四川藏区在推进旅游精准扶贫的过程中,可从以下几个方面拓展融资渠道。把旅游业作为脱贫攻坚的主导产业来抓,加快创建国家旅游扶贫试验区,大力实施乡村旅游富民工程,开展贫困村旅游扶贫试点工作,争取中央财政专项资金、省级配套资金,增加财政转移支付力度。搭建融资平台,采用多种资本运作模式,如 TOT 模式( Transfer-Operate-Transfer 移交-经营 -移交) 、PPP 模式( Public -Pri-vate-Partnerships 公私合营) 、BT 模式( Build Trans-fer 建设-移交) 等,引导社会资本进入旅游扶贫开发领域。设立旅游扶贫投资开发基金,支持以农地使用权抵押进行小额融资,提供低息或无息贷款,为困难群众提供产业发展资金支持。

( 四) 优化市场环境

良好的市场环境是四川藏区旅游产业稳定发展的重要条件,更是提升旅游精准扶贫效益的重要保障。四川藏区应结合市场需求和自身资源实际,逐步调整产品结构,打造“原生态、原生活”旅游产品体系,倡导“低碳式、低打扰、低强度”旅游方式,走“最大效益、最小破坏”的质量效益型旅游发展道路,引导困难群众为自驾游、自由行、“背包客”等旅游形式提供周边产品。树立整体营销理念,突出“中国最美藏区”主题,以统一的品牌和形象整合

“两州一县”优势自然和文化资源,通过品牌的影响力,带动餐饮、住宿、土特产品等相关产业的发展,为贫困人口拓展收入渠道。针对贫困人口制定旅游收益再分配政策。贫困人口的福利不仅与自身的收入有关,而且与其他社会成员的收入差距有关。 贫困人口由于内生发展能力的相对欠缺,而自由市场机制又以追求效率最大化为目标,使得贫困人口在参与旅游发展过程中陷入“旅游扶贫,越扶越贫”的怪圈,有益于贫困人口的旅游再收益分配政策在帮助贫困人口尽快摆脱贫困的同时,也有助于构建和谐的旅游市场环境,实现旅游扶贫事业以及旅游市场的可持续发展。

( 五) 深化制度改革

旅游扶贫不同于一般的旅游开发,也不同于其他的“民政扶贫”“贷款扶贫”和“科教扶贫”,它是一种崭新的集约型扶贫方式,对制度建设有着更高的要求。深化制度改革是四川藏区实施旅游精准扶贫的重点工作。四川藏区要根据旅游发展要求完善精准识别体系,在现有单一贫困线识别基础上,更加注重对贫困人口旅游参与意愿和参与能力的识别,将旅游的资源条件、市场条件、配套条件和旅游项目的经济效益、社会效益、生态效益纳入旅游精准识别体系,形成对目标人群、开发条件和开发项目的多维识别体系; 根据旅游发展的不同阶段和贫困人口参与旅游程度的差异建立动态的识别机制。同时,积极探索将高校、科研院所、志愿者机构等社会力量参与旅游精准识别工作的模式,分担政府精准识别压力。推进产权制度改革。农村集体土地的产权结构决定了农民在旅游发展中不能很好的享受土地溢价,农民的宅基地和房屋不能买卖、不能抵押,土地升值后不能分享资源红利,贫困人口受制于劳动技能不足和资金匮乏,在旅游发展中又只能从事报酬较低的工作或进行收益较小的经营活动,在市场竞争中往往处于不利地位,不能有效缓解贫困。因此,在实施旅游精准扶贫过程中,要进一步完善农村土地确权制度,充分利用贫困人口的房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体林权、小型水利设施产权、农地产权,推进土地产权流转,尝试农地使用权抵押进行小规模融资,提高贫困人口在参与旅游发展中的财产性收入。完善多维的旅游精准扶贫识别机制。精准扶贫识别是实施精准扶贫的前提条件,是实现精准扶贫项目的基础,是提高精准扶贫效率的需要。完善生态补偿制度; 完善一般性转移支付办法,结合国家级主体功能区和升级主体功能区规划,加大对国家和重点生态功能区专项转移支付力度; 探索碳汇、排污权交易、流域生态补偿等制度,建立多维生态补偿机制,鼓励生态脆弱地区贫困人口转变生计形式,积极参与旅游产业发展。

作者简介: 李治兵,西南民族大学博士研究生( 成都 610041) ; 肖怡然,西南民族大学博士研究生( 成都 610041) ; 毕思能,曲靖市公安局科员( 曲靖 655000) ; 吴建国,西南民族大学教授、博士生导师( 成都 610041) 。

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2019年06月05日 10:48
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四川县域新担当制造强省与生态共兴