破解全球环境治理难题
胡小文
2025年06月13日 01:12
俞海
学习时报近年来，气候变化、生物多样性丧失、荒漠化加剧、极端气候事件频发，给人类生存和发展带来严峻挑战。2024年，地球经历了北半球历史上最炎热的夏季，全球多个地区遭遇极端高温天气。当前，世界百年变局加速演进，各种新旧问题与复杂矛盾叠加碰撞、交织发酵。全球环境治理面临前所未有的困境，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系，是关乎人类永续发展的时代课题。
全球环境治理的现实困境
绿色政治共识弱化与制度框架失灵。1972年6月，联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》，开启了全球环境治理的新篇章。1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》《里约宣言》等重要文件，确立了可持续发展的核心理念，大会框架下的三大环境公约《联合国气候变化框架公约》《生物多样性公约》《联合国防治荒漠化公约》（即“里约三公约”），成为全球环境治理框架的基石。此后，国际社会逐步形成了以全球可持续发展为共识、以联合国公约及其相关机构为中心的全球环境治理合作框架。近年来，世界经济低迷，新冠疫情加剧了这一形势，国际社会将自身的政治经济利益放在更加优先的位置。以美国和欧盟为例，特朗普上任后，“美国优先”政策高调回归并进一步加强，再次宣布退出《巴黎协定》，削弱了全球减排框架的约束力。欧盟受地缘政治变化、经济不景气等诸多因素影响，绿色进程遭遇多方面挑战，在全球环境治理中的战略收缩可能无法避免。国际社会虽已深刻认识到全球环境危机，但绿色政治共识弱化趋势已初步显现，全球环境治理制度框架遭遇前所未有的挑战。
国际政治经济格局极化冲击治理基础。当前极化表现为权力结构向少数大国集中，美欧日等少数西方发达国家凭借技术优势主导低碳规则制定，而碳减排量仍在上升的新兴经济体却缺少话语权；合作机制呈现碎片化特征，如美欧“气候俱乐部”以排他性标准割裂多边体系，削弱《联合国气候变化框架公约》权威；南北差距持续扩大，发达国家人均碳排放量远超发展中国家，却忽视“共同但有区别的责任”原则。全球环境治理基础在于以联合国为核心的多边治理框架、发达国家对发展中国家的资金技术支持承诺，以及各国对环境问题全球性的共识。而极化使得发达国家通过技术垄断与资金壁垒破坏制度公平，“小圈子”合作割裂多边机制有效性，南北资源分配失衡激化减排责任争议，导致发展中国家因能力不足难以履约，削弱全球合作信任，使碳中和目标面临承诺与行动脱节的深层危机。
行为主体博弈加剧治理无序化。全球环境治理中的行为主体博弈加剧了治理体系的无序化。一方面，受经济形势、地缘政治等多方面因素影响，发达经济体在全球环境治理中的领导力和意愿在持续减弱，履行对外援助义务落实不到位，削弱全球治理框架约束力。另一方面，发展中国家在全球环境治理中的诉求不断增强，特别是那些受气候变化影响较大的国家，对发达国家提供资金与技术的需求更为强烈，但受自身话语权不足等因素影响，自身的合法权益得不到保障。此外，地缘政治紧张局势正在阻碍全球环境合作，联合国环境规划署等机构协调全球集体行动体系受到一定程度的削弱，加之多边机制呈现日趋增多而复杂的趋势，治理体系表现出碎片化特征，多边环境治理进程变得更为艰难。
新兴经济体在全球环境治理中面临的挑战
发展与减排的双重压力。当前，新兴经济体面临发展经济、应对气候变化、治理环境污染等多重挑战。发展经济仍是新兴经济体的核心优先事项，工业化和城市化进程的加快，驱动其对传统能源、水资源、矿产资源等需求刚性增长的同时，亦使其面临资源耗竭、环境污染等问题。与此同时，新兴经济体还面临着国际社会特别是发达经济体要求其承担更大减排义务的履约压力。新兴经济体需持续提升全球环境治理影响力和话语权以维护其发展权益，然而其经济增长需求与国际减排压力间的冲突，使得其发展路径转型的紧迫性持续升级。
内部协调与治理效能短板。发展经济和环境治理是新兴经济体必须统筹的双重任务。在资源约束条件下，如何平衡发展与保护的关系是新兴经济体的核心关切。但部分新兴经济体受制于内部体制束缚、利益团体博弈等因素，导致环境治理进程受阻。更为突出的是，有些新兴经济体自身治理效能存在较大短板，主要表现在政府行政效率低下、政策执行不到位、环境治理技术储备不足等方面，这些已成为其深度参与全球环境治理的主要障碍。
技术依赖与规则博弈的被动处境。新兴经济体在全球环境治理中面临发达国家的技术垄断与规则主导双重挤压。一方面，低碳技术供应链被美欧日等掌控，如光伏逆变器核心芯片、碳捕集技术专利大部分由发达国家企业持有，新兴经济体每年需支付巨额技术许可费，自主创新能力薄弱导致减排成本高企。另一方面，发达国家通过“碳关税”“绿色标准”等非关税壁垒构筑规则优势，如欧盟碳边境调节机制（CBAM）要求进口商品提交部分环节的碳排放数据，新兴经济体出口企业因检测认证成本增加面临直接的利润损失。此外，全球气候治理议程设定权长期被发达国家主导，《巴黎协定》后续细则谈判中，发达国家刻意淡化“共同但有区别的责任”，将更多减排压力转移至新兴经济体，而在气候资金承诺和技术转让方面却进展迟缓，导致新兴经济体在治理参与中陷入“规则被动接受—成本被迫承担”的恶性循环，难以有效平衡发展权益与环境责任。
中国在全球环境治理中的战略作为
全球生态文明建设的重要贡献者。从全球生态文明建设视角来看，中国用实际行动为建设清洁美丽世界作出了突出贡献。应对气候变化方面，中国宣布二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，为全球应对气候变化作出更大贡献。中国言必信、行必果，是气候治理的行动派，克服经济社会发展的种种困难，实施积极应对气候变化国家战略，成为全球能耗强度下降最快的国家之一。2013—2023年，中国煤炭消费比重累计下降12.1个百分点，非化石能源消费比重累计提高7.7个百分点。建成世界上最大的清洁能源电力供应体系，绿色技术、绿色产品丰富了全球供给，为全球应对气候变化和绿色转型作出巨大贡献。生物多样性保护方面，在20个“爱知目标”中，中国在设立陆地自然保护区、恢复和保障重要生态系统服务、增加生态系统的复原力和碳储量等3个目标进展超越预期，13个目标取得关键性进展，4个目标取得阶段性成绩，执行总体情况好于全球平均水平。荒漠化防治方面，在全球率先实现了土地退化“零增长”、荒漠化和沙化土地“双缩减”。“三北”工程被联合国环境规划署授予“全球500佳”奖章，《联合国防治荒漠化公约》秘书处两次授予我国“防治荒漠化杰出贡献奖”，称赞“世界荒漠化防治看中国”。
发展中国家正当权益的维护者。作为负责任的发展中大国，中国秉持“授人以渔”理念，借助“一带一路”“南南合作”等多边合作机制，尽己所能帮助发展中国家提高环境治理能力。在应对气候变化领域，中国持续通过合作建设低碳示范区、实施减缓和适应气候变化项目、开展能力建设培训等方式，为其他发展中国家特别是小岛屿国家、最不发达国家和非洲国家应对气候变化提供支持。截至2024年10月，已与42个发展中国家签署53份气候变化南南合作谅解备忘录，开展近百个减缓和适应气候变化项目，累计实施300多期气候变化相关领域的能力建设项目，为120多个发展中国家提供1万余人次培训名额。高度重视发展中国家对气候变化问题的关切，坚持“共同但有区别的责任”原则，强调发达国家应正视其历史责任，率先行动大幅减排，并切实兑现对发展中国家的资金、技术和能力建设支持。在生物多样性保护领域，在南南合作框架下为发展中国家提供支持，超80个国家受益；宣布率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，在联合国《生物多样性公约》第十六次缔约方大会（COP16）期间宣布首批支持9个小额项目，为6大洲15个发展中国家的生物多样性治理提供无偿资助，目前正在开展第二批项目的遴选工作。在荒漠化防治领域，开拓“一带一路”防治荒漠化合作机制，成立中阿、中蒙荒漠化防治中心，在蒙古、中亚、非洲等地建立防沙治沙示范基地，与发展中国家分享技术和经验。
全球治理体系的“改革推动者”。作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国坚定践行多边主义，努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。在习近平总书记的亲自部署、亲自推动下，中国积极引领气候变化国际谈判，通过领导人气候外交增强全球气候治理凝聚力，倡议二十国集团发表了首份气候变化问题主席声明，推动达成并率先签署《巴黎协定》，以中国理念和实践引领全球气候治理新格局。在美国退出《巴黎协定》为全球气候治理之路蒙上阴影之时，中国则表明积极应对气候变化的决策和行动一以贯之的态度，坚定不移维护全球气候治理进程，为国际社会全面有效落实《巴黎协定》注入强大动力。作为联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）主席国，中国协调绝大多数国家的利益和立场，引领推动达成“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（“昆蒙框架”）等一揽子务实平衡且具变革性的决定，历史性地确定了“3030”目标，决定设立“昆蒙框架”基金，并纳入遗传资源数字序列信息（DSI）的落地路径，为全球生物多样性治理擘画了新蓝图。为凝聚落实“昆蒙框架”共识，联合相关缔约方、国际组织牵头发起“昆蒙框架”实施倡议，截至2024年10月，已得到26个缔约方及相关国际组织响应。COP16期间，中国针对《生物多样性公约》资金机制提出分步走的渐进式改革方案，推动南北双方达成一致。联合国环境规划署执行主任英格·安德森曾表示，中国在推动全球生物多样性保护方面的表现是“非凡的”。
习近平总书记指出，推进全球环境治理需要各方持续坚韧努力。中国秉持人类命运共同体理念，在全球环境治理中作出了艰苦卓绝的努力，为世界贡献了中国智慧和中国方案，展现了负责任大国的担当。面对全球环境治理困境，国际社会要以前所未有的雄心和行动，坚持多边主义，坚持共商共建共享的全球治理观，破解时代难题，推进人类可持续发展。
俞海 习近平生态文明思想研究中心副主任、生态环境部环境与经济政策研究中心副主任。