国际问题研究 理论研究

欧洲极右势力的崛起与难民危机

胡小文

2017年11月01日 12:00

罗英杰/张昭曦
《现代国际关系》2017年第20172期

   近年来,欧洲极右势力①的崛起受到国际社会的密切关注,其崛起受难民危机的影响极大。欧洲此次难民危机源于2011年“阿拉伯之春”,随着中东北非伊斯兰世界内部剧变一路升级,2016年达到高峰,形势日益严峻,为欧洲极右势力的迅速坐大提供了历史契机。欧洲极右势力以难民危机为抓手,宣扬反移民与反一体化的政策主张,赢得了大量支持,对欧洲政治产生了重要影响。欧洲极右势力的崛起具有哪些特点和政治影响?为什么说难民危机是其重要推手?本文拟就这些问题进行探讨。

   一、欧洲极右势力的崛起

   欧洲极右势力自二战结束以来至少经过了三个重要的发展阶段。从二战结束到20世纪50年代中期是第一阶段,极右势力主要由残存及部分复苏的战时纳粹分子、法西斯主义者构成。在20世纪50年代早期,极右势力还曾有过建立跨欧陆的极右翼政党的尝试,但最终失败。民众由于对纳粹荼毒记忆犹新,对极右势力极端排斥厌恶,因而此阶段极右势力在政治上几无建树,影响力薄弱。第二阶段是20世纪50年代中期至80年代,极右势力的面貌焕然一新:在来源上,极右翼政党不再源于战时纳粹残余,而产生于反对战后现代化进程的一系列社会运动;在成果上,极右势力开始具有政治影响力,一批极右翼政党伴随激进社会运动崛起。但是,该时期极右政党的政治成果并不稳固,并未将选举成绩转化为政治认同。20世纪80年代至21世纪初是极右势力发展的第三阶段,也是最重要的一个阶段。极右势力此时显现出两个关键的新特征,一是在选举上获得实质突破,如以法国国民阵线为代表的极右势力在总统选举中突破第一轮大选,甚至引起国际关注;二是将反移民确立为核心主张,如打出了广为人知的反移民标语“250万失业者,250万移民”。②

   总的来说,经过战后40年的发展,欧洲极右势力的政治基础愈发巩固。极右势力的支持率在20世纪80年代以前只在极少数情况下达到过两位数,而到1999年在法、意、奥等欧洲主要国家普遍达到了两位数。③不过,极右势力在政治上受到孤立的基本态势并未显著改观,其他政党依旧不愿与之合作。

   近年来,极右势力在欧洲开始新一轮崛起,引起了欧洲政坛乃至国际社会的极大关注。数年前已有学者指出上述有关极右势力发展的三段式划分已不再适应现实需要,极右势力的发展或已进人“第四阶段”。④与以往几次崛起相比,此轮极右势力崛起具有明显不同的特征。

   第一,极右势力的整体政治影响力空前提高。不同于历史上的局部胜利,此次极右势力崛起是全方位的,横向囊括了整个欧陆,纵向覆盖了从欧盟到地方各个政治层面。尤其在欧盟层面,2014年,欧洲议会选举中极右翼政党的异军突起震惊了整个欧洲。选举结果显示,法国国民阵线和英国独立党在本国的选举中均成为得票率最高的政党。其中,国民阵线在本次选举中得票率超过24%,是该党首次在全国性选举中得票居首且超过20%。⑤还有丹麦人民党、比利时新弗莱芒联盟等极右翼政党均在本国选举中获最高得票率。⑥在国家层面,极右翼势力风头正劲,日渐改观各国既有政治图景。在法国,国民阵线在2015年的大区选举中获得历史性突破,获得了13个选区中的6个。在奥地利20165月底举行的总统选举中,右翼民粹势力候选人诺贝特·霍费尔虽败于绿党领袖贝伦,但却获得了高达49.7%的得票率,引起极大反响。⑦在德国,新兴的极右翼政治团体“德国的选择”现已获得10%~12%的得票率,极有可能成为二战后首个进入国会的极右翼政党。德国对外政策委员会的官员谈到:“这个党(指‘德国的选择’)吸引了反建制、反自由化、反欧洲乃至反对一切并对此习以为常的选民们。”⑧在地区层面,极右翼势力从基层政治开始突破限制,夺取政治话语权乃至直接参政执政。如在德国,在20163月初黑森州的选举中,“德国的选择”赢得了13.2%的得票率。该党现已成功进入5个州的州议会,并有望再进入3个州的州议会。德国极右翼政党领袖高呼:“建制派政党正在崩溃!”⑨在意大利,民粹政党“五星运动”在地方选举中拿下罗马、都灵两大重镇,其候选人维尔吉尼娅·拉吉以67.2%的高票率当选罗马市长。⑩

   第二,极右势力“温和极化”倾向愈发显著。近年来,“温和极化”或称“去极端化(de-radicalization)”对于希望获得政治成功的极右政党来说,已成为“不得不经历的过程”。(11)极右政党“去极端化”大体上有如下几种做法。一些极右政党会主动剔除党内持极端主张的强硬派,如挪威进步党就已开除了党内在移民问题上立场强硬的反对派,现在甚至难称其为极右政党。某些极右政党更偏向于与主流政党合作,如在欧洲议会中,丹麦人民党和芬兰人党都倾向于和像英国保守党及波兰法律正义党这样的主流保守势力合作,反而不愿与同为极右势力的其他政党同流。还有些极右政党通过给出具体施政方案,试图改变极右势力重言轻行的传统负面印象,如玛丽莲·勒庞执掌国民阵线后抛出“去妖魔化(de-monsterization)”理念,提出比较具体的经济方案,力图改变极端政党的形象。(12)极右势力“去极端化”的根本原因在于其看到了民主体制作为自身存在土壤的必要性,进而放弃从根本上反体制,转向寻求通过合法程序彰显政治存在,通过规范路径扩大政治影响。在选票导向的政治框架内,“温和极化”是极右势力争取选民、增强自身合法性的理性选择,有其出现的必然性。需要注意的是,“温和极化”更多是一种策略,决不意味着极右势力已改造完毕,极右势力的极端属性短期内不会根本改变。有学者已指出,“这些极右翼组织‘经历了思想上的整容,只是装出了民主的样子’”。(13)

   第三,极右势力寻求在更广泛的范围内强化横向联系,试图通过不同国家间的呼应、联合取得规模效应。这种强化是不自觉的,体现在主流政党将部分极右翼主张的内化上——“由右翼民粹主义提出并成功运作的移民问题、文化自治主义和公共安全问题,却在资产阶级主流政党那里得到发扬光大”。(14)前些年,法国总统候选人萨科齐就曾为争取极右翼票源而公开表示过支持限制移民。(15)这种强化又是自觉的。由于实力所限,作为国内政治的弱势参与者,极右势力在国内支持不足的情况下还会把目光转向国外,主动寻求国际支持。极右势力寻求国际支持的策略是,重视不同国家间极右势力的抱团,并与俄罗斯保持密切联系。在2014年欧洲议会选举中抱团失利后,法、意、捷、比、奥五国的极右翼政党再次组成欧洲层面上的政党组织“欧洲民族与自由运动(MENL)”,该组织的欧洲议会议员比例接近16%。(16)这种策略还投射到欧洲之外,在当时的美国右翼总统候选人特朗普于国内选举中异军突起时,欧洲各国极右势力第一时间表达了赞赏与支持。(17)玛丽莲·勒庞甚至已策划与特朗普举行面对面会晤。(18)俄罗斯与欧洲极右势力的联系由来已久。俄罗斯将极右势力看作插手欧洲事务的抓手,极右势力则由此获得俄罗斯的各种支持,二者各取所需。不少极右翼政客公开表达过对普京的赞赏,而且寻求俄罗斯的经济支持,如勒庞就计划向俄银行寻求2500万欧元贷款为其2017年竞选服务。(19)

   第四,极右翼人士越发注重运用社交网络媒体等新技术手段发声,以增强对普通民众的影响力。极右势力素来有民粹主义传统,将自身视为“大众”的代言人,极其注重获得普通底层民众的支持。网络作为联通大众的有力工具,更为极右势力所倚重。2013年即有报道指出,瑞典的极右势力在网络空间的影响力远超主流政党,前7位的极右势力网页访问总量是议会中主流政党的7倍以上。法国的玛丽莲·勒庞是极右领导人中出色运用网络社交平台增强政治影响力的代表人物。勒庞充分利用Twitter等社交平台,公开发表政治观点,其宣扬国民阵线代表“法兰西价值”、强调难民对欧洲的“安全威胁”等言论获得了极大关注。到201610月,勒庞的Twitter关注人数已超过115万人。(20)还有如德国国家民主党主席弗兰茨(Franz)在其所属政党的官方网站上及Youtube等网络媒体上发布宣传视频,极力塑造自身的“正义”形象,以吸引公众眼球。

   二、欧洲极右势力崛起的重要推手

   近年来欧洲极右势力崛起的原因何在?有学者认为,这是“欧洲近年特别是全球金融危机发生以来,社会快速变化、政党政治‘失灵’、种族问题累积等多种因素相互作用的结果。”(21)鉴于本轮极右势力崛起的特殊性,分析其原因时不能忽视极右势力的已有基础,更要看到难民危机的特殊影响。

   从长时间跨度看,极右势力的崛起并非毫无先兆。在过去的10多年中,极右势力在欧洲有了长足发展,极右势力在欧洲议会的占席比1999年时只有11%,而到2014年就已翻番达到22.9%。(22)究其根源,全球化、一体化的深入发展与欧洲社会现有制度体系不协调所造成的结构性撕裂为极右势力壮大提供了生长环境。从经济社会方面看,全球化与一体化对欧洲普遍的高福利社会模式震动极大,引发了就业矛盾突出、企业成本过高、政府连年财政赤字等严重问题,阻碍了经济社会可持续发展。从政治方面看,主流政治力量遭到削弱。一方面,前述社会积弊日深导致传统的中左、中右两股政治力量在政策取向上趋同,但又未能实现治理突破,民众对传统政治力量的不满在叠加放大;另一方面,一体化直接分割了各成员国政府的管理权,使其陷入被动。从文化认同方面看,在全球化与一体化形势下,人员自由流动带来的移民增长使移民群体与本地居民的隔阂凸显,两方在历史、文化等层面的差异短期难以弥合,社会冲突加剧。(23)因此,在主流政治力量束手无策时,极右势力上扬占领这些问题区域是很自然的过程。难民危机更像是强力催化剂,使各类社会问题发酵,助推极右势力的迅速崛起。

   第一,难民涌入所造成的社会问题与当前欧洲政治经济危机相结合的双重背景为极右势力的膨胀提供了现实土壤。难民问题对欧洲社会的冲击主要体现在两个方面:一是挑战现有社会秩序与制度。大量难民涌入欧洲造成的福利制度危机、分流本国就业、社会治安问题增多以致飞快提升现有秩序的维护成本,严重影响社会稳定。二是造成基本文化价值理念的冲突。难民的文化观念、价值取向与欧洲迥异,其所造成的观念冲突给欧洲秉持的许多基本理念带来挑战,如难民危机所造成欧洲内部难民政策分裂就与其一贯的自由平等理念形成悖论;语言不同、文化习俗差异激化原本被掩盖的族群矛盾,等等。(24)在此背景下,极右势力抓住了欧洲选民分野由以财产为依据的阶级分野转向以族群、地区为特性的认同分野的转型时机,成功地将选民对社会问题的不满引导为对现行政策的不满,进而转化为对自身政治主张的认可,以此赢得选民。(25)

   第二,难民危机的空前规模、波及全欧洲的广泛性,客观上刺激了极右势力崛起的规模效应。本次难民危机最突出的特点就在于覆盖面巨大,欧洲各国几无幸免。难民群体的“他者”属性和欧洲一体化多年的政治惯性,使得欧洲自上而下对难民危机无论是在认知上还是应对上都强调“作为一个整体的欧洲”,以至于认为某些与之相左、更关注民族与国别差异影响的观点是“政治不正确”。这种欧洲整体性的偏好如果能在实践中证明效果良好则已,一旦出现问题而遭受的谴责压力也将“整体性”放大。事与愿违的是,欧洲一体化多年的制度积弊在难民危机的冲击下暴露无遗,所谓“整体性应对”非但未收获理想效果,反而加深了裂痕。有学者坦言“虽然欧洲有关于难民问题的宏大议程,但各国的政治家却将自身的政治意愿凌驾于推行切实有效的举措之上,正把自己逼入无法作为的政治窘境”。(26)难民危机意外消弭了欧洲各国极右势力相互间的藩篱,各国的极右势力均借难民危机对本国建制力量发难,从而形成规模效应。难民危机不自觉地充当了欧洲极右势力团结在反体制、反一体化核心主张下的一面旗帜。

   第三,难民危机前景难测,民众忧虑加深,客观上有利于极右势力积累力量优势,长期盘踞政坛。本次难民危机的解决前景并不乐观。从产生角度看,难民危机的根源在于中东地区的大国争斗,彻底平息的可能不大,从政治源头上阻止难民流出难期。从应对角度看,由于遭遇危机的严重程度不同和发展水平、民族构成以及人口比重等国情不同,各国在危机应对的能力和意愿上差异甚大,且短期内无法消弭,也迟滞了危机解决。难民危机的这种下行预期对主流政治力量的削弱作用将非常明显:难民问题拖延愈久,愈是凸显现有政治力量的治理乏力,民众不满也愈盛,因而会极大损害建制力量的政治声誉;围绕难民问题产生的意见纷争将引发建制力量的内耗,无暇专注应对极右势力带来的政治威胁。相反,极右势力则可借此机会扩大自身影响,使其与建制力量间的力量对比态势朝着有利于自身的方向转化。

   第四,难民问题与恐怖主义的错综交织反推极右势力迅猛发展。随着难民危机的蔓延,恐怖主义与极右势力两股看似水火不容的极端力量,却在难民问题上形成“相互极端化(reciprocal radicalisation)”的暴力循环。(27)时下,虽然不能断定难民问题造成了恐怖主义的人道灾难,但欧洲民众愈发相信难民涌入与威胁深重的恐怖主义之间有莫大关联。近期一项针对欧洲十国的民调显示,十国中有八国半数以上民众认为难民会增加本国恐怖主义的发生概率,其中匈牙利和波兰两国持此看法的民众比例超过70%。(28)当这种“难民即是恐怖分子”的偏见获得广泛认同时,恐怖主义势力和极右势力都能利用它为自己服务:极右势力依此煽动民众对难民的排外仇恨,甚至鼓励对难民实施暴力;恐怖组织将难民视为“叛徒”,将难民遭到的民众暴力打压作为组织成员叛离应得惩罚的反面教材、案例。这种“极端对极端”的偏激思维事实上造就了“极端促极端”的恶性后果,即“相互极端化”的暴力循环。据报道,伊斯兰国(ISIS)的确在利用难民危机与欧洲不完善的边检制度向欧洲渗透,这更强化了上述恶性循环。(29)此时,极右势力利用民众对难民的偏见顺势提出一套“排外即反恐”的安全逻辑无疑会契合民众对安全的紧要关切,进而套取大量民众支持,成功实现崛起。

   三、欧洲极右势力崛起的政治影响

   战后以来,欧洲极右势力的每次抬头都伴随着欧洲政治经济社会等方面局部或整体的危机。此次极右势力的崛起也不例外。难民危机的爆发与欧洲深陷政治经济困境的现实相结合,使得此次欧洲极右势力崛起的势头远超以往,其所造成的政治影响也是深刻的。

   从国家层面看,极右势力的崛起加深了欧洲国家的内部政治分裂。从现实层面看,极右势力的坐大动摇了选民基础,造成欧洲国家既有政治版图分裂,政治极化加深。难民问题具有社会问题与政治问题的双重属性,且政治性愈发突出。极右势力的反移民立场迎合了难民危机背景下民众日益强烈的排外心理,这种民意倾向反过来又被极右势力利用为捞取实际利益的政治资本。在难民危机日益深重的背景下,主流政治力量的民意基础遭到严重削弱。有民调显示,只有不到一半的受访者对默克尔的难民问题表现表示满意,而有65%的人表示“几乎或完全不满”,不满程度为201510月以来之最。(30)与之相对,极右势力则迅速抢占由此造成的民意真空。在法国发生多起暴恐事件后,大量民众登记为国民阵线会员,该党的人数暴增。(31)德国一项民意调查显示,极右翼政党“德国的选择”的支持率创历史新高,达到15%,仅次于国内两大主流政党社民党和基民盟,有报道指出,“德国的选择”赢得高支持率的关键就在于其不久前签署了反伊斯兰宣言。(32)难民问题因表征突出而逐渐从一项功能性议题异化为政治立场、决定选民分野的主要依据,显然是一种政治怪相。支持率的快速上升说明极右势力有夺取政治权力的野心,更在加速积累选票基础,分裂既有政治版图。这种分裂所引起的政治极化冲击了以往以中间派为主流的传统政治生态,影响了政治稳定。从认知层面看,主流政治价值理念遭到极右势力的严重挑战,民众对建制力量的政治认同下降。难民危机加深会在认知层面造成民众对主流政党执政能力的怀疑,进而外溢为对其政治理念的怀疑。一方面,极右势力会借机向大众渗透自身核心政治理念,如族裔民族主义等;另一方面,主流政治力量迫于民意压力又会在难民问题上与极右势力形成某种妥协、合流,如法国在2016年的慕尼黑会议上就明确否定了进一步接受难民的主张,这种与欧洲传统包容开放精神不符的做法助长了极右势力影响的上升。(33)

   从欧洲整体的视角看,极右势力崛起挑战欧盟政治,动摇其联合根基。极右势力近两年的发展越发令人忧虑,其政治影响在20166月英国公投脱欧后尤其达到新的高度,对欧洲一体化构成实在的威胁,给欧盟造成多重次生危机。第一,管理危机。欧盟2015年已出台了应对难民危机的一揽子计划,但并未显著减缓难民压力,民众对欧盟的危机处理强烈不满。据欧洲议会调查显示,2/3的受访者认为欧盟的应对“不充分”,74%的民众希望欧盟在难民问题上“做得更多”。欧盟两项应对难民问题的重要安排——难民配额计划和欧土难民协定均遭遇瓶颈。在难民配额问题上,中东欧国家一直强烈反对,在201610月于匈牙利举行的有关难民配额计划公投中,反对票的比重超过98%。欧土协定也未获看好,奥地利外长库尔茨表示,欧盟错误的难民政策这间“纸牌屋”即将倒塌,欧盟与土耳其达成的难民协议不会得到执行。(34)有学者指出,欧盟决策程序繁复、强制约束力缺失等管理缺陷在此次难民危机中暴露无遗。(35)

   第二,信任危机。民众对欧盟的信任及各国政府间的互信均下降明显。自难民危机爆发,民众对欧盟的看法呈“一高一低”态势——民众对欧盟的支持走低,对欧盟处理难民危机的不满增高。最新数据显示,希腊对欧盟的支持度已降至27%,一向“挺欧”的德国民众对其支持率降至12年来最低的50%。与之相对,在有关欧洲十国民众对欧盟难民危机处理的满意度调查中,有八国的不满度超过70%,希腊民众的不满度甚至高达94%。(36)英国议会内政特别委员会主席瓦兹表示,欧盟在此次难民危机处理中“表现一直相当糟”。(37)各国在难民接收问题上态度差异甚大,缺乏必要共识,难以形成统一有效的合作,这严重冲击了欧盟的信任基础。

   第三,认同危机。难民危机解构欧盟认同的路径有两条。从民众角度看,欧盟应对危机不力凸显其制度漏洞,民众将对难民问题的不满迁移到一体化本身。最近调查显示,只有51%的欧洲民众支持欧盟,42%的民众希望将更多权力交还本国政府。(38)从政府角度看,大量难民的涌入消解了一体化的宝贵成果,各国政府对欧盟疑虑渐深。难民压力过重使成员国不得不执行更为严苛的边境审查制度,强化边境管理,这使得许多一体化成果,如“去边界化原则”、“第一责任国原则”等备受挑战,欧盟法律的权威效用被削弱。(39)在难民危机刺激下,各国自下而上掀起的民族主义浪潮使欧盟陷入空前的认同困境。

   以上三重次生危机覆盖了欧盟整个政治架构,且三者层层递进、互相作用,形成恶性循环——应对危机乏力造成政治互信低下,政治互信缺乏又进一步瓦解欧盟认同,而认同退化则使得良好应对所必须争取的民众支持与成员国间合作愈发困难。极右势力中无论是从根本上反对欧洲一体化的强硬反欧派,还是只对难民问题等具体议题有所异见、不反对欧盟整体框架的温和疑欧派,都能从这些次生危机中找到依据。强硬反欧者认为难民危机戳穿了欧盟宣扬的“超国家认同”的伪命题,更加凸显其“民主赤字”的弊病,进而根本否定自由开放的政治传统;温和疑欧派谴责欧盟官僚作风盛行、行政效率低下,没能较好应对难民涌入对欧洲安全繁荣造成的威胁,批评欧盟“盲目”接纳寻求庇护者,损害了本地区人民的利益。极右势力通过难民危机对现行欧盟规制提出挑战,并试图从思想根源上动摇欧盟的联合基础,消解社会各阶层对欧盟的认同,从而阻滞一体化进程。

   从国际视角看,欧洲极右势力的崛起引领了新一轮全球右倾浪潮。实际上,自2008年全球金融危机后,右倾势力已在世界范围内显著回潮。(40)定位此次欧洲极右势力崛起,既要看到其作为全球性右倾浪潮一部分的共性,又要结合欧洲的实际状况,看到其对于全球右倾浪潮的独特引领作用。第一,欧洲极右势力的崛起是全球右倾浪潮的一部分,两者在动因上具有共性。经济危机是此次全球右倾浪潮的首要动因,具体到欧洲则主要是旷日持久的金融债务危机。有研究显示,每次经济危机后,极右翼政党总能获得最大的政治收益。(41)世界性金融危机所带来的经济社会困局直接激起了民众的不满情绪,进而引爆了极右势力崛起。此轮欧洲极右势力的崛起根源也在于此。若将经济危机视作经济发展的一种极端不平衡状态,则更能看清极右势力生发壮大的普遍逻辑,即由“经济极端(发展极度不平衡)”引发“社会极端(民众不满及与阶层对立)”,进而造成“政治极端”。

   第二,欧洲极右势力崛起对于全球右倾浪潮有着特殊的引领作用。欧洲的极右势力与建制力量形成的政治对冲最为有力,因而在全球右倾浪潮中更具代表性与前瞻性。从参与主体看,欧洲建制力量更成熟坚定,相较于其他地区拥有素质更高的选民与政党,自由民主的政治理念更深入人心,但欧洲极右势力发展迅速,尤其是在走上合法道路后,其斗争的方式、手段更加老练,更具现实威胁。从制度背景看,欧洲是世界上区域一体化程度最高、民主制度发育较完善的地区。相较于其他地区,欧洲极右势力可在地方、国家和欧盟三个层面对建制力量发起冲击,斗争层次更多元;难民危机与金融债务危机叠加对欧洲极右势力崛起有利,但对建制力量造成了很大的政治压力,两种力量之间的斗争非常尖锐。

   在难民危机的催动下,此轮欧洲极右势力的快速崛起激起了欧洲各国建制力量的担忧与警醒,令民众深感忧虑。结合当前欧洲社会现状,从欧洲历史文化传统、右倾主义思想源流以及政治学一般规律出发可以推断,未来极右势力依然将会把难民危机作为维持、扩张自身政治影响力的主要依据,极右势力上升的趋势还将持续;但受自身温和化趋势及与建制力量政治拉锯愈发深入的影响,其上升势头将渐趋放缓。难民危机只是表象,通过难民危机折射出的欧盟深层认同缺失和制度弊病才是极右势力得手的关键。难民危机的前景预期在很大程度上决定了极右势力的影响边界。在难民危机解决前景难以乐观的前提下,极右势力在欧洲某些国家掌权的可能性是存在的,目前坚持“反移民”主张的法国极右翼政党国民阵线领袖玛丽娜·勒庞在2017年总统选举中的民调支持率居于前列,这就让国际社会不得不对20175月法国总统结果做两手准备。但是,极右势力要想成为欧洲政坛主流也并非易事。最后,从右倾主义兴起的共有动因看,经济和制度因素是关键,相关应对应该由此入手。对于欧洲来说,遏制极右势力影响的根本之道还在于改革欧盟的结构性弊病,提振欧洲经济,增强欧洲政治活力,通过发展高技术等手段找寻新增长点,让民众成为一体化的受益者、重建对一体化的信念。

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2017年11月01日 09:24
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