专家解读 学习贯彻党的十八届三中全会精神 专题专栏

张卓元:混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式

胡小文

2013年11月22日 00:00

经济日报2013年11月22日

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)提出,全面深化改革,要发挥经济体制改革牵引作用。而在布局经济体制改革时,首先是坚持和完善基本经济制度,还特别提出,混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。积极发展混合所有制经济,是深化国有企业改革、完善基本经济制度的必然要求。

一、坚持和完善基本经济制度,进一步夯实中国特色社会主义的重要支柱

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是中国特色社会主义制度的重要支柱,也是社会主义市场经济体制的根基。

1997年党的十五大确立公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以来,我国公有制经济特别是国有经济和非公有制经济都有巨大的发展。1998年,国有工商企业净资产总额为5.03万亿元,而到2013年8月,国有企业(不包括国有金融类企业)净资产30.4万亿元,其中仅国有中央企业净资产总额就达16.1万亿元。非公有制经济发展迅速,1995年,个体工商户2529万户,从业人数4614万人,而到2012年底,个体工商户已达4059万户,从业人数约8000万人,资金总额1.98万亿元;1995年,私营企业65.5万户,从业人数956万人,注册资金2621亿元,而到2012年底,私营企业已达1086万户,从业人数超过1.2亿人,注册资金超过31万亿元。这些事实充分说明,我国基本经济制度是适合社会生产力发展要求的,这一制度安排有利于激发各种所有制经济活力和创造力,为我国经济持续健康发展提供了广阔的空间。

今后,为巩固和完善基本经济制度,首先需要从思想认识上明确,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。这是《决定》的一个亮点。我们要认识到,我国仍然处于而且将长期处于社会主义初级阶段,在建设中国特色社会主义过程中,发展非公有制经济,对于促进经济增长、推动技术创新、提供就业岗位、增加居民收入、增加国家税收、满足人民群众日益增长的多方面的物质和文化需要等,都具有重要的和不可替代的作用。新的工业革命和技术革命昭示我们,未来许多产品将向个性化差异化发展,生产社会化规模化不断发展并不是普遍适用的铁的规律。因此,我们要确认非公有制经济同公有制经济一样,都是我国经济社会发展的重要基础,在制定各项方针政策和实际工作中消除所有制歧视,包括消除各种隐性壁垒,继续支持非公有制经济健康发展。

与此同时,要继续两个毫不动摇。《决定》指出,必须毫不动摇巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,激发非公有制经济活力和创造力。

关于这个问题,近两三年在理论界和工商界对以公有制为主体有两种差距较大的看法。有的理论界人士鉴于这些年非公有制经济迅速发展,对GDP的贡献率已超过一半,就认为公有制为主体已被突破,社会主义的根基受到动摇,主张限制非公有制经济发展,实行再公有化;而有的工商界人士则认为,当前现实经济活动实际上已经是民营经济为主体,如果继续坚持以公有制为主体,似乎名不副实,也不利于鼓励民营经济的发展。这两种认识都是不完全的。党的十五大在确立基本经济制度时,对公有制的主体地位的涵义有非常明确的规定,指出:“公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势;国有经济控制国民经济命脉,对经济发展起主导作用。”现在,我国国有工商企业资产、金融资产、城市土地资产、自然资源资产、农村集体所有土地资产等公有资产,在社会总资产中占有绝对优势,国有经济牢牢控制着国民经济命脉并对经济发展起主导作用,这恐怕是不会有人怀疑的。因此,我国到目前为止,公有制的主体地位是巩固的,没有受到动摇。同时,党的十五大关于公有制主体地位涵义的解释,为非公有制经济的发展给出了巨大的空间,坚持公有制为主体不会影响或限制非公有制经济的发展。

为激发各种所有制经济活力和创造力,一是要同等保护各种所有制经济产权,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯;二是要赋予各种所有制经济同等使用各种生产要素的权利;三是要营造公开、公平、公正竞争的市场环境。
二、积极发展混合所有制经济是今后完善基本经济制度的着力点

《决定》对发展混合所有制经济特别重视,并作出重要新论断:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。”要求“积极发展混合所有制经济”。发展混合所有制经济,为深化国有企业改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向,为非公有资本参与国有企业改革改组、与其他资本平等竞争进一步指明了方向,是今后完善基本经济制度的重要着力点。

改革开放以来,我们党一直在努力寻找公有制和基本经济制度有效的实现形式。1993年,党的十四届三中全会决定提出:“随着产权的流动和重组,财产混合所有的经济单位越来越多,将会形成新的财产所有结构。”1997年,党的十五大报告提出:“公有制实现形式可以而且应当多样化。”“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式,有利于所有权和经营权的分离,有利于提高企业和资本的运作效率,资本主义可以用,社会主义也可以用。”1999年,党的十五届四中全会决定指出:“国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业相互参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济。”2002年,党的十六大报告提出:“除极少数必须由国家独资经营的企业外,积极推行股份制,发展混合所有制经济。”2003年,党的十六届三中全会提出:“要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。”这次《决定》对发展混合所有制经济作用和意义的论断,是我们党以往有关论断的继承和发展,是我国改革发展实践和认识进一步深化的成果。

大力发展混合所有制经济,是我国发展社会主义市场经济中所特有的。西方市场经济国家,有很多合伙制企业和股份制企业,但一般都是建立在私有制基础上的私人合伙和私人入股而不是不同所有制资本的结合。我国出现和发展混合所有制经济,主要源于国有企业改革,源于寻找国有制同市场经济相结合的形式和途径,源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国有企业改革的方向是建立现代企业制度,即现代公司制,而规范的现代公司制是股权多元化的,除了原有的国有资本外,还要吸收其他非国有资本作为战略投资者,公司公开上市还会有大量的民营企业和股民持有公司股票。我国经济改革的实践证明,国有企业进行公司制股份制改革,可以实现国有制同市场经济的有机结合,使国有制找到了能有效促进生产力发展的实现形式。我国经济改革的实践还表明,在对原有公有制特别是国有制进行改革的同时,允许体制外非公有制经济发展,是一项非常成功的增量改革。在经济改革的强力推动下,我国经济迅速起飞,经济增速三十多年平均达到近两位数,在此基础上,不仅国有资本成倍大幅度增长,各种民间资本和居民储蓄存款也大量增加。现在,私营企业上千万户,注册资金30多万亿元;据国家统计局数据,2012年民间固定资产投资占全社会固定资产投资(37.5万亿元)的比例达到61.3%;1978年,我国居民储蓄余额只有210.6亿元,而到2013年8月,居民储蓄余额已达43万亿元,其中定期存款额超过27万亿元。大量民间资本要求拓宽投资渠道,从而为发展混合所有制经济创造了现实条件。

实际上,从20世纪90年代开始,我国实施允许国内民间资本和外资参与国有企业改组改革的政策,国有企业包括金融企业大量上市,大大促进了混合所有制经济的发展。就以最赚钱的银行业来说,民间资本占的比重就不低。银监会年报显示,截至2012年底,股份制商业银行总股本中民间资本占比达到45%,而城市商业银行总股本中民间资本占比则超过半数,农村中小金融机构股本中民间资本占比超过90%。到2012年,我国已有2494个境内上市公司,股票市值达23万亿元,占当年国内生产总值的43%,股票有效账户数14046万户。中国上市公司相当大部分是由国有资本参股控股的,它们是典型的混合所有制经济。根据国务院国资委材料,至2012年底,国有控股上市公司953家,占我国A股上市公司数量的38.5%;市值13.71万亿元,占A股上市公司总市值的51.4%。根据历年《中国税务年鉴》材料,从1999年到2011年,混合所有制经济对全国税收的贡献率是逐年提高的,1999年占11.68%,2005年占36.57%,2011年占48.52%。这反映了混合所有制经济迅速发展的实况。今后,要允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。2013年9月6日,国务院常务会议提出,尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目,形成示范带动效应,并在推进结构改革中发展混合所有制经济。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。

发展混合所有制经济,首先有利于国有资本放大功能,保值增值,提高竞争力。国有资本对自己应承担的公共建设项目,积极引进社会资本一同建设,可以直接放大国有资本功能,还可由于投资主体多元化而改善公司治理,提高效率和竞争力。比如北京市国有首创集团和香港地铁公司共同投资建成的北京市地铁4号线,总投资150多亿元,引资46亿元,就是一个比较抢眼的例子。北京市发改委2013年7月底还发布了关于引进社会资本推动市政基础设施领域建设方案,以轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等6个领域为试点,拟推出126个项目,总投资3380亿元,引进社会资本1300亿元,其中有不少也是实行共同投资的。这也是在市政基础设施领域建设推进市场化改革的重要事例。统计数字还表明,2010、2011、2012年,全国规模以上工业企业资产利润率,国有及国有控股企业分别为4.9%、5.4%、4.6%,股份制企业分别为6.6%、8.4%、7.6%,说明混合所有制经济效益较高。今后,要适当减持国有股份占比很高的股份公司的国有股,让更多的非国有资本参股,尤其要尽可能吸收新的战略投资者;划转部分国有资本充实社会保障基金,以便更好地应对人口老龄化趋势可能导致的养老基金缺口,社会保障基金也是具有越来越大实力的国有资本主体,是发展混合所有制经济的重要力量。与此同时,发展混合所有制经济,也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济有利于国有资本和其他民间资本在企业(公司)内部实现同等使用生产要素和公平受益,所以对民间资本也是有利的。

可以预见,随着经济发展和改革深化,产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济,将会有长足的发展,成为社会主义市场经济的重要微观主体。
三、国有资产监管要逐步从管国有企业为主向管国有资本为主转变

积极发展混合所有制经济,就要完善国有资产监管体制,国有资产监管机构要从管国有企业为主向管国有资本为主转变。2003年以来,按照党的十六大报告的精神,我国推进国有资产管理体制改革,中央政府和省地两级地方政府均成立了国资委,基本上结束了“五龙治水”、内部人控制的局面,国有工商企业发展和改革均取得重大进展。今后,深化国有资产管理体制改革,最重要的是要进一步真正解决好国资监管机构“只当老板不当婆婆”以及明确国有资产职能定位问题。针对这种情况,《决定》对今后国有资产管理体制改革作出以下部署:以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司,支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

今后,需要很好界定国有资本的职能。总的说,国有资本可以分为公益性和收益性两大类。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域,包括基础设施、基础产业中普遍服务部分;收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域,包括投资于引领科技进步、具有国际竞争力、进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述国有资本职能相适应,组建若干国有资本运营公司,分别制定不同类公司对各个企业的出资和投资方式,确定它们的经营目标和考核体系。例如,对公益性资本运营公司,就不能以资本增值作为主要考核指标,而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。这些,都需要在不断总结实践经验基础上逐步完善。

完善国有资本经营预算制度,是完善国有资产监管体制的重要方面。《决定》要求,“提高国有资本收益上缴公共财政比例,二〇二〇年提高到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”我国从1994年起,国有企业利润留给企业,当时国有企业处境比较困难,1997年全国国有企业利润才几百亿元,半数国有企业亏损。所以,当时规定国有企业利润不上缴是可以理解的。此后,国有企业利润大幅度增加,2006年突破1万亿元,2007年达1.62万亿元,其中中央企业利润近万亿元。在这种情况下,继续维持企业利润留给企业显然已不合适。2007年12月,财政部和国务院国资委发文规定,中央企业分三类分别向财政部上缴10%、5%利润和三年暂不上缴利润。地方国有企业由地方国资委决定利润上缴制度。经过三年试运行,2011年初国务院常务会议决定,从2011年起将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围,同时适当提高资本收益收取比例。其中,资源类企业由10%提高到15%,一般竞争类企业由5%提高到10%,军工科研类企业收取5%。这几年,不少人认为国有企业利润上缴比例偏低,希望能达到国际上国有企业平均分红比例30%的水平。还有,国有企业上缴利润应调入公共财政预算,主要用于保障和改善民生,而不要留在国有企业中调剂使用。我体会,这次三中全会有关决定正是根据上述情况作出的。

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2013年11月22日 10:40
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