经济研究 理论研究

特色小镇建设:回归本质 理顺机制

沈华

2018年06月08日 12:00

李学锋
《城市》2017年第10期

一、特色小镇概念辨析
   
       特色小镇是随着我国新型城市化和经济转型升级应运而生的小镇发展路径,其特点在于“小镇+新经济体+文化”。国家发改委《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》认为,特色小镇就是“聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”。浙江省人民政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》将特色小镇定义为,相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台,区别于行政区划单元和产业园区。云南省人民政府《关于加快特色小镇发展的意见》则提出,特色小镇是指聚焦特色产业和新兴产业,具有鲜明的产业特色、浓厚的人文底蕴、完善的服务设施、优美的生态环境,集产业链、投资链、创新链、人才链和服务链于一体,产业、城镇、人口和文化等功能有机融合的空间发展载体和平台。
   
       从中央和各地出台的政策来看,均将特色小镇与传统的建制镇、产业园区作了明确区分,也就是说,特色小镇的发展模式要区别于传统的小城镇建设与产业园区发展。这种区别主要体现在:从边界上看,与传统的行政边界不同,特色小镇的空间范围相对较小,一般规划面积约3平方公里、建设面积约1平方公里;从发展模式上看,特色小镇在载体建设的同时,更加强调平台打造,即为产业转型升级和创新创业提供合适空间和便捷服务;从产业支撑上看,特色小镇更加强调产业链条化和集群化,强调特色产业对小镇发展的引领作用以及特色产业对区域资源的集聚作用;从文化传承上看,特色小镇更注重文化的支撑作用,强调将文化元素渗透到产业发展、城市形态和生活方式中。
   
       特色小镇必须体现后工业化时代的城市发展理念。与工业化时代城市发展对规模和效益的痴迷不同,后工业化时代的城市在生态文明理念指引下,更加注重以人为本、绿色发展、融合发展和文化传承。进一步梳理特色小镇的相关政策,还应从以下三个方面深刻把握特色小镇的概念内涵:一是特色小镇必须体现以人为本、共享发展的发展理念。特色小镇应当在相对合理的空间尺度内,从人的需要、情感、知觉等出发,将人类生存、大众行为、游憩娱乐及心理需求作为城镇发展的优先目标,构建具有特色的优良人居环境。特色小镇既要为居民提供良好的居住、生活和休闲场所,也要为居民提供足够的就业机会。只有这样,城市才能具备自我平衡、自我完善能力,才能可持续发展。二是特色小镇必须将绿色发展作为基本要求。特色小镇将彻底摆脱传统的粗放发展模式,将传统产业的改造升级和新兴产业的发展壮大作为根基,大力发展循环经济和清洁生产,努力做到低排放或零排放,走低碳发展、绿色发展的新路子。特色小镇的新陈代谢要更加生态化,加大环境综合整治力度,实施绿化美化工程和生态环境提升工程,增加绿色空间与开放空间,使小镇作为一个生态体有“呼吸”的空间。三是特色小镇必须体现融合发展的典型特征。这种融合发展,主要体现在产业融合和产城融合两个方面。后工业化时代的产业发展,更加重视对市场需求的反应速度和反应能力,产业链条上不同环节的界限日趋模糊化,融合发展成为产业创新的重要方向。从各地出台的政策来看,“产业+旅游”成为特色小镇融合发展的典型特征。产城融合,就是通过工业化和城镇化的良性互动,工业化为城镇化提供物质基础,城镇化为工业化提供空间,在产业升级中推动城市发展,实现产业发展与城市发展的有机融合,确保城镇化可持续发展。因此,特色小镇的产业发展必须与城市功能完善同步、产业甄选与布局和特色小镇发展定位和目标一致。以浙江特色小镇为例,就将坚持“三位一体”(产业、文化、旅游)和“三生融合”(生产、生活、生态融合)作为基本要求。最后,特色小镇建设必须坚持文脉主义的方法。特色小镇建设必须用历史思维来思考城市发展,把小镇当作文化的博物馆,体现现代和未来社会对传统和人性回归的渴求,在保留和发展地域传统、地域文化和地域环境的基础上,努力塑造城市特色。
   
       二、特色小镇的功能定位
   
       将特色小镇建设,放到当前我国经济社会发展的特定背景中来考量,应该如何界定特色小镇的功能?换言之,应该让特色小镇在经济社会转型发展和新型城镇化中,发挥哪些作用?
   
       特色小镇是新型城镇化的重要引领。我国的传统城镇化,尤其是在城镇化加速发展的过程中,大城市,尤其是超大城市、特大城市发挥了重要牵引作用。这一大城市引领的城镇化进程,在提升发展效率和加快人口聚集等方面的优势显而易见。但是,也带来了较为严重的两极分化——一极是大城市的快速发展,伴随着越来越严重的“城市病”,空气污染、环境破坏及交通拥堵已经成为不容回避的现实问题。另一极则是乡村的凋敝和小城镇的空置,使得城乡二元结构长期难以得到根本改变,城镇体系不合理的问题也越来越严重。特色小镇的培育和建设,以相对较为有限和合理的空间单元承载新型城镇化的人口和产业聚集,改变了大城市“摊大饼”式的空间扩张模式,引领城市空间格局调整和优化。特色小镇要求比较高的投资强度,有效提升了城镇化过程中的土地利用效率,避免了土地资源的浪费。特色小镇通过融合发展不断提升自我持续发展能力,推动产城融合发展,不再是单纯的“睡城”,更不会成为空城。作为联结都市和乡村的重要节点,特色小镇更加重视对地域文化的传承和保护,更加重视自身与周边区域的融合发展,更加重视人口流动和空间变迁过程中利益相关者的成果共享,这些都将推动城乡一体化向更高水平迈进。
   
       特色小镇是供给侧结构性改革的重要抓手。特色小镇积极响应供给侧结构性改革的要求,结合本地资源禀赋和发展基础,统筹利用各种政策资源,着力发展战略产业,发挥新兴产业的要素聚集和转型引领作用,对产业转型升级具有重要引领作用。特色小镇通过特色产品的生产,引进和利用最前沿产业技术和工业设计,将本地文化内涵和生态优势植入到产品中去,并通过现代化营销理念提高品牌知名度,提升产品和服务质量,增强有效供给能力,减少“需求外溢”现象。特色小镇根植于区域发展,着眼于突破城市和区域发展的瓶颈性制约因素,探索区域发展新路子,弥补城市发展短板,推动经济社会跃上新台阶。特色小镇通过创新投融资体制,以PPP和BOT等形式推动政府和企业联合、国有企业和私营企业联合,打破城市经营发展的传统模式,减少对传统渠道资金的依赖,在降低资金使用成本的同时带来共享发展红利的机会,有效降低城镇建设和经济发展的杠杆率。在传统产业聚集区,打造特色小镇,可以帮助传统企业更好地依据市场形势变化调节生产,依据产业发展趋势和产业政策要求,加快去库存、去产能。此外,特色小镇通过机制创新鼓励企业之间的生产联合和资本运作,逐步摆脱低水平加工的模式和贴牌生产的困境,降低企业经营成本,增强企业创新能力和应对风险的能力。
   
    特色小镇是创新创业的重要平台。加快创新创业是经济发展新常态的必然要求,原因在于:一方面,贯彻以人为本的发展理念,最重要的是发展过程的广泛参与权和发展成果的共享权。另一方面,在经济发展进入新常态的背景下,并不存在全国统一的转型升级方向、路径和模式,各地激发群众活力,加强探索和创新至关重要。特色小镇应着力从三个方面打造创新创业平台:一是整合提升本地创新创业资源。有的城市高校云集,大学生占城市人口的比重非常高,但这个“宝库”却长期得不到有效开发和利用。西部部分城市,面临的一个突出问题则是,大量具有回乡创业愿望的农民工,找不到合适的创业空间和创业平台。特色小镇应着眼于本地的人口结构和人口流动趋势,瞄准重点人群,提供精准化创新创业服务,整合本地创新创业资源,激发经济社会发展活力。二是为创新创业提供完善配套和廉价空间。创新创业需要合适的“土壤”,这个“土壤”就是相关配套。良好的基础设施、完善的公共服务,是顺利开展创新创业活动的基本要求。配套越完善,创新创业资源聚集速度就会越快,孵化出新技术、新产品、新企业的可能性就越大。“草根创业”是激发活力的根基,因此,特色小镇在强调配套完善的同时,还要注重提供“廉价空间”。不论是在校大学生、刚毕业的大学生,还是回乡创业的农民工,创业资本并不雄厚,只要“廉价空间”才能真正支持他们放飞他们的创新创业梦想。三是体制机制创新。体制机制创新是“双创”的重要支撑。特色小镇直接面向群众和创业者,处于改革的末端。体制机制创新究竟有没有成效,关键取决于群众和创业者的感受,取决于“最后一公里”是否能够打通。因此,特色小镇应该在行政管理、社区服务及投资支持等方面大胆创新,为特色小镇的创新创业活动保驾护航。
   
       特色小镇是践行发展新理念、展示地方发展成就的重要窗口。特色小镇建设作为《国家新型城镇化发展纲要(2014年~2020年)》和《国民经济社会发展第十三个五年规划》发布之后的重大举措,是加快中小城市和小城镇发展、完善城镇体系的重要抓手。因此,特色小镇必须按照创新、绿色、协调、开放和共享的要求进行规划与布局,并将这些发展新理念贯彻到产业培育和城镇建设当中去。在实践中,特色小镇作为政策支持的重点,往往成为城市和区域发展的亮点,成为展现地方转型发展最新成就的重要窗口。同时,特色小镇摸索出来发展新思路,也必将对其他城镇发展产生示范和带动作用。因此,各地都非常强调特色小镇的旅游功能,让光临小镇的人们能身临其境感受发展新理念的魅力,感受发展最新成就,感受生产和生活的完美融合。
   
       三、特色小镇建设的误区
   
       在相关政策刺激下,特色小镇培育和建设进展迅速,为小城镇建设和新型城镇化注入新的活力。但在特色小镇建设热潮背后,也存在一些误区,引发了一系列亟待解决的突出问题。
   
       (一)概念不清,定位不明
   
       特色小镇不同于传统的建制镇,而是发展要素的聚集区和创新创业的重要平台,着眼于打造新的经济增长极。但在很多地区,大多将特色小镇建设与小城镇发展混为一谈,将小城镇建设等同于特色小镇建设。如果简单地将二者等同,在很多地区就可能在特色小镇建设上走弯路,简单地将特色小镇建设理解为小城镇空间形态调整和基础设施建设,导致特色小镇建设走原来的老路,缺乏产业支撑、缺乏特色,变成“睡城”、“空城”。为数不少的特色小镇,着眼于建设国际化产业基地或者世界级旅游目的地,实际上对产业的发展前沿并不了解,对特色小镇的规划理念缺乏审慎思考。
   
       (二)特色缺失,竞争力弱
   
       特色小镇建设,依托在产业,灵魂在特色,但在其他地区,不像浙江一样具有较为发达的经济基础和块状经济的传统,在产业依托和特色塑造上需要更精心的设计。在西部地区,较为普遍的倾向是将“文化旅游”作为城镇的特色(笔者根据不完全统计,定位于文化旅游类的特色小镇,在部分省区的比重超过了70%)。过多地培育文化旅游类的特色小镇,就难免会出现重复建设和恶性竞争。比如,某个特色小镇定位于“苗族风情文化旅游小镇”,实际上30公里之外早就有一个类似的“苗族旅游小镇”。另一个比较普遍的问题是,为了争取特色小镇的扶持政策,部分地区简单地将原有的工业园区改换门庭,美其名曰“工业小镇”,实际上这些园区的工业技术水平比较低,只是几个企业的简单集中,产业链条不完善,产业集群更是无从谈起,毫无特色可言。
   
       (三)重建设轻管理和运营
   
       借助政策东风,特色小镇建设往往摊子铺得很大。有些人口一两万的小镇,体育馆、游泳馆和展览馆规划建设得井井有条。有些小镇目标很远大,号称三五年之内要达到常住人口十万,吸引游客数百万,但对特色产业如何培育壮大、如何吸引游客和如何接待游客等问题却缺乏起码的思路。
   
       (四)体制机制障碍比较突出
   
       大多数小镇的土地问题比较复杂,国有土地和集体土地并存,这给土地征收和拆迁工作带来了很大困扰。在开发体制上,中西部地区多数特色小镇以地方政府背景的城建公司为主体,对政策性资金的依赖非常严重。现在大家都在争资金、争政策,如果政策不能持续发力,特色小镇不能形成持续的自增长能力,可能就会形成很多半截子工程、烂尾工程。
   
    四、理顺特色小镇建设的体制机制
   
       基于上述误区和问题,为更好推进特色小镇培育和建设,必须在厘清特色小镇本质的基础上,理顺体制机制,为特色小镇健康发展创造良好条件。
   
       (一)正确认识政府和市场在特色小镇建设中的作用
   
       政府的理性是有限的,企业的理性也是有限的。我们既不能迷信政府,也不能迷信市场。因此,我们应该超越“特色小镇建设应该由谁来主导”这个问题,来看待特色小镇的培育。谁来主导,要根据每个地方的实际,根据不同发展阶段和发展特点来决定。从目前来看,政府主导和企业主导都有成功的案例,也都有失败的教训。因此,关键不是谁来主导,关键是定位是不是切合实际,路径是不是可行,机制是不是理顺了。
   
       (二)将特色小镇建设与支持大学生就业创业和扶持农民工返乡创业结合起来
   
       近年来,大学毕业生人数有增无减,“毕业即失业”的现象也屡见不鲜。大学生是高素质的劳动力,耗费了国家和社会大量的人力物力来培养。充分调动他们的积极性,发挥他们的聪明才智,既是国家发展的需要,也为特色小镇建设提供了较为充分的人才条件。特色小镇的建设热潮,完全可以与为大学生创新创业提供宽松创业条件结合起来。特色小镇应当在设定人才引进条件的基础上,为大学生创新创业提供良好配套。此外,随着经济转型和大城市的人口调控政策加剧,农民工返乡创业逐渐成为潮流。在不少中西部省区,农民工返乡创业已经成为经济发展的一大亮点。一般来说,农民工返乡创业,资金规模有限,经营管理能力有待进一步提升。西部的特(色)小城镇建设,应该着力为这一群体提供低成本创业空间,并为他们提供必要的创业指导,鼓励他们在乡土情结的基础上,充分利用本地特色资源,挖掘本地传统工艺,培育特色产业。
   
       (三)严格控制特色小镇建设的数量
   
       正如中央城市经济工作会议所说,城镇化是一个自然历史的过程,要尊重城镇化自身的发展规律。中西部地区经济发展水平相对滞后,人口密度相对较低,城镇体系不发达,中心城市实力非常有限,小城镇建设应该量力而行。全国提出到2020年之前建成1000个特色小镇。从已经出台专门政策的省区来看,多数都提出,2020年之前,要在省(区)内建设约100个特色小镇。由于自身经济实力较弱,中心城市外溢的能量也较少,对小城镇的支持力度必然较小。因此,凭借支持政策去推动特色小镇建设,如果摊子铺得过大,很容易产生后劲不足,甚至半途而废的情形。因此,应当在审慎论证的基础上,每个省区的特色小镇建设最好在数量上有所控制,以每个省(区)10个至20个为宜。在高水平建设10个至20个特色小镇的基础上,充分发挥其示范作用,吸引和带动更多的市场主体和社会资本进入小镇建设领域。
   
       (四)科学规划,多规合一,久久为功
   
       特色小镇的规划建设,必须从实际出发,不能靠拍脑袋、想当然。不少特色小镇定位很高,口号很响,动不动就提世界级、国际化,但实际上却眼高手低,规划设计理念滞后,甚至简单重复和抄袭,与现代化、国际化相去甚远。因此,特色小镇规划,必须抓早抓好,引进高水平人才队伍,在规划设计之初就将地域特色、民族特色充分挖掘出来,将历史文脉嵌入城镇格局和框架之中;必须将城镇定位,建立在对经济社会发展和人口流动趋势科学把握的基础之上,确保发展目标的可达性;必须体现多规合一的理念,将城镇空间、形态和经济社会发展紧密结合起来。
   
       (五)重视社会参与和共同分享,让特色小镇建设真正惠及百姓
   
       特色小镇培育,不但要实现产业支撑和城镇建设的统一,更要让人民群众有获得感。制定发展战略,编制小镇规划,必须充分听取群众意见,将群众意愿包含进战略和规划中去。小镇建设过程中的土地收储、征收,必须与农村土地制度改革结合起来,在充分尊重农民意愿的基础上,在农村集体经营性建设用地入市和宅基地入市等方面进行大胆探索,在满足城镇建设用地需求的同时,建立健全农民的长期受益机制。
   
       (六)加强特色小镇建设的考核评价工作
   
       当前,特色小镇建设基本上处于起步阶段,作为新型城镇化的重要抓手,各地都在争抢政策红利,积极性非常高。但随着小镇建设进一步推进,政策落地、政策性资金到位之后,如何确保政策效果?如何确保资金的使用效率?如何评价小镇建设的成效?缺乏严肃的考核评价机制,这些问题难以得到较好回答。因此,各省区应当结合实际,加强对特色小镇建设的监测,并从开发建设、基础设施、要素聚集、体制机制、产出效益和宣传推广等方面制定科学合理的考核评价体系。
   
    作者简介:李学锋,经济学博士,中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理,执行研究员,研究方向:新型城镇化、城市群发展、新型城市建设等。]]>

2018年06月08日 04:08
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欧盟产业政策的发展与启示