经济研究 理论研究

欧盟产业政策的发展与启示

沈华

2018年06月07日 12:00

李晓萍 罗俊
《学习与探索》2017年第10期

2016年,林毅夫与张维迎围绕产业政策展开激烈的争论,并演变成学术界、政策部门广泛参与的一场大讨论。但是,在这场大的讨论中,参与各方对于产业政策的认识和理解,还更多停留在20世纪80年代对于东亚产业政策实践及理念认识上。在20世纪80年代及之前,产业政策被看作是国家对于经济直接干预的手段,旨在促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策[1]。自20世纪80年代末以来,产业政策的实践和理念逐渐发生改变,以直接干预为特征的选择性产业政策式微,取而代之的是以鼓励竞争、支持创新、促进技术扩散、改善营商与创新环境为特征的横向产业政策或者功能性产业政策。这种转变发生在许多发达国家或者发达经济体,其中欧盟明确提出推行“新”的产业政策,并系统阐述及逐渐完善了新产业政策的理念体系。
   
      早在1990年10月,欧洲共同体委员会就发布了第一份以产业政策为名的政策通报,即“开放与竞争环境下的产业政策:共同体行动的指导原则”,明确提出了“市场开放性”“横向性”和“辅助性”的欧共体产业政策原则。1992年,欧共体签署“马斯特里赫特条约”,巩固了1990年通报取得的成果,为共同体委员会执行产业政策提供了法律依据。此后的二十余年里,欧盟制定实施了一系列产业政策,并根据经济社会的发展不断优化调整其产业政策体系,在此期间其政策理论体系也得到了很大发展,但是其产业政策的基本原则并没有发生根本性的改变。
   
      研究产业政策的中国学者,大多没有关注到欧盟产业政策的实践及其政策理念的发展,对于产业政策的认识和理解难免略显狭隘。当前,中国的产业政策正面临转型,欧盟产业政策的实践、理念及其工具选择具有重要借鉴价值。有鉴于此,本文将系统介绍欧盟的产业政策及其理论价值。
   
      二、欧盟产业政策的缘起和发展
   
      欧盟或者欧共体层面明确提出产业政策是1990年,但是欧盟的产业政策实践可以追溯到1951年的欧洲煤钢共同体与1957年的欧洲原子能共同体的尝试。根据欧盟产业政策出台与政策发展、产业政策思想的演变可以将欧盟的产业政策发展历程划分为三个阶段。
   
      1.产业政策的初步探索与传统产业政策的实践(1950-1980)
   
      1951年,欧洲煤钢共同体(ECSC)建立,在煤钢共同体的框架下对于煤炭和钢铁产业进行干预,欧盟范围内第一次尝试实施产业政策,尽管它没有明确提出“产业政策”的概念,也仅仅专注于两个特定的行业。煤钢共同体的目的是为会员国的经济扩张做出贡献、提高生活水平、创造就业机会、保障共同体内煤和钢铁的供应(煤炭和钢铁当时被认为对经济至关重要)。为实现这一目标,主要采取了生产配额、最低限价、贸易保护和投资计划等政策方式,偶尔也会采用价格规制和补贴措施,这实际上是围绕部门计划实施一系列直接干预性政策措施的组合。随着煤炭和钢铁行业供过于求,煤钢共同体政策重点转为协调共同体会员国家的煤炭与钢铁的供给。20世纪70年代中期至80年代中期,欧洲钢铁行业陷入衰退,煤钢共同体委员会对于各会员国主要钢材产品限定最低价格、实施产量和贸易配额等严格控制政策,这些都是借助欧洲共同体获得的权力而实现的。
   
      1957年,法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国在罗马签订了《建立欧洲经济共同体条约》。1958年1月1日,该条约生效,欧洲经济共同体正式诞生。该条约没有明确提及产业政策。1967年,欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体与欧洲经济共同体合并构成欧洲共同体。1970年,欧洲共同体委员会首次正式提出了在共同体层面协调各国工业发展的想法,随后的两年里欧共体首脑会议与部长理事会均就这一想法有关的具体问题进行了讨论,随后石油危机和全球经济衰退使得欧共体协调工业发展的计划被搁置。1981年,欧洲共同体委员会试图重新启动欧共体产业政策的讨论与制定,但是成员国意见分歧较大,工业部长理事会也并未对此做出积极响应。1980年中期,欧洲钢铁工业、造船业发生危机,工业部长理事会的关注点也主要放在这些现实危机上。这样,从20世纪50年代至80年代,欧共体委员会尝试在共同体层面建立全面产业政策体系的努力没有获得成功。在这一阶段,西欧大部分国家都很重视政府干预在经济发展中的作用,大多数国家不愿意将产业政策的权力交予欧洲共同体层面。这也使得欧共体层面制定实施产业政策的空间相对狭小,只是在钢铁、纺织、造船等行业面临危机时,以及在会员国家的压力下,采取临时性的贸易保护及干预性的政策。
   
      需要指出的是,在这一阶段,许多欧洲国家实际上是实施了具有较强的干预主义特征的产业政策。在战后初期,被视为经济体基础产业的诸如煤炭、电力、铁路等行业得到政府的支持,其中一些被国家接管。20世纪60年代,英、法等欧洲国家为缩小与美国的技术差距,实施了积极干预的产业政策。与此同时,一些欧洲传统工业(例如纺织工业和造船工业)受到低工资新兴国家竞争的严峻挑战,一些国家的政府试图通过政府资助的合理化计划来减缓衰退。在1973-1974年度石油价格上涨后的艰难经济条件下,产业政策作为应对艰难境况的防御性措施,被用于复兴危困产业。在钢铁等几个行业中,为解决行业衰退带来的供给能力过剩与经营困难,欧洲的一些国家政府与欧洲共同体层面实施了数十年的干预政策。
   
      总而言之,在这一阶段,欧洲共同体并没有在共同体层面制定系统的产业政策,也没有形成比较系统的产业政策理念或政策理论体系,只针对个别部门实施了具有较强直接干预性的产业政策。
   
      2.欧盟新产业政策体系及理念的形成(1990-2008)
   
      20世纪70年代末开始,西欧国家针对特定部门实施的直接干预性产业政策所带来的不良政策效应越来越突出。西欧各国开始总结和反思干预性、纵向(部门)的产业政策,对于政府功能的认识也发生了转变,逐渐认识到政府干预型产业政策由于效率不高且存在诸多缺陷,但是在创造良好的产业环境方面政府可以发挥重要作用。随着欧洲内部市场一体化取得重要进展,各成员国逐渐接受共同体层面的产业政策作为指导和辅助。在此背景下,1990年10月,欧洲共同体委员会向理事会和欧洲议会提交了题为“开放与竞争环境下的产业政策:共同体行动的指导原则”的通报,该通报很快得到了工业部长理事会的支持。这表明会员国之间就共同体产业政策的指导原则,即“开放性”“横向性”和“辅助性”的意见趋于一致。开放性,是指保证欧共体内形成开放的市场竞争秩序;横向性,强调为所有或者多数工业部门的发展创造有利的环境,避免回到20世纪七八十年代部门干预的老路上去;辅助性,共同体行动仅作为成员国政策的补充而存在,这些指导原则一直沿用至今[2]。
   
    该通报明确指出,针对特定部门、干预性产业政策(选择性产业政策)会扭曲竞争,对于促进结构转型的效果也很有限。该通报的提出意味着针对特定部门、干预市场型的选择性产业政策模式的结束,产业政策也开始更多具有功能性的含义,更加接近一般竞争力政策。“马斯特里赫特条约”(1992年)巩固了1990年产业政策通报的成果,为共同体层面制定实施产业政策提供了法律基础,并授权共同体委员会具体执行产业政策。该条约明确规定了产业政策作为共同体责任的一个重要领域,并呼吁:“共同体和成员国应确保共同体产业竞争力所必需的框架性条件。为此,遵循市场开放竞争的原则,制定以下行动的目标,第一,加快产业结构调整;第二,构建有利于整个共同体产业与企业发展的环境,特别是有利于中小企业发展的商业环境;第三,构建有利于企业合作的环境;第四,制定更好地利用创新、技术研发提升产业发展潜力的政策。”
   
      20世纪末,各国普遍认识到新技术特别是信息技术的重要性,欧盟于1994年发布了第二个重要的产业政策通报“欧洲通往信息社会之路”,该通报继续强调产业政策横向性的原则,并更加强调要促进竞争。随后欧盟还出台了“欧盟的产业竞争力政策”“增强欧盟产业竞争力的行动计划”“欧洲制造业的结构演变与调整”等产业政策通报。1990-2000年,欧盟的新产业政策已初见雏形,但是在这一期间,针对工业或者制造业的产业政策并未成为欧盟经济政策的优先选项。
   
      从21世纪初开始,欧盟及其成员国重新认识到制造业竞争力的巩固提升对于经济整体竞争力提升至关重要,也认识到工业政策在帮助欧洲联盟实现其发展目标方面的关键作用。在2000年欧盟提出的里斯本战略中,欧盟的产业政策走向前台,并在执行里斯本战略中被赋予了重要作用。2002-2005年,欧盟委员会连续发布了四份关于产业政策的通报。①其中,2005年欧盟委员会“执行里斯本议程:加强欧盟制造业竞争力的政策框架——通向更具综合性的产业政策”的发布,意味着欧盟的新产业政策体系及其理念已然形成。在该产业政策通报中,虽然仍然强调致力于采取横向性质的产业政策,避免重返选择性、干预性的产业政策,但是它明确提出为了使产业政策更为有效,横向产业政策也必须考虑不同行业的具体情况,需要将横向政策与部门政策相结合,形成矩阵式的产业政策。
   
      Aiginger和Sieber(2006)指出,在欧盟新的产业政策体系中,产业政策在本质上是横向(即针对所有产业或者多个产业的)的,旨在保护有利于提高产业竞争力的框架性条件(即市场制度、市场环境、创新环境等)。产业政策的工具是旨在为企业和企业家捕捉盈利机会、实现他们的理念、从事经济活动提供框架性条件的政策。与此同时,这些政策需要考虑到各个部门的具体需求和特点,因此需要根据特定的部门采用不同的政策。例如,许多产品,如医药、化工、汽车,其具体的行业的法规取决于这些行业的固有特征。因此,产业政策不可避免地是横向基础和行业应用基础的结合。Aiginger和Sieber(2006)将其称之为矩阵式的产业政策[3]。
   
      在这一阶段,欧盟从传统的选择性产业政策转向横向的产业政策,并最终转向横向产业政策与行业特征相结合的矩阵式的产业政策。无论是横向的产业政策,还是本质上是横向但充分考虑行业具体情况的矩阵式、综合性的产业政策,都试图为产业与企业发展和创新提供有利的框架性条件,这包括创造良好竞争秩序与高度一体化的欧洲市场,完善支持研发与创新的制度环境与公共服务体系,通过培训和教育提升劳动者技能,等等。
   
      3.欧洲新产业政策的发展和完善:2009年至今
   
      2008年国际金融危机爆发,欧洲制造业经历了急剧恶化过程,制造业结构性缺陷凸显,过度依赖服务业和金融业的风险也被充分揭示出来,欧洲经济尤其是前期持续去工业化的国家面临经济停滞。在此背景下,欧盟于2010年3月提出“欧洲2020战略”,提出欧洲要实现“智慧型增长”“可持续增长”和“包容性增长”,为实现既定战略目标,提出七项旗舰计划,其中包括“全球化时代的产业政策”。2010年10月,欧盟委员会发布一份名为“全球化时代的综合性产业政策——将竞争力与可持续发展置于核心位置”的产业政策通报。“全球化时代的产业政策”的旗舰计划旨在提升欧洲的工业竞争力,更加重视中小企业的发展、原材料供应和管理,以及工作机会的维持与创造等。综合性的产业政策主要是横向性质的,重在构筑利于提高创新与生产率的框架条件。但是,它明确提出一般横向政策会以不同的方式影响不同的部门,因此需要采用“矩阵”式的产业政策方法,在某些部门可能还需要补充性的措施来促进竞争力的提升。
   
      2011年,欧盟委员会发布产业政策通报“产业政策:强化竞争力”,要求进行深入的结构改革以及实施会员国的协调一致的政策,并指出了几个关键领域:智能监管、融资渠道、单一市场等。2012年,欧盟委员会发布“打造强大的工业以促进欧洲增长与经济复苏——产业政策升级”的通报,要求把四大支柱作为提升产业竞争力的手段:投资于创新、(构建)更好的市场条件、获得资金和资本、(培育提升)人力资本和技能。就投资于创新而言,重点是经公共咨询后选定的六个初始优先领域:清洁生产先进制造技术领域;关键技术领域;生物产品领域;可持续的工业政策,建筑和原材料,清洁车辆和船只领域;智能电网领域。对于每个优先领域,建立了由相关委员会组成的专门合作伙伴关系,并涉及主要利益攸关方(工业界、工会、观察员等),以确保及时实施改革。
   
      2014年1月22日,欧盟委员会通过了产业政策通报“欧洲工业复兴”,该通报指出,欧洲需要紧急奠定危机后成长与现代化建设的基础,为了实现这一目标,委员会呼吁会员国认识到工业在创造就业机会和增长方面的核心重要性,并将所有政策领域与行业有关的竞争力问题纳入政策主流。该通报明确指出:“在最高政治层面,欧盟理事会的政策指导下,继续推进将工业竞争力纳入到主流政策领域;最大化(欧盟)内部市场的潜力;以国家层面和欧盟层面果断采取推进区域发展的政策工具,支持创新、技能提升和创业精神;为鼓励投资,企业需要获得关键投入;进一步促进欧盟企业融入全球价值链;根据委员会希望到2020年将工业对国内生产总值的贡献提高到20%的方式来支持再工业化的努力。”
   
    总体而言,在这一阶段,欧盟新产业政策得到发展和完善,产业政策与创新政策、环境政策相结合成为推动欧洲危机后经济增长与现代化的重要政策工具。这种新产业政策有如下特点:第一,兼具横向产业政策与特定部门自身特点而进行量身定做的产业政策,要应对金融危机带来的挑战就需要对不同经济部门进行调整而制定过渡性的发展战略。鉴于不同部门自身的特点与需求,欧盟委员会将继续实施对所有部门采取量身定做产业政策的具有针对性的做法。如有需要,欧盟委员会将考虑针对给定部门采取适当措施告知消费者为给定行业的卓越者提供激励。伴随着全球分工的加剧,欧盟产业政策应该确保各国部门或者行业与其他部门或者世界其他地区之间加强互动。第二,整个价值和供应链都必须从能源、原材料到售后服务、材料回收利用方面进行考虑。由于全球化时代价值链分布的特点,因此,所有行业具有全球化的反应能力是必要的。第三,委员会将定期发布欧盟和成员国的竞争力和产业政策及其表现的报告。由于涉及竞争力和可持续发展行业的框架性条件都是在会员国层面上制定的,所以欧盟委员会的监管不仅要涵盖各会员国竞争力表现,还需要考虑其竞争力政策。这一新产业政策的成功将直接促使经济增长、就业机会的创造以及欧洲工业国际竞争力的提高。
   
      三、欧盟新产业政策体系的理念与主要政策工具
   
      1.欧盟新产业政策体系的理念与主要原则
   
      (1)产业政策市场导向与横向性的理念与原则。欧盟新产业政策体系有别于传统选择性产业政策的一个重要特征就是,坚持市场友好、横向性的产业政策理念和原则。20世纪80年代之前,大部分欧洲国家实施的是选择性的产业政策,政府选择主导产业、挑选“国家冠军企业”进行扶持,或者保护本国的衰退产业或者企业,这种政策模式多以投资补贴、投资计划、公共银行贷款、生产限额、限价、准入管制贸易保护等直接干预市场与竞争,这些政策在战后经济重建和恢复时期曾起到一定的作用。但是,随着经济的发展,这种政策的有效性越来越差,干预措施往往不成功,还带来了寻租、经济僵化等一系列问题。
   
      20世纪80年代以来,学术界与政府对于选择性产业政策模式的讨论和反思越来越多,对于这种产业政策模式的批评主要在以下两个方面:第一,由于不可能获得足够的知识和信息,政策制定者很难做出准确的判断与选择;第二,这种政策模式容易带来寻租问题、政府被特定利益集团俘获问题。此外,对于衰退产业及衰退产业中大企业的保护代价巨大,反而会延误衰退产业的结构变改。同时,欧洲共同体及会员国对于政府的功能的认识也发生了转变,逐渐认识到政府干预型产业政策效率不高且存在诸多缺陷,但是在创造良好的产业环境方面政府可以发挥重要作用。正是基于以上原因,欧盟新的产业政策体系确立了市场导向原则和产业政策横向性的原则,反对干预主义,强调政府应主要通过构建良好的环境来促进工业竞争力的提升与结构调整(产业横向性的原则)。《欧盟条约》第157条也明确指出,“共同体和各成员国应根据开放和竞争的市场原则采取行动”。实际上,自从1990年的第一份正式政策通报以来,所有的欧盟工业政策通报都延续并一再强调这一基本理念[4]。
   
      需要指出的是,欧盟委员会所倡导的“矩阵式”的产业政策强调横向政策要与部门(纵向)政策相结合,这里所指的部门(纵向)政策并非传统意义上以干预市场与竞争为特征的部门政策,而是说在应用横向政策时应根据不同具体行业的自身特点进行调整,政策工具仍是市场导向、以构建良好发展与创新环境为主体。因而矩阵式产业政策更为准确的表述是横向政策与行业应用的结合。矩阵式的产业政策本质上仍是横向性质与市场导向的。
   
      (2)产业政策服从竞争政策、产业政策与竞争政策协同的理念和原则。自第一份产业政策通报发布以来,欧盟产业政策就一直强调市场竞争的原则。欧盟委员会竞争政策的目标就是保护有利于工业发展的竞争秩序,欧盟委员会认为竞争是经济增长的主要动力,竞争是“创新、竞争力和增长的最重要的驱动力”,竞争政策应作为促进经济增长、生产力与竞争力提升的主要手段。在欧盟委员会看来,竞争是“持续的结构适应过程”,“重要的市场过程,奖励企业提供更低的价格、更好的质量,新产品和更多的选择”。竞争是一个演变过程,选择最有效率的公司:“竞争导致引入改进的产品和流程,淘汰无效率的公司,并将生产资源从撤退企业重新分配给新进入者或更有效的竞争对手。竞争将有效率的企业与低效率公司分开,并将投入和财务资源重新分配给最有效率的活动。”因此,产业政策与竞争政策有同样的目标,即提升工业部门的竞争力,维护市场竞争也不再被视为产业政策的障碍。对于部门性的产业政策而言,也主要采取促进研发与创新活动、保护知识产权、提高劳动者技能等政策工具,促进研发与创新活动的补贴也主要以普惠形式发放,尽可能不违背公平竞争的基本原则。
   
      2.主要政策工具
   
      长期以来,产业政策依赖于不同的机制,诸如资助供给侧新活动的开展,利用公共项目拉动需求,组织新市场,协调公私在研发、创新和投资方面的合作。在欧盟新产业政策体系中,以下是其中重要的政策工具选项(Pianta等,2016)。
   
      第一,为产业创新发展与竞争力提升创造良好的制度环境。首先,借助竞争政策在欧盟内部构建统一开放、公平竞争的市场环境。其次,构建有利于促进研发和创新的制度环境,提升欧盟产业的创新能力与竞争能力。包括完善投资环境刺激私人研发投资、完善知识产权保护制度并加强保护力度;完善内部市场一体化的相关法律制度,制定产品的技术规则和统一技术标准,促进各成员国之间的协调发展;推动其成员国简化和完善规制环境,简化行政管理流程,降低企业行政负担;优化产业政策决策机制,使其更为开放透明,使得民间社会与工会等都参与其中。欧盟的新产业政策还试图纳入新制度、经济代理人、新规则和商业惯例,以确保新欧洲产业政策得以有力高效的实施。
   
    第二,公共企业和组织。公有的或者国家控制的企业在目标领域、战略性行业、重点基础设施、自然垄断以及公共服务等方面应发挥关键作用。公有企业的理论依据首先要考虑到相关活动具有的“公共产品”本质。对于具有公共物品特征(不具排他性和竞争性)的活动,市场难以有效地生产此类公共物品而必须交由公共行动提供,相关案例包括污染清理、公共科技服务体系、ICT教育、医院和关怀服务。这些公共产品的供给严重不足,因此欧盟的产业政策应允许现有的公共机构进行投资并扩大其服务的数量和质量。在公共企业的公共产品的生产中,因为大量的效率和有效性问题开始出现,甚至带来“裙带”、腐败等严重问题,因此必须建立新的治理体以克服上述问题,为公共经济行动提供切实可行的模式,一是在决策过程中,确保“权力与经济利益”的安全距离;二是让不同社会利益代表与利益相关者广泛参与其中;三是确保过程的透明化,资料公开,并对公共相关性活动提供反馈意见。第四,强化反腐措施的执行。
   
      第三,公共研发和对企业研发活动的公共支持。大学公共研究、公共实验室和机构(部分由欧盟研发项目资助)一直是欧洲长期增长的关键因素。欧盟一直致力于推动欧盟层面及其欧盟成员国构建完善的公共研究体系,并大力支持公共研究机构在环境、ICT应用与公共卫生领域的研发活动,并创设新的欧盟范围的公共研究组织和创新机构以聚焦于具体问题。强大的欧盟公共研究和创新机构可以发展和扩大这些领域所需的基本能力,向私营企业提供知识和经验丰富的人员。欧盟还通过一系列的科技框架计划为研究、技术开发与推广活动提供强有力的资金支持。欧盟第七个科技框架计划,资金投入高达500亿欧元。而以“2020远景”命名的第八个科技框架计划,其预算总额高达702亿元。欧盟不仅注重对于前沿技术或者高新技术研发的支持,还重视支持新技术在传统产业的应用研究,重视应用技术创新成果改造传统产业,推动其产业结构升级。
   
      第四,公共采购计划。公共支出的需求拉动作用是影响经济活动演进的重要因素,这种影响在高科技产品领域至关重要,为开发新产业提供了生产初期的需求拉动。欧盟各成员国政府公共采购合同金额之和占据欧盟内部GDP总量的19%②。欧盟越来越重视发挥公共采购在促进产业竞争力提升中的作用,在2016年开始陆续落地的三个公共采购部指令,均特别强调了欧盟公共采购的战略性应用,一是促进中小企业的参与,因为中小型企业被视作欧盟经济的重要支柱和创新源泉;二是鼓励创新,公共部门要积极选购生产商提供的创新产品和服务,特别是那些尚未实现大规模商业化的产品和服务;三是促进绿色环保,要充分考虑在公共产品、服务和兴建的公共工程的整个生命周期中,是否将对环境造成的负面影响降至最低。
   
      第五,通过结构基金推动传统制造业、相对落后地区的结构转型。可用于产业政策的结构基金主要有欧洲地区发展基金和欧洲社会基金。欧洲地区发展基金支持的重点主要有以下三个方面:一是支持欠发达地区在工业基础设施、研究与开发、职业培训等方面的项目;二是支持能创造就业机会、改进工作与生活条件、职业培训、研究开发以及增进院校、科研机构与企业联系的项目;三是支持传统产业通过研发、工业设计提升产品的质量与知识技术含量。欧洲社会基金的宗旨是与失业做斗争、开发人力资源和促进劳动力市场的社会融合,尽量降低转型带来的高失业等社会后果,同时还要通过培训和职业教育等方式推动传统制造业的劳动者更积极地适应转型[5]。
   
      四、借鉴与启示
   
      欧盟新产业政策的理念和实践,为中国学术界以及政府部门更为深入、全面地了解产业政策与政策理论提供了有益的参考;对于当前中国的产业政策转型而言,它也提供了极为有益的借鉴。
   
      第一,重新认识产业政策,超越“产业政策存废之争”。当前,中国学术界及政策部门对于产业政策的认识,主要还局限于选择性产业政策(即政府以直接干预市场方式促进特定产业发展的政策)的认识上。在这一认识框架下,产业政策与市场机制、产业政策与竞争政策是对立的,围绕产业政策展开的争论往往演变成“产业政策的存废之争”“要市场还是要政府之争”。欧盟的产业政策理念与实践给了我们对于产业政策的不同看法,即政府有必要采取积极行动促进产业创新发展及竞争力提升,但是不必也尽可能不要采取直接干预市场的方式,而是通过构建良好制度环境、建立完善的产业技术创新及扩散相关公共服务体系、支持技术创新、通过培训和教育提升劳动者技能、辅助传统产业升级与退出等政策工具来实现政策目标,这些政策工具不但不与市场竞争相抵触,反而可以维护与促进竞争、补充市场不足。在欧盟这种新的产业政策模式下,产业政策与市场、产业政策与竞争政策、市场与政府并不是对立的关系,而是一种互补协同的关系,这种产业政策模式将“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”紧密地结合起来。因而,未来产业政策研究焦点应该从“要不要产业政策”转到“要什么样的产业政策”“如何更好地制定实施产业政策”“如何实现从选择性产业政策向矩阵式产业政策(功能性产业政策、综合产业政策)转换”等方面来。还需要指出的是,在欧盟新的产业政策模式中,与市场机制一起共同发挥作用的,是一个“有限”而“有效”政府框架下积极作为的政府。
   
    第二,中国应加快从选择性产业政策模式向矩阵式(功能性)产业政策模式转型。中国经济进入新常态后,选择性产业政策的弊端日趋突出[6],也越来越不符合新形势的要求,中国可借鉴欧盟矩阵式(综合)产业政策模式,加快产业政策的转型。中国产业政策的重点应从“选择特定的产业、特定的技术路线、特定的产品、特定的企业进行扶持或者限制”,转换到“为产业的创新发展构建日趋完善的框架条件”上来,这包括构建完善的制度环境、良好的产业创新发展公共服务体系与公共基础设施、对于技术研发与创新的普遍支持、建立统一开放与公平竞争的市场体系、更能适应产业发展与结构变迁的人力资本培养与教育体系等。在实施以上政策的同时,还应将其与行业发展情况与特征紧密结合起来,根据行业具体情况确定政策的重点、优化政策工具组合,实现为行业量身定制产业政策,真正做到“产业政策要准”。实施矩阵式的产业政策或者功能性的产业政策,并不是排斥在战略性领域可以有积极行动(例如,前沿技术和战略性新兴产业领域),而是说积极行动应该以横向性(或者功能性)的政策工具来实施,例如,加强该领域科技公共服务体系建设,对于这些领域相关基础科学、通用技术、底层技术研究开发与扩散进行有倾向性的支持(贺俊,2017)[7],加强该领域人才的培养,而不是通过倾向性的政策直接将信贷、土地等资源直接配置到特定的产业或者技术路线上。在加快产业政策转型的过程中,应尤为重视产业政策与竞争政策的协同问题,产业政策必须遵循公平竞争的基本原则,并与竞争政策形成互补协同效应。
   
      第三,构筑和实施矩阵式(功能性)产业政策要重视激励与促进创新。创新是产业发展的源动力,是产业结构调整与转型升级的关键所在,也是应对新一轮科技革命与产业变革所带来挑战的关键所在。因而,在欧盟的新产业政策体系中,促进技术创新、研究开放与技术扩散居于核心地位。中国必须加快构建有利于创新发展的市场制度体系,加快推进要素市场化改革,为新兴产业发展创造公平的竞争环境,建立健全知识产权制度,完善知识产权执法体制,为科技服务机构发展提供良好的环境与政策。在促进创新时,政府还应补充市场机制的不足,积极支持科学研究与通用技术研究,并提高公共科技投入的效率;加强国家共性技术公共研究平台、科技公共服务平台与技术转移中心的建设,构建多层次的创新人才与产业技术人才的培养体系[8]。
   
      第四,需要产业政策执行与实施机制的调整和优化。欧盟在推行产业政策过程中,尤为重视构建完善的产业政策制定实施机制及程序,以求制定更好的产业政策,避免利益集团的俘获。当前,我国迫切需要优化调整产业政策制定和实施机制,具体而言可考虑从以下几方面着手:一是设立产业政策委员会,尽可能避免行政部门在政策制定决策过程中的部门化与碎片化的问题;二是建立审议会制度,为产业政策所涉及各相关利益群体参与政策过程提供制度性渠道;三是通过审议会制度,为不同政策方案的竞争与辩论提供舞台,便于更“好”的产业政策方案脱颖而出;第四,公开、透明审议过程,一方面有利于各方信息与观点的交流与争论,另一方面有利于公众监督各方行为,既有利于防止政策制定者的不当行为,又有利于防止特定利益集团俘获政策制定者,还有利于形成约束专家的声誉机制;第五,以项目制推动政策执行的精准化与落实,在产业发展战略之下设置不同的配套政策项目,每个政策项目都有明确的项目负责人、项目绩效目标以及分阶段实施的里程碑(贺俊,2017)[7]。
   
      ①这四份产业通报包括:2002年的“扩大后的欧盟的工业政策”、2003年的“欧洲竞争力的一些关键问题——通向综合性方法”、2004年的“培育结构变革:扩大后的欧盟的工业政策”以及2005年的“执行里斯本议程:加强欧盟制造业竞争力的政策框架——通向更具综合性的产业政策”。
   
      ②参见《欧盟公共采购的战略性作用》,http://www.cgpnews.cn/epapers/35997?epaper_period_id=2201.
   
    作者简介:李晓萍(1978- ),女,中南大学商学院副教授,金属资源战略研究院管理学博士,从事产业经济与政策研究;罗俊,中南大学商学院,金属资源战略研究院。长沙 410083
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2018年06月07日 05:26
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我国的产业政策:不是存废,而是转型