科学制定和接续实施“五年规划”
杨秦霞
2025年06月19日 02:13
李忠杰
学习时报我国将于2026年开始实施“十五五”规划。按照惯例，今年的中央全会将审议通过中共中央关于“十五五”规划的建议。习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，并对“十五五”规划编制工作作出重要指示：“编制和实施‘十五五’规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大”，“谋划‘十五五’时期经济社会发展，必须准确把握‘十五五’时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措”。各级党委政府和有关部门需要做好有关工作，确保高质量完成规划编制工作。
充分发挥运用规划治国理政的政治优势
五年规划是中国共产党治国理政的鲜明特色和重要抓手。从20世纪50年代初起，中国开始实行五年计划。改革开放后，中国建立社会主义市场经济体制，但并没有抛弃计划方式，而是对它进行改革，使之更好地发挥作用。特别是从“十一五”开始，改成五年规划。中国式现代化建设，就是由这样一个个五年计划和规划连接起来并渐次推进的。
习近平总书记指出，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。中国式的五年规划，充满了治国理政的大智慧，具有一系列重要特点。
第一，坚持党的领导。所有五年规划都是在党的领导下制定的，并由党的中央全会甚至党代会通过有关建议。“一五”计划是由中央主持拟定的，其草案由党的全国代表会议审议通过。周恩来所作关于“二五”计划建议的报告，是由党的八大正式通过的。改革开放以来，都是由中央负责制定关于五年规划的建议，中央全会审议通过后，再由国务院按建议要求完成规划编制，这已成为基本的规范。
第二，坚持依法治国。全国人民代表大会依法行使的职权之一，是审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告。所有经济和社会发展的五年规划，都严格按照宪法和法律的规定，在中央提出建议后，由国务院负责完成编制，最后由全国人民代表大会讨论通过、批准实施。每一届全国人大，都要审议一次五年规划。每一年的全国人大会议，还要以听取和审议政府工作报告的方式，审议五年规划每一年的进展和年度安排。
第三，坚持以人民为中心。所有规划都是为了更好地解放和发展社会生产力，满足人民群众物质文化生活的需要。最初的任务是解决人民温饱问题，现在是满足人民对美好生活的需求。每一个五年规划，都包含着大量民生指标、民生工程、民生举措。中国人民的生活水平和质量，都是通过一个个五年规划得以提升的。
第四，坚持实事求是。“二五”计划曾经因冒进和浮夸而未能执行。其他五年规划（计划），基本上都是实事求是制定的。实践告诉我们，任何规划都必须从实际出发，进行精确的计算，客观估量5年中应干什么、能干什么，不能有半点虚假和夸大。如有形势变化，规划的某些内容还要及时调整。具体到每个项目和工程，都要在严格论证的基础上作出决定并加以实施。
第五，坚持整体谋划。所有的五年规划都是着眼中国现代化建设的全局制定的，具有鲜明的战略性、全局性、长远性、基础性。必须根据国家发展的战略需要，统筹平衡各地区、各领域、各方面的关系，全面规划、合理布局，在动态中实现综合平衡。规划中的很多内容，都有牵一发而动全身的特点。必须总揽全局、精心谋划，推动经济、政治、文化、社会、生态文明的全面发展和进步。
第六，坚持改革创新。五年规划（计划）本身是从苏联学来的，但又糅合了中国的国情和治国思想。特别是改革开放以来，五年规划（计划）不断改革。“六五”计划第一次将“国民经济计划”改成了“国民经济和社会发展计划”。随后逐步将计划区分为指令性计划和指导性计划。改革开放的所有重大措施都会在五年规划（计划）中体现出来，并推动改革开放不断深化。
第七，坚持长短结合。在中国的规划体系中，主体是5年，但很多五年规划还延伸到10年或15年的远景规划目标。如“十四五”规划同时伴有到2035年的远景目标，更长远的战略甚至贯通30年、50年、70年、100年。具体执行中，每一年都有年度计划。每一个五年规划，都必须把长远目标、阶段任务统一于一个整体中。
第八，坚持扎实推进。所有的规划一旦批准，就必须坚决执行。很多内容都要落实到各部门、各地区，有计划、有步骤地加以实施。党中央和国务院会制定所有任务的分解方案，有的制定相应政策，有的制定实施方案，有的落实工程项目，有的采取必要措施。国务院和有关部门进行期中检查，计划期满后进行必要的总结。
经过14个五年规划的实践和探索，中国运用五年规划治国理政、推进中国式现代化的经验更加丰富，制定和实施五年规划的水平不断提高，确保了改革开放以来中国特色社会主义事业发展的科学性、长期性、连续性和稳定性。在新时代新征程上，我们要更好发挥这样的优势，更高质量制定“十五五”规划，进一步提高规划编制和实施的水平，为中国式现代化的发展、第二个百年奋斗目标的实现，打下更加坚实的基础。
高质量完成“十五五”规划的编制任务
编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。习近平总书记明确要求，坚持科学决策、民主决策、依法决策，高质量完成规划编制工作。这些指示对于进一步提高“十五五”规划编制的水平具有重要的指导意义。
实行科学决策、民主决策、依法决策，是党和国家依法治国方略的基本要求。在编制五年规划中实行这三个决策，实际上是一个典型的践行全过程人民民主的过程。所谓民主，就其最基本的含义来说，是指一种按照预定的程序和规则，根据多数人的意愿，通过投票等方式作出决定的机制。民主的本义，首要和主要的，是指这种机制和制度，其他如民主精神、民主作风等，都是从制度派生出来的。全过程人民民主，并不是仅仅指全过程听取意见，实际上是票决民主加协商民主，再加上党的群众路线、广泛调查研究、多方听取意见。
我国制定五年规划，都要经历非常规范的一系列过程，这是比较典型的全过程人民民主。在这个过程中，很多环节都以协商民主的方式，进行深入的调查研究，开展严格的科学论证，广泛听取各方面意见，与民主党派开展政治协商，由国务院完成规划编制，由全国政协进行协商审议，最后由全国人大审议表决。在关键的和最后的环节，严格依法履行民主程序。
高质量编制“十五五”规划，必须在一系列环节上践行全过程人民民主，唯有如此，才能全面提高规划编制的水平。
深入调查研究。开展不同形式的调查研究，已经成为制定五年规划的优良传统和首要环节。调查研究要全面、深入，既有起草部门的调查研究，也有不同课题组的调查研究；既有成绩和经验的调查研究，也有短板和不足的调查研究；既有普遍性的调查研究，也有专项性的调查研究。任何调查必须坚持实事求是的原则，唯有在客观真实的基础上，才能确定未来重点要抓的工作和项目，切实解决存在的问题，制定出真正科学、可行、管用、有用的规划来。
加强科学论证。制定五年规划，一般都要列出一系列重大课题，组织有关部门和专家进行深入的研究，这是保证规划科学性的重要基础。为编制“十五五”规划，有关部门从2024年就开始这项工作，并已取得成果。在形成规划初步方案之后，还需要对一些重大问题、重要政策、重大项目进行进一步科学论证。对于困难、棘手的问题，更要反复、严谨加以论证，听取不同专家的意见，设想各种不同的方案和结果，权衡利弊、形成共识。
广泛听取意见。制定五年规划的过程，就是一个听取民意、集中民智、集思广益、凝聚共识的过程。5年前的“十四五”规划编制工作，除了各种调查研究、征求意见外，还在2020年8月开展了网上意见征求活动，累计收到网民建言超过101.8万条。根据习近平总书记重要指示精神和“十五五”规划建议起草工作安排，有关方面已经开始通过多种形式征求干部群众、专家学者等的意见建议。这是党的群众路线的重要体现，也是科学决策、民主决策、依法决策的重要举措。
坚持顶层设计。制定五年规划，在问计于民的基础上，都要由党和国家进行顶层设计。五年规划是总揽全局的战略部署，顶层设计的科学性如何，决定着规划的成败。各个地区的规划，相对于这个地区来说，也是一种中观层面的顶层设计。顶层设计应该在更高层面上，把战略目标与现实需要结合起来，把群众要求与国家大局结合起来，把各方利益与不同需求结合起来，充分体现目标任务和政策举措的系统性、整体性、协同性，充分体现和发挥五年规划的战略指导作用。
加强规划衔接。经过多年发展和完善，我国已经形成了三级、三类的规划体系，三级即国家一级、省一级、地市一级，三类即国家规划、地方规划、专项规划。这样一个规划体系的形成，本身就是统筹衔接的表现和成果。编制“十五五”规划，要继续做好衔接协调工作，特别是注意“十五五”规划与“十四五”规划的衔接、地方规划与国家规划的衔接、各个地方规划相互之间的衔接、专项规划与国家规划及地方规划之间的衔接，既要反映市场需求和发展需要，又要体现各地特色、发挥比较优势，防止过多雷同和重复建设。
推进规划法治。今年4月，全国人大常委会已经对国务院提交的国家发展规划法草案进行审议，并公开征求各方面的意见。这是推进国家发展规划法治化的重要进展。发展规划关系国家发展大局，特别是空间规划直接涉及人民群众的民商利益，包括很多复杂的社会关系和法律问题。制定和实施高质量的发展规划，必须首先有法可依，严格依法办事。制定国家发展规划法，将填补我国法律体系的一个空白，大大提高制定和实施发展规划的科学化、法治化水平。
为“十五五”时期现代化建设绘好蓝图
编制“十五五”规划，实际就是谋划“十五五”时期的经济社会发展。“十五五”规划要在“十四五”时期发展基础上，向着2035年的目标迈出新的重要一步。编制“十五五”规划，必须准确定位“十五五”规划在中国式现代化进程中的任务和作用，为“十五五”期间中国式现代化的发展绘制科学蓝图。
科学预见“十五五”时期的形势走向。当前和未来，国内国际形势正在并将持续发生新的重大变化。编制“十五五”规划，必须以前瞻性的眼光尽可能准确分析预测未来5年形势变化的走向、特点、机遇、挑战，尽最大努力创造和利用一切可能的机遇，做好应对各种风险挑战的准备，坚定不移办好自己的事，坚定不移发挥自身长处、消除自身短板，坚定不移向着中国式现代化的目标前进。
准确把握“十五五”时期的阶段性要求。科学确定“十五五”规划的目标、任务、指导思想和应该遵循的原则。按照2035年的远景规划目标，理清思路，明确未来5年应该干什么、需要干什么、能够干什么。按照习近平总书记的重要指示，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措。注重巩固拓展优势，突破瓶颈堵点，补强短板弱项，提高质量效益，加快构建新发展格局，全面推动高质量发展。
把目标导向和问题导向结合起来。着眼强国建设、民族复兴，瞄准世界科技和生产力发展前沿，把发展新质生产力摆在更加突出的位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，全面推进传统产业转型升级，积极发展新兴产业，超前布局未来产业，加快建设现代化产业体系。立足于解决现实问题，破解当前和未来面临的一些瓶颈和困难，有效稳住经济基本盘，多措并举稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，突出解决好人民群众的切身利益问题。
提高五年规划的国际化水平。改革开放以来，外部因素对中国经济和社会发展的影响明显增大。近年来，对中国发展的不利因素迅速增加。制定发展规划，不能仅仅着眼于中国自身，而且还要进一步拓宽视野，更加突出地把中国放在世界发展和国际博弈的全局中来谋划，准确估计世界政治变动和各种突发事件对中国的影响，相应规划好如何更好地利用外部条件、如何在世界舞台上进行博弈、如何未雨绸缪制定好应对突发状态的战略对策。
统筹发展和安全的关系。发展是安全的基础，要安全就必须首先抓好发展。立足于固本强基，集中力量推进现代化建设，全面提升我国的经济、政治、科技、教育、文化、人才、资源实力。把自己的基础打牢、打扎实。安全是发展的保障，在发展的同时必须保障自己的安全。在国际规则允许的情况下，设置必要的防火墙，防止城门失火、殃及池鱼。增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗。
作者：李忠杰（中共党史学会副会长、原中央党史研究室副主任）
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