经济研究 理论研究

宅基地退出:实践创新、现实困境与路径选择

沈华

2020年06月17日 09:16

岳永兵,万洁琼
《中国国土资源经济》2020年第5期


改革开放以来,随着城镇化快速发展,农村人口比重和数量不断下降,在农村人口大量减少的背景下,农村建设用地却持续增加。由此带来宅基地闲置、废弃现象较为普遍。如何推动宅基地退出与农村人口减少协同变化,统筹城乡发展用地空间成为社会关注的热点问题。近年来,学者们从影响农户退出宅基地的因素[1-4]、宅基地退出模式[5]、退出补偿[6]及退出机制建立等方面开展了研究。从已有研究看,对宅基地退出内涵认识不一,将退出与流转混用比较普遍;对于制约宅基地退出的宏观制度、措施研究较多,而对县、乡、村在实践中制定的微观制度关注较少。宅基地退出制度随社会经济发展而不断调整,基层实践是影响宏观制度制定的重要因素,及时对实践中的创新型做法进行总结分析,是完善宅基地退出制度的重要支撑。本文以农村土地制度改革 33 个试点县(市、区)为例,剖析宅基地退出实践创新的内在逻辑及面临的问题,以期为构建系统的宅基地退出制度提供参考。 

1 宅基地退出内涵界定与制度嬗变 

1.1 宅基地退出内涵 

宅基地退出不是法律术语,对其内涵存在不同理解:一是宅基地使用权人将宅基地使用权归还所有权人,使宅基地所有权与使用权统一于同一个主体[7]。二是宅基地使用权人自愿退出宅基地或放弃申请宅基地。三是宅基地使用权人将宅基地使用权让渡给其他主体或使宅基地用途发生变化,不再承担保障农民居住功能[8]。“退出”一词有离开和把取得的东西交出来的意思。三种理解的差异主要体现在对宅基地退出范围的界定不同,也是基于不同视角对宅基地退出的理解,都有其合理性。从权利变化视角,宅基地由使用权主体向所有权主体让渡称为退出,而使用权人之间的让渡称为转让。从管理视角看,宅基地转变为其他用途的土地,引发宅基地总量减少就是退出。从使用权主体视角看,不论宅基地使用权让渡给所有权主体还是其他使用权人,对原使用权人都意味着退出了宅基地使用权。此时宅基地退出与流转就实现了统一,宅基地流转(包括集体收回、转让、出租等)对于原使用权人都属于宅基地退出。 

现行宅基地制度成型于人民公社时期,具有明显的计划经济色彩。宅基地由农民集体采取无偿分配方式进行配置,仅限于向本集体符合宅基地申请条件的农户供应,农户持有的闲置宅基地只能转让给本集体内符合宅基地申请条件的农户。由于符合宅基地取得条件的农户可以无偿申请取得宅基地,缺少购买他人宅基地的动力,造成闲置宅基地流转几乎只剩下集体收回一种方式。宅基地退出根植于一户一宅、面积限定和限制转让的宅基地制度,尤其是对转让的限制,使其不得不采用退出的方式进行流转,宅基地退出属于宅基地流转范畴,是在特定主体间有限制条件的流转。本文基于权利变化和管理视角,将宅基地退出界定为:宅基地使用权人主动放弃申请宅基地、将合法取得的宅基地使用权退还给集体或使宅基地用途发生变化,不再作为居住用地。用途改变可分为规划用途改变和实际用途改变,规划用途改变是将宅基地规划为农用地或其他建设用地类型,并依据规划完成用途调整;实际用途改变即在保留宅基地用地性质的前提下,实际用于商业、工业等其他用途。宅基地退出涉及宅基地使用权人和宅基地所有权人两个主体,包括由使用权人转移至所有权人(转移至所有权人后,用途可能变更也可能维持现状),使用权人不变前提下的用途变更。宅基地转让与退出作为宅基地流转的主要形式,两者是此消彼长的关系,即放开宅基地转让限制后,闲置的宅基地可以在使用权人之间自由让渡,对于退出的需求自然降低,反之亦然。 

1.2 宅基地退出制度嬗变 

随着社会经济发展和土地管理形式变化,每个阶段的宅基地退出目的略有侧重,也由此带来退出范围、退出方式和补偿标准的相应变化。改革开放初期,为缓解农民建房乱占耕地行为,主要强调废弃宅基地无偿退出。1982 年国务院出台《村镇建房用地管理条例》(国发〔1982〕29 号),明确规定:村镇建房应充分利用原有宅基地和空闲地;社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回。20 世纪 90 年代末,为破解保护耕地与保障发展“两难”困境,一些地区采取建设用地置换等方式盘活农村存量建设用地,解决城市化发展中建设用地不足问题,该做法最终演化为城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策的大范围实施,拓展了宅基地退出资金筹集渠道。由于建新区能够产生较大经济收益,有些地区可以对村庄进行“统拆统建”获得更多建设用地指标,退出范围也从废弃宅基地扩大到闲置和在用宅基地,参与增减挂钩的农户可以获得置换房屋或货币补偿。近年来,在增减挂钩政策基础上,又延伸出“地票”、宅基地换房、宅基地换社保等多种退出方式。针对宅基地退出中出现的违背农民意愿、忽视农房财产权益等问题,中央强调“不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件”,尊重农民意愿、保障农户权益成为宅基地退出的前提。宅基地退出补偿也由附着物向财产权转变,更加注重财产权益。 

从宅基地退出制度演变过程看,通过盘活闲置宅基地、提高宅基地集约利用程度,减少城乡建设对耕地占用压力是宅基地退出不变的目标追求。随着制度不断演进,宅基地退出范围从废弃、闲置宅基地转向在用宅基地,退出方式从集体收回向自愿置换、指标交易转变。退出补偿从现金补偿向房屋、社保等综合补偿转变,农户宅基地权益保障程度不断加强。2015 年农村土地制度改革三项试点工作启动后,“探索宅基地自愿有偿退出机制”是宅基地制度改革的内容之一,并明确了集体内部流转和集体回购两种方式。集体回购的宅基地除用于宅基地再分配,也可以整治后在县域范围统筹使用。在试点政策催化下,试点地区对于宅基地退出进行了积极探索,在退出范围、退出方式和补偿标准方面相较以往均有突破与创新。 

2 宅基地退出实践创新阐释 

宅基地退出范围、退出渠道、补偿标准是宅基地退出制度的核心,也是宅基地退出制度变化的集中体现。  

2.1 宅基地退出范围扩大:凸显集体土地所有权 

在退出废弃、闲置、在用宅基地的基础上,将超占宅基地和宅基地申请权利纳入退出范围。 

2.1.1 合法超占宅基地 

合法超占宅基地主要是宅基地用地标准出台之前,农户已经占用建房和历史上少批多占,但根据当时政策处理过的宅基地,均属农民合法宅基地。将合法超占宅基地列入退出范围,主要是出于宅基地管理公平与效率的考量:一是部分地区宅基地超面积情况普遍,既有合法超占也有非法超占。由于宅基地历史跨度长、权籍资料缺失,实际处理时很难区分超占的具体时期和成因,因此都纳入退出范围,有利于提高处理效率。二是即使是合法原因形成的超占宅基地,毕竟已使用了很长时间,任由无限期使用下去,会造成代际间的不公平。对于合法超占宅基地,绝大部分地区并不强制退出,而是通过收取有偿使用费督促农户退出,个别村庄采取了强制退出。由于退出的宅基地面积小、布局散,很难再利用,主要作为村内绿化用地或公共设施用地,其主要成效是让农户形成集约用地意识。 

2.1.2 宅基地申请权利退出 

一是对符合宅基地申请条件的农户放弃申请宅基地或主动申请小于规定面积的宅基地给予一定的经济补偿。二是经农民集体决策划断宅基地分配资格,即在一定时点保障全体成员户有所居后,全体成员及以后新增成员不再享有分配宅基地的权利。不同于宅基地实物退出,在宅基地申请时或落地建设前退出(或部分退出),属于宅基地取得权利退出。对于划断宅基地分配资格的农户,也是宅基地申请权利退出,只是退出的更加彻底(连子孙后代的权利也退出),政策效果都是缩小了需要宅基地保障居住权利的人口数量,缓解了宅基地总量的扩张。  

推进合法形成的超标准宅基地和宅基地申请权利退出,均通过集体自治方式决定,属于宅基地所有权中处分权能伸张。通过赋予集体组织更大的处置权,拓展了宅基地退出范围。 

2.2 宅基地退出渠道多样:依托入市等政策催化 

宅基地退出方式在集体收回和城乡建设用地增减挂钩政策基础上,进行了集体回购、就地入市等探索。 

2.2.1 集体回购 

集体出资回购村民宅基地用于宅基地再分配或其他公益建设。回购资金来源:一是政府补贴;二是集体筹资,包括宅基地有偿使用费和村民集资。回购价格由集体与农户协商确定,集体作为回购主体,更容易识别潜在退出对象与确定合理补偿标准。 

2.2.2 调整为集体经营性建设用地入市 

宅基地退出与集体经营性建设用地入市相结合,将退出的宅基地规划为集体经营性建设用地入市。一是就地入市,将退出的宅基地就地转为集体经营性建设用地入市。二是异地调整入市,如河南长垣、湖南浏阳等地由乡镇或村集体组织对退出的宅基地复垦后形成建设用地指标,政府统一收购并转让给需要指标的企业或个人。调整为集体经营性建设用地入市得益于集体经营性建设用地入市改革的实施,是由相关改革引发的宅基地退出渠道拓宽,运作思路与“地票”相似。异地调整入市不需要项目化管理,对于复垦区面积要求较低,农户可自行复垦,相较城乡建设用地增减挂钩政策更灵活,适宜宅基地零星小规模复垦退出。 

2.2.3 转为经营性用途 

转为经营用途不同于将宅基地规划为集体经营性建设用地,而是在保持宅基地用地性质的前提下,将宅基地用作农家乐等经营性用途,发挥宅基地生产经营功能,包括村民自主经营和结合宅基地“三权分置”改革将使用权转让给第三方经营。将宅基地转为经营性用途偏离了保障农户居住的初衷,由于集体经营性建设用地入市刚被法律所允许,配套政策尚未出台,从实践层面区分宅基地和经营性用地存在政策盲区;而且能转为经营性用途的毕竟是少数,在增加农民财产性收益的同时,未对现行的宅基地制度形成冲击。 

退出方式选择取决于宅基地退出后的利用情况。宅基地退出后的利用情况对相关改革有较强的依赖性:首先,集体回购源于宅基地有偿使用、农村公共设施升级的需要,集体具有回购动力,依靠熟悉本集体情况的优势,可以因地制宜确定宅基地退出范围和补偿标准,区分难易程度逐步退出。其次,集体经营性建设用地入市和宅基地“三权分置”等相关改革丰富了宅基地退出后的利用方式,

扩大了退出补偿资金来源,拓宽了宅基地退出渠道。 

2.3 宅基地退出补偿多元:满足农户差异化诉求 

在货币补偿、置换住房、置换社保等补偿方式基础上,进行了宅基地取得权利保留、置换国有土地上物业等探索。 

2.3.1 权利保留 

对于进城落户的原农民集体成员,自愿无偿退出宅基地可以保留宅基地申请取得资格,待有需要时可以重新申请取得宅基地。部分进城落户村民不愿意退出宅基地不是因为对补偿标准不满,而是由于现行的宅基地单向流转制度。进城落户村民失去了集体成员资格,退出宅基地后无法重获宅基地,在进城遇挫时也就失去了重回农村的可能,因此不愿意退出宅基地。保留重新获得宅基地的权利消除了这部分人的顾虑,有效解决了进城落户尚存后顾之忧群体的退出补偿问题。 

2.3.2 置换国有土地上房屋等物业 

浙江义乌农民退出合法宅基地可以置换集中统建的国有出让土地上高层公寓、标准厂房、仓储物流和商业用房。相较于宅基地换房中普遍采取的置换集体土地上房屋,国有出让土地上房屋拥有完整产权,可以直接进行交易,市场价值更高,相当于提高了补偿标准。既能置换住宅也可置换经营性用房,考虑了宅基地具有的生产经营功能,对于宅基地补偿更加全面。 

宅基地利用情况差异及农户在就业、收入方面的分化,使不同地区、不同类型农户在宅基地退出中的损失和补偿诉求也不相同。试点地区通过保留权利、置换物业等方式,都是尽量对农户损失予以补偿,提高农户“获得感”,增加退出的积极性,多元化的补偿方式更贴近农户诉求。 

3 宅基地退出的现实困境 

宅基地退出实践创新大多具有现实合理性,为完善宅基地退出制度提供了重要参考,同时也面临一些问题亟待解决。 

3.1 部分探索的现实合理性存在争议 

(1)村民自治与国家法治的冲突。宅基地使用权作为用益物权,其退出应遵循物权法定原则。《土地管理法》只规定一种可以强制收回宅基地使用权的情况,即因乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回宅基地使用权,并对使用权人适当补偿。实践中,以乡规民约方式强制农户退出宅基地,尤其部分村庄将合法的超标准用地也纳入强制退出范围,侵害了农民的合法使用权。经农民集体决策后划断宅基地分配资格,往往带有利益诱导成分,比如优先享受村庄改造用地支持、获得政府补助资金等。相当于政府隐性引导下的宅基地权利退出,在农村多元住房保障体系尚未建立的情况下,贸然将宅基地分配权利(住房

保障权利)剥夺,缺少合理性。 

(2)有偿退出对无偿退出的冲击。符合宅基地申请或使用条件的农户,主动放弃申请或使用宅基地,实际是对应有权利的放弃,即现在占有和未来获得宅基地的权利,理应获得补偿。对于依然需要宅基地保障居住权益的农户,在退出多余宅基地时,应对地上房屋和机会成本进行补偿,宅基地属于农户无偿获得的居住保障,在不需要时应无偿退回集体。实践中,在对保障农户住房财产权的政策目标追求下,宅基地财产属性被过分强调,并借助增减挂钩等措施,赋予了宅基地高额“虚幻价值”,导致农户不愿无偿退出废弃和闲置宅基地,也提高了农户对宅基地退出补偿的预期。 

3.2 部分探索对现行制度形成挑战 

(1)法律适用条件的争议。《土地管理法》规定:农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准。对于该条款的理解存在偏差,有的地方将有偿退出(即使只补偿了房屋)理解为村民把住宅卖给村集体,不能再申请宅基地,影响了村民参与有偿退出的积极性。根据现行法律政策规定,只有符合宅基地申请条件的农村村民才能取得宅基地,进城落户的农民已经失去集体成员资格,在主动退出宅基地后赋予其再次取得宅基地的资格与现行政策不符。 

(2)居住保障功能的“空档”。现阶段宅基地对于保障农户居住权益有着不可替代的重要作用。参与宅基地换房的农户,其后代是否继续享有分配宅基地的权利,很多地方设计政策时没有明确,为将来的管理留下隐患。选择跨集体异地安置的农户,不存在再分配宅基地的可能,新增集体成员无法享有宅基地分配权利,也没有纳入城镇住房保障体系,成为居住保障的空白区。 

(3)经营与居住的矛盾。宅基地用作经营用途实质相当于集体经营性建设用地入市,由于保持了宅基地的用地性质,不用像集体经营性建设用地一样缴纳增值收益调节金和相关税费,如果宅基地大规模用于经营性用途会对集体经营性建设用地入市产生影响。 

3.3 退出资金筹集能力区域间差异较大 

对于经济比较发达、建设用地需求旺盛的东部沿海地区,退出的宅基地可以通过增减挂钩等途径顺利变现弥补退出资金需求缺口,而且政府财力雄厚能够垫付前期资金或给予经济补助。对于宅基地退出潜力较大的中西部地区,集体经济组织收入有限,大都不具备回购实力,政府财政也很难拿出资金予以支持。市场对于建设用地需求不旺盛,退出的宅基地无法通过增减挂钩、调整入市等方式变现,仅靠收取的宅基地有偿使用费无法支持宅基地退出需要,即使农户有心“自愿退出”,集体也无力做到“有偿”。对于贫困地区,可以借助增减挂钩支持脱贫攻坚政策,将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用,弥补本地区对退出宅基地需求不足的问题。增减挂钩指标交易价格不是土地价值的真实体现,只是政府干预下,以土地指标为媒介进行的区域间财政转移支付,政策倾向性明显,不具有普适性。如果全部都放开的话,结余指标价格肯定会大幅下降,甚至出现供过于求的现象。 

3.4 宅基地多元价值认识和补偿不到位 

宅基地价值构成呈现多元性,具体可分为居住保障价值、生产辅助价值、经济价值和选择价值。其中,居住保障价值是宅基地满足农户住房需求的功能;生产辅助价值是利用宅基地存放农机具、晾晒粮食等辅助农民进行农业生产;经济价值是宅基地连同地上房屋在转让或出租时可以获得收益;选择价值是进城务工(或落户)农户保留宅基地将来可以回乡居住。在宅基地置换中,普遍比较重视居住保障价值,对于生产辅助、经济和选择价值,也通过加强就业帮扶、置换物业、保权退出等方式进行补偿,但仍存在补偿不足的问题。如在宅基地换房过程中,置换后农民生活成本提高,无法维持原来生活水平,说明对生产辅助价值和部分经济收益价值没有给予公平补偿。宅基地选择价值的实现需要保留宅基地,在限制宅基地流转制度破除前,选择价值无法通过货币补偿实现等效用替换。 

4 宅基地退出路径选择 

宅基地退出范围、退出渠道和补偿标准密切关联、相互影响,宅基地退出范围往往决定退出渠道选择和补偿标准确定。退出渠道决定着退出资金来源,解决了资金筹集问题,才能建立更加多元的补偿标准。退出渠道拓宽对于相关改革有较强的依赖性。按照世界银行关于 2030 年我国城镇化率66%的预测,未来十年农村常住人口将有 8900 万到 1 亿人流向城镇,宅基地退出仍有巨大潜力。目前对于放开宅基地转让范围存在较大争议,实现宅基地自由流转注定是漫长的过程,在未来很长一个时期内,宅基地退出仍是宅基地流转的主要形式。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段及乡村振兴战略的实施,城乡建设用地需求发生变化,农村发展建设将迎来高峰,在保障农户宅基地权益的基础上,将腾退的宅基地优先用于保障乡村发展,将是宅基地退出的侧重点。下一步,应根据社会经济发展形势变化,吸纳实践中具有现实合理性的做法,积极解决面临的问题,通过拓展退出范围、拓宽退出渠道、完善补偿标准,建立更加符合社会发展阶段、更加完善的宅基地退出制度。 

4.1 拓展退出范围:强制退出与自愿退出并重 

针对不同类型的宅基地制定差别化的退出措施,对自愿放弃宅基地申请权利的农户进行有偿退出。一是废弃宅基地强制无偿退出,包括集中供养或去世后的五保户占用的宅基地;宅基地划定后超过一定期限未建设的;非集体经济组织成员继承房屋后房屋坍塌的;异地新建住房后原来使用的旧宅基地,通过无偿退出强化农户退出宅基地的义务。二是合法超占和“一户多宅”的宅基地鼓励退出,在尊重农民意愿基础上,坚持自愿原则,由集体决策制定退出办法,并由负责合法性审查的部门对退出办法进行合法性审查;鼓励进城务工村民自愿有偿退出宅基地权利,但不鼓励整村划断宅基地分配资格。符合宅基地申请条件的农户,在各省(区、市)规定的宅基地面积标准内,实行

集约有奖。三是 2019 年修正的《土地管理法》规定,“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”,在法律层面首肯了宅基地退出。应抓紧出台进城落户村民退出宅基地配套制度,建立财政支持制度,对于没有财力回购的集体,由政府承担宅基地退出补偿资金。 

4.2 拓宽退出渠道:完善相关改革增加资金来源 

结合集体经营性建设用地、宅基地“三权分置”等改革不断拓展宅基地退出渠道。一是完善集体经营性建设用地入市配套制度,健全集体收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市相关办法,建立灵活多样的县域范围内调整入市、统筹使用办法。考虑到宅基地退出潜力和对退出宅基地需求在空间分布上的不平衡,可以参照增减挂钩政策建立“村庄与村庄”挂钩机制,将结余建设用地指标最大化留在乡村。二是逐步扩大增减挂钩指标交易范围,用增减挂钩政策调节县域之间的指标流转,支持人口净流出县市腾退宅基地形成的结余指标在全省范围内流转,促进宅基地退出与人口迁移协调变化。三是扩大增减挂钩指标交易内容,依托生态产品实现机制改革,在生态环境敏感区、生态保护红线区、林区等宅基地退出后复垦为林地、草地等生态用地也参照增减挂钩进行交易。四是建立宅基地与集体经营性建设用地转换机制,将主要用于经营性用途的宅基地划为集体经营性建设用地进行管理,在退出经营性用途时也可以转为宅基地。集体建设用地没有实现精细化管理之前,村庄规划范围内的存量宅基地,在不改建、不扩建的前提下,用作经营性用途时可以按照现状管理。 

4.3 完善补偿标准:多元补偿增加退出动力 

依据“损失什么价值,等价进行补偿”的原则,对农户退出宅基地后的损失进行补偿:一是对于农户正在使用的合法不超占宅基地,鉴于农村多元住房保障体系尚未建立,居住保障优先采用安排住房的形式补偿,收益价值经评估后采用货币补偿,充分保障农户合法权益。对于依托宅基地开展生产经营活动的农户,适度对使用权人就业等方面的损失予以补偿。二是对于进城务工(或落户)农户在农村闲置的宅基地,鉴于选择价值实现高度依赖对宅基地的保留,通过宅基地“三权分置”改革,使进城务工(或落户)的农户退出宅基地后在一定时期内保留其取得宅基地的资格,将来可以再次申请取得宅基地,确保农户住有所居。三是建立住房保障衔接机制,将异地安置后无法取得

宅基地的新增成员纳入城镇住房保障体系。四是明确农户将宅基地退回集体后仍拥有申请宅基地的资格,无偿退出可以再次无偿申请取得,有偿退出后再申请宅基地时需按照市场价格有偿取得。 


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作者简介:岳永兵(1981—),男,河北省武安市人,中国自然资源经济研究院副研究员,管理学博士,主要研

究方向为土地经济与土地政策。 


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