四川经济社会发展研究 理论研究

下好优化成都经济版图的“东进”大棋

贾玲

2017年12月07日 12:00

盛毅 王玉林 盛祖添

“东进”是成都市第十三次党代会作出的战略部署,其目的是沿龙泉山东侧,规划建设新城和新的产业基地,重点发展先进制造业和生产性服务业,开辟城市东向扩展新空间,打造产业东向延伸新格局,树立生态环境建设新范例,构建支撑成都从区域中心城市向全面体现新发展理念的国家中心城市跨越的东部版图。

一、“东进”是建设全面体现新发展理念的国家中心城市的重大举措

建设全面体现新发展理念的国家中心城市,需要根据经济发展进入新常态的阶段任务,适应现代化、国际化大趋势,优化城市空间布局,升级和完善各种功能,促进城市内部合理分工,迅速形成辐射更大区域的中心功能。对于城市“东进”的战略意义和实践价值,至少可以从四个方面去认识:

一是空间布局优化是城市转型发展的必然选择。随着中国经济发展进入新常态,城市发展模式必然要求从数量型向质量型转变,具体表现在:城市形态由单中心向多中心发展,开发密度由松散型向紧凑型转变,产业由混合布局向专业集聚调整,生产要素由低端向中高端提升,发展动力从要素驱动向创新驱动转换,生态环境由从属地位向必备功能换位,居住功能由传统向现代跨越。实现这些转变,必然形成新一轮城市空间分工和整合的高潮。建设新城新区、培育新兴产业、构建新的中心、转移传统要素,表面看是特大城市当前普遍采取的举措,实质上反映了特大城市发展到一定阶段后,产业、人口、生态等布局必须重塑的规律。

二是建设全面体现新发展理念的国家中心城市对空间优化提出更高要求。当前成都市的城市空间版图重塑,还与城市定位从区域中心城市向全面体现新发展理念的国家中心城市提升有关。成都市确定的建设“五中心枢纽”任务,需要有具体的空间载体来承接,需要有新的产业做支撑。目前,成都市的许多城市功能、空间布局和基础设施,都不能完全适应建设“五中心枢纽”需要。虽然东部区域有足够的开发空间,推进东部开发可以少占用成都平原优质农田,但由于城市建设水平低,先进制造业和现代服务业实力弱,急需加快发展奋力提升。如果按先进的国际标准建设现代化的市政设施,发展有国际竞争力的产业链条,形成更加合理的功能分工,将全面提升城市东部能级水平,形成新的发展引擎。

三是“东进”将为成渝经济区产业发展注入新动力。在龙泉山东西侧,有龙泉汽车城和成资工业园、成阿工业园等,汽车、环保设备等产业已经形成较大规模,再加上有天府新区、新机场建设的机遇。如果推动具有优势的制造业向东延伸,不仅可与空港经济区等新兴载体对接,形成新兴产业和新兴城市齐头“东进”的局面,而且有利于强化作为“一带一路”节点城市的功能,有利于加强与成渝城市群中的核心区域,如成渝城镇发展轴、达南内宜、沿长江城镇发展带上相关产业的联系。

四是“东进”推动城市生态空间的优化与再造。龙泉山良好的生态条件,是成都市绿色发展的一大潜在优势,成都市要落实绿色发展理念,建设美丽中国典范城市,依托龙泉山水资源布局公园、建设生态隔离带、开发游憩项目,是优化空间结构的重要任务之一。通过推动城市“东进”,可以减轻中心城区交通和环境压力,为城市长远发展拓展承载空间,改善环境承载能力;更重要的是开创优美的宜业宜居环境,发展旅游文化休闲产业,促进人与自然的和谐共处,建设“望得见山,看得见水,记得住乡愁”的田园城市,为探索新型城镇化提供样板。

二、“东进”要重点谋划好五个方面任务

“东进”的主要任务是拓展城市发展新空间,培育具有竞争力的新产业,建设宜业宜居的新环境。

第一,科学定位产业发展方向。特大城市发展到一定阶段后,普遍把城市空间布局优化和功能提升,作为推进城市转型的主要任务,由于产业发展是城市发展的动力,当今世界几乎所有富有经济活力的地区,都是产业集聚较发达的地区,因此城市东部的新城新区开发,必须紧紧围绕产业发展方向来规划建设。基于成都已经进入工业化阶段中后期,产业转型升级进入决胜期,制造业郊区化集聚进入加速期的实际,以及东部区域的产业基础、空间条件和要素优势,应当把重点发展以汽车及零部件、环保设备、战略性新兴产业等制造业,或者以智能制造、绿色制造为代表的制造业,作为“东进”的主导产业。尤其是智能制造目前进入加速期,服务于智能制造的硬件、软件产业门类多,发展空间大,应当成为重点。同时,围绕制造业发展需要,积极配置现代服务业,加快构建支撑多个产业链条进入全球竞争的产业发展新体系,逐步将先进制造业和部分服务业的辐射带动能力,提升到全面体现新发展理念

的国家中心城市具有的能级。

第二,依托主导产业建设新中心。由于城市形态要由单中心向多中心演进,而新中心的形成,需要在产业再集聚和再优化的前提下,建设足以支撑产业发展的工业新城或服务业新城。因此,推动一般制造业向郊区集聚,腾出空间发展高新技术产业和现代服务业,合理疏解中心城区非核心功能,只是城市空间优化的目的之一。而选择合适的区位配置现代化基础设施,建设功能分工合理、空间疏密有致、环境宜居宜业的新城,并将其培育为城市新中心,才是更重要的目标。东京自1976年实施《第三次首都圈建设规划》以来,紧紧围绕建设具有“分散型网络结构”的城市复合体,不仅对空间版图进行优化,而且植入像世界电讯港、国际中心和科学园等新载体。巴黎自1960年实施《巴黎地区区域开发与空间组织计划》以来,积极推动第二产业向郊区转移,依托产业在郊区的集聚,新建若干个发展极核,形成了多中心的空间格局。

第三,加快发展中高端产业或产品链。如果只是产业的简单外移,或者依托现有产业建设产业园区,进而形成产业新城,不可能满足建设全面体现新发展理念的国家中心城市的要求。因此,本轮的“东进”,必须立足于现有产业基础,以融入全球产业链高端和价值链核心为导向,大规模注入新兴产业和先进生产要素,以先进制造业发展和创新驱动为主要引擎,推动新的城市组团发展,推动现代生产生活功能的建设,使产业形成的能级,能够有力支撑全面体现新发展理念的国家中心城市功能。考虑到无论是中心城区外移的产业,还是已经布局在东边的产业,主要集中在一般制造、组装等资金密集、劳动密集型环节,附加值和技术含量较高的产品少,有竞争力的产业链条少,因此,加大中高端产业的引进,支持现有企业开发更高档次的新产品并扩大规模,依托成都天府国际机场临空经济区等发展商贸物流、研发设计、信息金融等高端服务业,尤其是构建技术密集型和知识密集型现代产业体系,是当前攻坚的任务。而中高端产业向东延伸,必然带动城市向东延伸并提高水平,有利于建设产城融合度更高的、承载产业能力更强的集聚区。

第四,促进新中心与核心区的有机融合。城市“东进”是现有城市形态的延伸,至于新城定位为独立成市的新中心,还是非独立成市的组团,需要视产业支撑能力而定位。目前,各个国家中心城市,都在提升城市能级水平上有大的举措。如北京着力建设高水平城市副中心,既包括已经实施的通州新城的建设,也包括雄安新区的提出,重点是疏解非首都功能,强化内部协同,优化生态空间布局。上海在“十三五”期间,规划建设超大城市1个(中心城区),大城市6个(南汇、松江、嘉定、青浦、南桥、金山等新城),中等城市控制在15个左右,小城市(小城镇)控制在45个。主要措施包括:形成等级化交通圈、提升中心城区功能、重点建设郊区新城、改善城市生态环境等。广州在“十三五”期间,要构建“一江两岸三带、三大战略枢纽、多点支撑”的发展格局,重点建设洲、珠江新城和国际金融城,促进总部经济区、互联网创新集聚区、国际生物岛研发创新服务区,金融创新产业集聚发展核心区、国际创新城、国际物流商贸区、高端装备制造业区等的发展。武汉城市格局将由“1+6”向“133”转变,即构建“1个主城+3个副城+3个新城组群”的城市空间格局。重点围绕武汉主城区长江段,打造城市交通轴、发展轴、文化轴、生态轴、景观轴。启动规划建设突出中心功能、突出创新驱动、突出生态文明的“长江新城”。

第五,努力探索“东进”新模式和新路径。建设新城新区,是近年来我国各大城市发展中普遍采取的措施。实践的结果,有的收效明显,有的并不显著。如在国家级新区建设中,上海浦东、天津滨海等新区,早已成为所在城市的新兴增长级或增长平台,不仅疏解了老城区功能,更重要的是实现了产业结构的跃升,使新区能级上升到新高度,进而带动城市发展进入新阶段,而一些新区靠常规方式和手段推进开发,缺乏体制机制创新,陷入了过度依赖房地产开发的困境。除国家级新区外,深圳、苏州等城市,利用国家高新技术开发区、合作园区等平台,构建了高端要素集聚的新城市载体。观察这些新城新区的开发之所以能够成功,最重要原因是探索出了开发的新模式和新路径。本轮的“东进”,应当在城市开发模式、产业培育模式,以及开发主体的选择、推进的方式、土地、金融、人才、信息等关键要素的利用等方面,有新的思路和办法。如“政府引导+市场化运作”的开发模式,过去已有许多探索,运用到“东进”中,还需要有哪些方面的突破,需要大胆创新。

三、“东进”需要注意处理好几个关系

“东进”已被称为成都城市建设的“第二主战场”,足以表明“东进”在全市经济版图重塑中的重要性。然而,城市新中心或重要组团的形成,不仅需要较长时间,而且面临诸多关系需要协调。就当前情况看,需要把握以下几个关系:

第一,城市“东进”与产业发展的关系。“东进”开发的进展和成效,不仅取决于产业发展的情况,还取决于城市开发的策略。在实施“东进”开发中,一方面要遵循城市化与工业化演进的一般规律,高度重视产业发展对城市建设的带动作用,在产业发展没有形成强劲势头之前,不能过于超前进行城市开发,必须根据产业发展水平确定新城新区开发进度和规模。另一方面也要客观看到,在国内外生产要素充分流动的背景下,发挥城市引领产业发展的作用,根据承接产业需要率先建设产业承载空间,至少使国内外产业的进入与城市的产业布局调整同步推进,尽量避免过去出现的城市功能滞后于产业发展的情况,避免重蹈单纯依赖“制造业或商业导向”老路,走出一条新型城市化道路。

第二,“东进”与其他区域协调的关系。“东进”在构建城市功能结构中,既要与狭义城市空间结构下的城区内部空间结构相协同,也要与广义城市空间结构下的城镇体系结构相协同。与“东进”关联度较大的是“南拓”,两者都是正在新建的城区,都面临大量的开发任务,都可能在产业发展上有共同的诉求。如何促进东部和南部区域的合理分工,使东部的产业发展对南部的创新服务有更多需求,南部的创新功能为东部产业提供有力支撑,东部和南部共同对中部和北部的金融、物流、商业、文化、教育、医药等功能有更多依赖,是“东进”在功能配置、设施建设中重点考虑的内容。

第三,开发强度与开发质量的关系。东部区域的新城开发,应当按照“精明增长”理论,充分吸纳先进城市紧凑型开发、智慧开发等办法,在新城的中心商业区,在总部经济集中的地方,应当采取密度较高的开发策略,达到集约节约土地,提高集聚效率的目的。在休闲、文化和部分居住区域,可以适当降低密度,使其有更宜居的空间。只要高密度开发能够促进集约开发与绿色发展的结合,促进城镇人口、经济与资源、环境的协调,符合“资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效”的要求,就是合理的密度。

作者:     四川省社会科学院副院长

     王玉林  四川省社会科学院硕士研究生

     盛祖添  四川省社会科学院硕士研究生

 

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2017年12月07日 05:03
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