四川经济社会发展研究 理论研究

巩固拓展脱贫攻坚成果 同乡村振兴有效衔接调研报告(上)

宋扬

2021年06月02日 02:47

川观智库联合调研组
四川日报 2021年06月02日09版

三天前,四川省乡村振兴局正式挂牌。四川是脱贫攻坚的主战场,也是农业大省,与全国一样,脱贫攻坚取得胜利后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作重心的历史性转移。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接,既事关四川融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的深度,更事关四川“十四五”乃至更长一个时期全面建设社会主义现代化的进度。
  可以说,乡村振兴局一出生就要担当重任,也必然会遭遇不少难题。习近平总书记强调,脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后,要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上,做好乡村振兴这篇大文章,接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。怎么看已经取得的脱贫攻坚成果?怎么巩固和拓展这些成果?如何在此基础上确保脱贫地区持续发展和群众生活持续改善?如何确保同乡村振兴有效衔接?进一步看,怎样的衔接才有效?推动有效衔接已经进行了哪些有益探索?遇到哪些困难问题?下一步应该采取哪些针对性措施……这些新问题需要包括乡村振兴局在内的方方面面合力思考研究,共同在理论和实践上给出答案。
  为此,川观智库联合省社科院中国农民合作社发展研究中心进行了一次有针对性的调查研究。此次联合调研分两个环节:一是深度调研,我们在全省筛选了三个推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作有代表性的县——宜宾市筠连县、雅安市石棉县、广元市利州区,组建由专家和媒体智库研究员参加的联合调研组,深入27个样本村(包括部分脱贫村和非贫困村)实地调研,掌握有效衔接工作最前沿遇到的具体困难和问题。二是深入研讨,我们举办巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接座谈会,邀请来自多个学科领域的省内外知名专家学者和地方党政领导,就实地调查发现的创新做法和困惑问题,面对面交流讨论,深入解剖分析,提出对策建议。在此基础上,形成《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接调研报告》(以下简称《报告》)。
  今年中央一号文件明确,脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期。我们认为,这从一个侧面证明衔接工作难度不小。脱贫攻坚和乡村振兴虽然都聚焦乡村发展,但也差异明显——脱贫攻坚是特殊性、局部性和紧迫性的战略安排,而乡村振兴是综合性、整体性和长期性的战略选择。两者在政策目标、作用对象、施策方式等方面有显著不同,这必然导致衔接过程中存在诸多不容忽视的现实挑战。应对挑战,既不能仅靠简单的战略递进或政策并轨,把脱贫攻坚各项政策制度扩大保障范围后直接照搬照抄,也不能忽视相关政策的延续性,导致脱贫攻坚与乡村振兴之间出现政策断层。在此背景下具体该怎么看、怎么干,直接推进衔接工作的各级各部门,都迫切需要能解决现实问题、具有操作价值的科学建议。
  在实地调研和《报告》撰写时,我们选择了“人”“产”“村”三个维度切入,在筠连县侧重调研“人”如何衔接,在石棉县侧重调研“产”如何衔接,在利州区侧重调研“村”如何衔接。在过渡期背景下这三个维度各有其特定含义:这里的“人”不止于村民,还包括帮扶队伍、基层干部、下乡投资的城里人等,涵盖方方面面参与乡村振兴的力量。“产”不等于农业,而是指一二三产业高度融合发展的乡村经济产业体系,以及越来越精细的乡村经济组织方式。“村”也不同于一般意义上的行政村,而是承载着更多功能的新空间新社区。我们认为,“人”“产”“村”是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键点——“人”的主观能动性充分发挥是干好工作的基础;“产”的勃兴是保障脱贫地区持续发展和群众生活持续改善的关键;“村”是乡村振兴战略实施和资源配置的载体,是吸引“人”聚集“产”的保障。“人”“产”“村”也是推动有效衔接工作的难点所在。比如,乡村人口持续向城镇迁徙是短期不可逆的趋势,脱贫攻坚阶段的外部支援又不可持续,在此背景下如何为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供长久稳定的人才支持?比如,脱贫攻坚阶段产业扶贫虽取得巨大成绩,但也出现产业低质同构等挑战,该如何应对挑战、逐步建立起有特色有市场竞争力的现代乡村产业体系?再比如,经过脱贫攻坚战的洗礼,已脱贫的村面貌焕然一新,其他村特别是与之相邻的村改善软硬件基础设施的愿望特别强烈,有限的资源如何更好配置以发挥更大作用等。
  《报告》始终坚持“跳出来”这一原则,将一个村的问题放在乡、县、市乃至更大的空间维度和更长的时间维度来拓展认识,将乡村振兴放在新型城镇化进程和社会主义现代化进程中系统思考,进而更加开放地提出解决问题的思路和建议。比如,针对帮扶力量的问题,《报告》建议学习广东、浙江等地经验,推动帮扶力量从“行政主导”转向“行政和社会力量并重”,积极引导社会化、市场化力量为乡村振兴提供人才支撑。比如,针对种养业向深加工延伸的问题,《报告》建议由市县从“区域”而非“乡村”层面谋划,立足跨区域视角布局深加工企业,避免各自为政导致的工厂“吃不饱”、加工环节同质化竞争。再比如,针对基础设施和公共服务设施建设问题,《报告》建议至少以县域为单位,在包含县城、若干个乡镇和广大乡村的整体范围内,统筹考虑基础设施和公共服务设施的梯次布局,进一步推动实现有限资源的高效配置等。“跳出来”其实也是脱贫攻坚战取得全面胜利的重要方法论,我们应该继承和发扬,并进一步思考和完善不同阶段“跳出来”的不同方法。
  习近平总书记指出,理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程。与其它调研相比,川观智库与省社科院中国农民合作社发展研究中心的此次联合调研,更加注重“调”和“研”的多元视角和无缝衔接,专家学者、地方党政领导和媒体智库各自发挥优势,从不同的角度观察,用不同的思路研究,目的就是为了更加精准地发现问题、筛选问题,更加有效地研究问题、解决问题。需要特别说明的是,我们在样本调研过程中发现的一些问题,并不代表相关市县乡村在衔接工作中存在什么疏漏或失误。可以说,这些问题是脱贫攻坚向乡村振兴迈进历史进程中很多地方必然会遇到的问题,也可以说,这些问题是脱贫攻坚向乡村振兴迈进的阶梯,不断探索解决问题的过程就是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过程。

调研方向
的衔接
  针对人才难题,出台一系列硬核举措,培育和吸引的各领域人才大幅增加。但进入乡村振兴阶段,依然面临群众发展能力不足、优质劳动力流出、人才引进难留住难使用难等挑战。
调研方向
的衔接
  依托优势资源,一批特色产业快速发展,带动贫困群众持续增收。但进入乡村振兴阶段,一部分原来追求“短平快”的产业,逐渐暴露出发展质量和效益急需提升,群众参与不充分等问题。
调研方向
的衔接
  入选全国首批乡村治理体系建设试点县区,探索形成党委领导、农民主体、三治融合的共建共治共享治理体系。但进入乡村振兴阶段,发展不平衡不充分,村庄规划工作滞后等挑战日益凸显。
  本期《思想周刊》图片分别由筠连县农业农村局、石棉县美罗镇政府、利州区白朝乡政府提供。

策划
李 鹏 方小虎 郭晓鸣 范 英 胡彦殊
专家组
中国社科院学部委员、研究员 张晓山
四川省社科院中国农民合作社发展研究中心主任、研究员 郭晓鸣
四川农业大学组织部部长、教授 杨锦秀
四川师范大学中国乡村振兴研究院院长、教授 曾令秋
西南财经大学中国西部经济研究中心人口研究所教授 张俊良
调研组
川观智库 熊筱伟 陈露耘 刘志杰 省社科院 虞 洪 戴旭宏 丁延武 熊若希 王 璐
《报告》执笔
熊筱伟 陈露耘 刘志杰
《报告》学术支持
中国社科院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任 李恩平
中国社科院农村发展研究所研究员 胡冰川
中国社科院政治学研究所副研究员 陈 明
西南财经大学中国西部经济研究中心副主任 贾 晋
四川省社科院农村发展研究所副研究员 胡俊波

人的衔接是基础

驱动由外转内 每个“电池组”都要动力强劲

一大批干部群众的活力被激发、才干得到锻炼!这既是脱贫攻坚的成果,更是推进乡村振兴的基础。与脱贫攻坚相比,乡村振兴对相关“人”的观念和能力等提出了新的更高要求。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,“人”的有效衔接必须优先考虑。川观智库联合调研组以宜宾市筠连县11个村为样本,对“人”的衔接过程中遇到的棘手问题进行了调研,并提出对策建议。
样本
腾达镇官井村
筠连镇红阳村
筠连镇五陵村
镇舟镇红旗村
沐爱镇金坝村
大雪山镇四景村
联合苗族乡甜竹村
高坪苗族乡麻园村
高坪苗族乡先锋村
团林苗族乡大埂村
团林苗族乡新阳村

思想观念待转变
  脱贫攻坚习惯“跟着干”,乡村振兴更需“主动干”。如何让村组干部和村民的思想观念跟上新时期新要求?
  川观智库联合调研组在一线调查中发现,部分村组干部和村民习惯于被动地“跟着干”。
  筠连县某村一位干部说,部分村组干部还没有很好形成主动思考和主动规划的意识,“就满足于完成常规工作,上级安排啥就干啥。”
  一个具体案例,是当地面对机遇时的“被动”。近日筠连县明确提出将建设烟蔬产业园。该村虽不在规划范围内,但离核心区却不远。更重要的是村里烟草种植面积不小,“村里就应该围绕这个(产业园)去规划、去争取更多政策!”然而这一提议,却并没有得到所有人的积极响应,有一种观点认为“上级没这么安排,就没必要这么干”。
  为什么一些村干部不愿意积极主动“跑项目”?一位村干部表示,因为“有些项目实施起来不好整,多一事不如少一事”。当地有部分村的村民则表达了“(对产业发展)没有想法”“政府说咋干就咋干”的观点。
  为什么会出现这种情况?受访者认为这和脱贫攻坚阶段形成的“思维惯性”有关——习惯了等上级派人、派任务,自己跟着干。川观智库联合调研组认为其中固然有部分村干部眼界制约和能力不足问题,但上述“思维惯性”也需引起重视。此前脱贫攻坚更多靠政府强力推进,任务明确、资源集中,对基层干部和老百姓而言最重要的是执行力;但到了乡村振兴阶段,上级“规定动作”大幅减少,各村很难有整齐划一的任务和目标,这必然对主动性、能动性提出更高要求,部分惯于执行的村组干部和村民就会感到不适应。
  对村组干部群体,还涉及“缺乏激励”问题。多位受访者提到,发展集体经济失败了要挨骂,干好了村干部也得不到多少实惠。川观智库联合调研组认为当前的确存在村干部激励机制不完善的情况。它和乡村治理过度行政化、村两委逐渐成为基层政府权力的功能部分等因素一起,共同构成部分村组干部习惯于“跟着干”,而非“主动干”的机制原因。
  具体该如何激发村组干部和村民的主动性?川观智库联合调研组建议要加强相关宣传,引导其提高主体意识。同时利用各种农业农村培训机会提高村组干部与村民技能,为产业发展奠定人力资本基础。
  对村组干部的激励问题,筠连县在探索建立村干部“基本报酬+考核绩效+集体经济创收奖励”报酬制度,明确村级集体经济当年纯收入不高于30%可以作为村干部和村集体经济组织负责人的绩效奖励,同时实行分类拉通评比、差异化绩效考核。有受访者认为这的确在一定程度上起到了激发优秀村干部干事创业积极性的作用。但由于目前村级集体经济收入总量暂时不高,所以激励力度相对有限。
  川观智库联合调研组建议探索建立对村域经济带头人的多元激励机制。除在上级主管部门及纪委监察部门共同支持下,将集体经济新增收益一定比例用于激励有贡献人员以外,还可参考职业农民相关激励政策,为有贡献的村干部购买城镇居民养老保险;借鉴浙江等沿海地区既有经验,为带头人设置股权激励办法等。
  此外,川观智库联合调研组建议推动乡镇政府职能转变,减少“乡政”对“村治”的过度行政干预,给自主性留出空间。为此要明确乡镇政府权责边界,向“村治”放权赋能,推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放,将更多自主权留给村级自治组织;优化村干部绩效考核机制,减轻台账、表格等过于繁重的痕迹管理任务,充分认可村组干部“带着村民干”所取得的成绩。

本土人才难接班
  外部帮扶力量如撤离或减弱,一些工作本土干部接不住。过渡期内,如何加快聚集“能接班”的本土力量?
  思想观念转变,须以能力提升为基础。川观智库联合调研组在一线发现不少人有这样的担忧:脱贫攻坚任务完成后,如果外部帮扶力量撤走或减弱,一些工作“没人接班”怎么办?
  这些“难接班”的工作,既包括产业规划、市场拓展等相对专业的内容,也有资料整理、政策宣贯等相对基础的工作。镇舟镇红旗村一位村干部表示,村里缺乏懂网络营销的本地人,“村里人会用手机拍照片,但视频怎么剪辑、宣传文案怎么写就恼火了。”如果现有帮扶队伍带动的网络销售和以购代捐停止,对当地猕猴桃销售来说是个挑战;多位受访村干部提到,帮扶队伍如撤走,会影响乡村资料整理和材料报送效率。“他们(驻村干部)用电脑是十根手指,我们(本土干部)都是‘一指神功’。”大雪山镇四景村一位村干部表示。
  “难接班”首先是能力有差距。四景村上述受访者表示,本地干部“没有高学历也没见过啥大世面,调解纠纷还可以,但要说规划村里产业该怎么发展,确实还是有困难”。近年人才培训相关举措众多,为何没能填平差距?不少受访者将其归因于“乡村很难聚留人才”。有受访者进一步提到青壮年劳动力的流失问题。大雪山镇副镇长郑协介绍,全镇约2.6万人,其中超过1万人在外务工,基本是青壮年,“但凡年轻人都留不住,怎么培养人才?”
  但能力是可以培养的。川观智库联合调研组认为在现代技术帮助下,乡村留守人员也可以变成劳动力,成为推动乡村产业发展的重要力量。但目前地方对这一群体缺乏针对性培训和帮助,使其潜力未能得到有效发挥。此外,川观智库联合调研组认为,尽管我省农村劳动者培训的覆盖面较大,但整体而言,现有乡村本土人才培训体系无法满足乡村振兴的要求,供需错位、培训效果不彰等现象依然存在。此外,村干部选拔机制仍相对传统,更重视本地化关系、重视人际协调能力,而相对忽视推动产业发展的能力。
  短期看,本土人才“难接班”似乎不是一个急迫的问题。根据相关要求,脱贫攻坚目标任务完成后,将设立5年过渡期。四川明确提出“现有帮扶队伍不能一撤了之,帮扶工作不能断档”。
  但川观智库联合调研组认为,该问题若不在过渡期内解决好,将会是后续推动乡村振兴战略的巨大阻碍。在城镇化水平稳步提升、城乡发展不平衡的背景下,乡村留守人员年龄相对较大、文化素质相对不高的情况短期内不会自然而然改变。要实现脱贫攻坚偏重“外力驱动”向乡村振兴偏重“内力驱动”转变,就必须主动作为、尽快聚集起“能接班”的本土力量。
  具体该怎么办?川观智库联合调研组围绕构建以本土人才培育和外部人才引入双轮驱动的乡村人力资本累积政策,从三个方向给出了建议。
  一是把有能力的人选出来,即拓宽村干部选任渠道,注重从致富能手、返乡知识青年、务工经商人员等人群中选拔村干部,充分发挥能人治村的带动效应。对在外创业或务工的本地人才,仍可以通过情感纽带等将其组织起来,发挥他们的资源和渠道优势,为本村农产品销售等做出贡献。
  二是把有能力的人引回来,即进一步建立完善农民工返乡和城市人下乡的激励机制,强化土地、财政、金融政策支持,切实改善当地就业创业环境,为欠发达地区以多元化人才振兴实现乡村全面振兴探索有效路径。
  三是把有潜力的人培养出来,即构建精准化、多层次、多形式的本土人才培训体系,改变当前相对低效、行政主导的培训模式。具体而言,调研组建议推动分层式培训、模仿式培训和陪伴式培训。
  推动分层式培训,是要改变当前培训“一 刀切”“高大上”现状,根据受训者不同水平和需要,组织“从花费1元到花费1万元的多层次培训”,实现培训精准化、避免供需错位。如对年龄偏大、文化素质相对不高的乡村留守人员,可更多进行基础性培训,教授手机和简单农业机械使用、农药如何调配等。对合作社负责人、带头人,则可根据需要组织市场营销、人员管理和前沿技术等专题培训甚至脱产培训。
  推动模仿式培训,是要改变以看资料、听课程为主的单一培训形式,让学员在果园菜地、在一线实践中跟着干,有困惑和专家当面交流请教,以此提高培训实效。川观智库联合调研组认为这方面可借鉴筠连县巡司镇银星村茶叶种植培训案例,学习其以案例教育、实践教育为特色的“田间教学”培训方式。
  推动陪伴式培训,是要改变目前部分地区农技人员下乡“走过场”,技术培训和一线生产有距离感的现象,充分用好“土专家”“田秀才”等基层人才及专家大院等机构,引导支持他们成为常在村民左右、即时提供技术培训的“陪伴主体”。川观智库联合调研组认为对在专家大院研修的学生,也可通过政策支持引导其开展短期技术指导。同时建议在乡村加大力度培育科技示范户。

帮扶力量要转型
  8位第一书记担心同一个问题——驻村干部不能完全胜任乡村振兴要求。帮扶队伍怎样调结构?
  即便从脱贫攻坚到乡村振兴对“内生发力”提出了新要求,但回应改变需要时间。至少在脱贫攻坚和乡村振兴过渡期内,帮扶队伍仍将是乡村建设的一股重要力量。
  围绕脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接话题,川观智库联合调研组专访了筠连县11个脱贫村的第一书记。让人惊讶的是,其中有8位提到了同一个问题——当地驻村干部能力,不能完全胜任乡村振兴,尤其是产业振兴的要求。
  这背后有着现实尴尬。这些第一书记的派出单位多为县级政府部门、学校和县融媒体中心等,所学专业集中在汉语言文学、法学、会计等,无农业技术或市场营销等相关专业。“我是学哲学的,帮村里搞肉牛养殖、烟草种植这些确实不太懂。如果自学,学不了好久我(驻村期限一到)也就该回去了。”高坪苗族乡某村第一书记表示,村里当前最需要的,还是产业方面人才。
  “我们总不能把所有懂技术的都派下去吧。”筠连县扶贫开发局一位领导坦言,全县在产业技术帮扶人才方面有三四十人的缺口。技术人才不够,只有从非专业单位抽调。川观智库联合调研组认为,这并非某个县特例,而是普遍存在现象。
  除了部分人员选派上专业“不匹配”外,更重要的是从脱贫攻坚到乡村振兴,对帮扶人才的要求在发生变化。沐爱镇金坝村第一书记罗霄表示,脱贫攻坚阶段更多是做好政策宣传和群众工作,主要靠沟通能力和总体协调能力,产业发展有上级规划、有项目资金。但乡村振兴阶段要带着村民一起干产业,这就对驻村干部市场营销、产业技术等方面的能力提出了更高要求。
  川观智库联合调研组进一步提出,过渡期需做好帮扶队伍的结构转型。脱贫攻坚阶段更多依靠行政力量来组织帮扶,但到乡村振兴阶段对象范围扩大、目标更高,仅靠行政力量无法满足新时期需要。因此要推动帮扶力量从“行政主导”转向“行政和社会力量并重”,探索社会力量助力乡村振兴的长效机制,积极引导社会化、市场化力量为乡村振兴提供人才帮扶。
  调整帮扶队伍以适应乡村振兴要求,是过渡期的当务之急。针对上述行政主导下帮扶队伍能力不匹配问题,川观智库联合调研组给出了两点建议。
  第一,建议规避此前人才选派工作中“以定单位、定人选数量为先”的“摊派”现象,进一步完善帮扶人才选派匹配工作。为此要在全面调研基础上,确定新时期乡村发展急需紧缺人才排序,再向各单位提出选派人选专业和能力要求,力求做到供需基本吻合。
  第二,建议重视“二线人才”选育工作。和脱贫攻坚相比,乡村振兴是长期战略,很难要求各帮扶单位“主力”长时间驻村帮扶。从可行性考虑,建议可选拔有意愿的、“退居二线”的在职干部甚至退休人员充实到帮扶队伍中。这一群体有条件投入更多时间和精力,通过相应培训等支持,有望培育出愿意长期扎根乡村的帮扶力量。筠连县在这方面已有尝试,并取得不错的效果,既解决了用人的燃眉之急,也逐渐建立起“传帮带”的长效机制。川观智库联合调研组认为这一举措可探索推广。
  针对引入社会化力量目标,川观智库联合调研组建议地方可参考广东、浙江等省的经验,通过政府购买服务形式,以市场化方式逐步引入专业化社会组织参与乡村产业、环保、养老甚至文化活动组织等工作。根据公开信息,广东省以购买社工服务形式,探索补齐乡村社会服务工作发展短板。目前政府购买服务已涵盖心理疏导、人文关怀、能力提升、生产发展、关系调适、社会融入等专业化个性化内容。
  与此同时,川观智库联合调研组建议对非营利的公益性力量给予必要支持和引导。在过渡期可先期探索招募乡村振兴社工。调研组认为越来越多人参与社会公益事业,是成熟社会发展的必然趋势。地方政府可加强引导,为乡村振兴社工提供相应技能培训以及必要的食宿条件,并给予相应荣誉鼓励,以培养出乡村振兴公益性帮扶队伍。同时可进一步建立完善农民工返乡和城市人下乡激励机制,强化土地、财政、金融政策支持,切实改善乡村就业创业环境。

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2021年06月02日 10:48
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