国际问题研究 理论研究

全球治理视角下打击海上恐怖主义的法律机制问题初探

胡小文

2017年09月28日 12:00

刘笑晨/王淑敏
《国际法学》2017年06期

  “9·11”事件后,全球的恐怖主义不断地进化发展,打击更加困难。传统的恐怖主义袭击的目标多集中在陆地和空中,但是随着信息化时代的到来与贸易全球化的发展,海洋与网络也成为恐怖主义的新目标。由于海洋其自身独有的自然因素,使得海上恐怖主义袭击是在所有主要的恐怖战术中最难对付的。海洋运输成本低廉、承载量大,极易招致海上恐怖主义集团的袭击,对海运安全造成了巨大的威胁,甚至影响到整个国际社会的和平与稳定。

  一、如何界定全球治理视角下打击海上恐怖主义的内涵与外延

  ()海上恐怖主义的内涵

  在探索海上恐怖主义全球治理机制的内涵外延之前,首先需要对海上恐怖主义做出界定。海上恐怖主义是恐怖主义发展的衍生品,由于其出现的历史较短,造成的危害未能像陆上恐怖主义那样被大多数人所重视。对于海上恐怖主义的定义,《公海公约》与《联合国海洋法公约》均未提到,直到1985年国际海事组织IMO通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》(简称SUA公约)首次将打击海上恐怖主义搬上国际舞台,但海上恐怖主义的含义至今语焉不详。

  目前恐怖主义缺乏一个在国际上公认的精准的定义。不同的法律体制和政府机构都对恐怖主义作了不同定义。如《2006年英国反恐法案》,认为恐怖主义具有以下特征:使用威胁等手段影响政府或恐吓大众或大部分民众;其目的带有政治性、宗教性或者是意识形态;其手段涉及针对人的严重暴力行为、危及他人生命、威胁公众安全、严重破坏公私财产、扰乱或严重影响电子系统。美国国务院与英国定义的角度相似,认为恐怖主义是类国家团体或其人员实施的有预谋的、出于政治动机的以暴力手段针对非战争目标的行为”。但是,有些国家甚至不情愿将恐怖主义的定义法律化,并赋予其法律约束力。[1]之所以要明确海上恐怖主义的内涵是因为不同的主体、行为方式的认定必然引发不同的应对措施,针对不同的群体范围治理手段有强有弱,而辨别行为是否属于海上恐怖主义行为也是选择适用不同法律规范的前提。

  以己之见,海上恐怖主义行为可以概括为未经授权的,没有任何权力或主权的实体,实施的针对无辜的人,其目的是引起人们恐惧状态,或通过暴力手段恐吓或胁迫政府、个人以及团体以达到其目的,在海上从事违反国际法的暴力行为或者帮助行为。

  ()海上恐怖主义的外延

  在一些重要航线上的海峡多成为恐怖袭击的主要发生地,并且海盗往往与恐怖分子一起发动有针对性的恐怖袭击,那么对于国家来说二者之间的联系不可被忽视,也正是那些类似于位于阿拉伯半岛上的阿凯达基地组织的有着复杂结构的国际恐怖组织,增加了国家辨别分类不同形式的海上恐怖主义活动的难度。[2]

  1.海盗可以“转化”成海上恐怖主义

  关于海盗和恐怖主义的关系,学界主要有三种学说。

  首先是包含说,一是海盗包含海上恐怖主义,《阿拉伯制止恐怖主义公约》第1条明确规定:“《联合国海洋法公约》所规定的海盗罪属于恐怖主义犯罪。”这种学说认为,海上恐怖主义犯罪只是以暴力恐怖为手段,从事危害海洋安全、危害船舶和港口设施安全的犯罪活动,海盗仅仅是恐怖主义的一种形式。这一说法将一切海盗行为都当做海上恐怖主义处理,忽略了目的和手段的联系,也增加了预防与打击的成本。[3]包含说的第二种说法是海上恐怖主义包含海盗,这一观点的主要代表是中国著名国际法学者周忠海教授,他也认为由于国际法上严格定义的海盗行为的范围比较狭窄,难以完全适应打击危害海上航行安全非法行为的现实需要,因此《关于制止危害海上航行安全的非法行为的公约》弥补了有关海盗罪条约的不足,成为制裁危害海上航行安全犯罪的主要国际法依据。在某种意义上,该公约是习惯法上“海盗行为”定义的发展。[4]

  其次是区别说,区别说认为,按照《联合国海洋法公约》第101条①对海盗的定义,海盗罪不具有恐怖主义犯罪一般具有的政治目的或动机。克里斯托弗认为在区别说下海上恐怖主义是指“个人或团体使用暴力或威胁使用暴力阻碍破坏国际航运和海洋安全,并造成恐慌、恐吓平民,以实现其政治野心或目标的行为体系”。[5]

  第三是发展说,发展说的观点认为海上恐怖主义是海盗行为蜕变的结果,西方部分学者认为当海盗被赋予了“政治性”色彩,即“怀有直接或间接的影响政府或个人团体的意图,对船只及其乘客、货物或船员,或者港口采取的任何非法行为。”[6]那么它就发展为了海上恐怖主义。基于发展说,亚太安全合作理事会(Council for Security Cooperation in the Asia Pacific)认为恐怖分子采取的以海洋环境为特征的行为与行动,包括攻击在海上或港口的船舶或固定平台,或者上面所搭载的乘客或船员,袭击海岸的设施或建筑物,其中也包括旅游景点、港口或港口城市等。但发展说并没有从根本上解决海上恐怖主义本身的内涵界定问题。

  笔者认为,将区别说与发展说相结合更为适合。海盗与海上恐怖主义是一种“转化”的关系。传统观念上,海盗行为包含三个要素。首先,它是未经授权的暴力行为;第二,行为不是发生在任何国家的领海上;第三,是一艘船攻击另一艘船的行为。[7]从概念上看,海盗行为和海上恐怖行为在手段和发生地上有重合部分,也可以说海上恐怖主义行为的根源是海盗行为,只是动机不仅限于经济因素,还添加了政治目的、宗教目的等。另一方面,海盗与海上恐怖主义之间可以转化。也就是说,在某种条件下,海盗在获取某些国家政治组织的支持的情形下,就可能演变为海上恐怖组织的一部分。海盗的属性由此发生了改变。

  2.极端组织与基地组织在海上实施的暴力活动属于海上恐怖主义

  在东南亚国家,恐怖主义已成为其不可忽视的问题。激进的伊斯兰组织,比如伊斯兰祈祷团、摩洛伊斯兰解放阵线和阿布沙耶夫等发起的反对其政府的伊斯兰分裂活动也属于恐怖袭击,为此许多国家加强了其在政治、外交和军事设施的安全,因此极端恐怖分子也将他们的重心转移到了“软经济”目标上,其中最典型的目标便是海上运输,包括海上运输渠道。那么针对于此的暴力活动必然属于海上恐怖主义范畴。

  虽然极端组织与基地组织的总部和主要活动是基于陆地,但是他们已经开始看到海洋环境的好处,海洋环境既可以作为躲避现存的针对陆上恐怖主义安全措施的一种方式,也可以使他们通过破坏海上贸易获取利益并支持他们开展活动。2016年初,利比亚的国家石油公司发出求救,因武装分子袭击了利比亚东部石油港口锡德尔港的油罐,此前,利比亚最大的石油港口已经关闭了一年多。NOC网站上的一份声明表示,武装分子袭击了锡德尔港并放火烧毁该地,在201614日与保安人员的冲突中,ISIS炮击了拉斯拉努夫港区域的一辆坦克。港口是海运业的一部分,它是海上运输的起始地,ISIS正是通过袭击港口,直接扼住海上石油运输的咽喉。

  基地恐怖组织本身也与海运业有联系。本·拉登和其基地恐怖组织曾拥有或控制大约十五艘各类货轮。[8]他们对船只的利用十分狡猾,所操作的船舶多伪装成商船,披上“合法的外衣”,以运送普通货物来掩人耳目,本身难以被发现。一方面利用这些货船经商赚钱,为恐怖活动筹集资金;另一方面,寻求在世界任何港口和海域发动恐怖袭击的机会。虽然美情报机构可利用卫星或侦察机对上述可疑船只实施监控,但由于目标过于分散,这些“基地”货船往往能顺利逃出监控人员的视线,在拉登船队中有艘货船就曾负责为炸毁美国驻东非使馆的“基地”组织运送炸药。

  ()全球治理海上恐怖主义机制的内涵

  冷战结束后,世界各国逐渐走向经济全球化,彼此间的交往增多,与此同时,经济全球化也带来了全球化的恐怖主义,因此,从另一个角度说全球化的发展产生了全球治理的要求。全球治理是公共组织、私人机构和个人共同管理事务的总和,在这个过程中必然产生利益的摩擦,因此全球治理需要一个稳定的机制来实现权力的分配。

  1.机制的全球性

  全球治理海上恐怖主义机制中的“机制”是具有全球性的“国际机制”,目前关于“国际机制”最具代表性的定义是在斯蒂芬·克拉斯纳的《国际机制》一书中提到的“一系列隐含的或明确的原则、规范、规则以及决策程序,行为者对某个既定国际关系领域(问题)的预期围绕着它们而汇聚在一起。所谓原则,是指对事实、因果关系和诚实的信仰;所谓规范,是指以权利和义务方式确立的行为标准;所谓规则,是指对行动的专门规定和禁止;所谓决策程序,是指流行的决定和执行集体选择政策的习惯。”[9]

  2.全球治理海上恐怖主义的核心

  全球治理在不同的领域内迅速发展起来,但是在其发展的历史过程中缺少一个明确的原则性的框架来指导全球治理制度的创新和改变。正式的国际机构、政府间组织和私人在合作时的立场有时一致,有时冲突,这和他们背后的各国国内政治利益有着密切关系。全球治理所面对的这种挑战突出了国际机制的重要性。

  在目前国际政治舞台上,国家与政府仍然占据着主导地位,使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”。[10]但是如果没有相适应的组织机构、规则体系来协调各方利益并确保其有序进行,那么想要达到对海上恐怖主义的全球治理便是纸上谈兵。行之有效的机制是海上恐怖主义全球治理的核心,也是其行动依据。因此全球治理海上恐怖主义机制是行为主体为解决海上恐怖主义问题,遵循国际社会公认的秩序,通过谈判、协商等方式在达成基本共识的前提下创设的约束行为主体的规则体系。

  ()全球治理海上恐怖主义机制的外延

  1.机制的作用

  机制所要解决的问题是“用什么来治理”,即实现海上恐怖主义的全球治理需要哪些产品,怎样协调其各个行动主体,如何加强行动主体间的配合。对此笔者将全球治理海上恐怖主义机制分为三个部分来重点阐述——国际组织机构、立法合作和联合执法机制。

  2.机制的行为主体

  海上恐怖主义全球治理的主体具有多元性,是指各行为主体通过国际合作解决海上恐怖主义问题。因此,全球治理海上恐怖主义包括国家之间的合作,但更强调全球市民社会的力量,提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。这种治理机制将制度合作中的政府扩大到非政府,体现出在全球治理海上恐怖主义这个问题上不仅要重视国家间的合作,更要重视国家与非国家行为体间的合作,同时应充分协调多方关系,从而组成了全球治理机制的新主体。

  二、构建全球治理海上恐怖主义法律机制的必要性

  ()海上恐怖主义具有全球性

  在海上恐怖主义活动中,通过装满爆炸物的船只进行的自杀式炸弹袭击活动应当引起人们关注,离岸资产和海岸关键基础设施被视为恐怖集团的高价值目标。典型的案件是200210月,一艘装满了炸药的小渔船在也门撞向一艘法国油轮,这场袭击引起了巨大火灾并且使5 000桶原油泄漏入海,另有1名船员死亡12人受伤。[11]这个案件中恐怖分子以很小的成本造成了巨大的危害。海上恐怖主义的恐怖在于大型海运将遭受灾难性的攻击,包括利用漂流的简易爆炸装置或利用船只运送危险物质,如液化天然气等,以达到危害沿海地区居民生命安全,攻击破坏海军基地、近海石油和天然气设施以及其他关键基础设施或海上贸易本身的目的。

  1.地域的全球性

  海上恐怖主义的全球性首先体现在地域上,航线的全球性使得恐怖主义在地域上遍及全球。恐怖活动会造成航线中断,任何通过海峡的海上交通被中断都会对全球贸易产生严重的影响。假如恐怖分子在航线繁忙的马六甲海峡或者新加坡海峡轰炸油轮,那么世界上将有近一半的船只需要改变航线,这也将带来更大的经济成本和贸易信誉。海上恐怖主义将对多国的经济造成影响,尤其是中国、日本、韩国和新加坡这些国家,其海上能源运输是国家经济增长的主要经济体,那么在这些国家间,共赢的多边条约的签署、打击海上恐怖主义的情报共享等在海上执法上的合作可以有利于保护其海上贸易发展。

  2.属于全球性问题

  海上恐怖主义的组成部分往往包含多个全球性问题,比如贫富差距、国际秩序不平等、文化宗教冲突、跨国犯罪等,这些使得单独解决海上恐怖主义问题难度极高。

  海上恐怖主义活动的影响不仅包括人员的伤亡,同时也会引起政治、经济、环境上的严重后果。[12]其引发的经济损失以涟漪效应的方式影响世界范围内的经济。比如因贸易中断而增加的安全费用,航运价格的提高,从而增加商品的价格,可以严重影响零售发展。

  ()单边治理的力度不足

  海上恐怖主义的威胁不仅对航运、贸易等经济领域产生了影响,也对现代国际秩序产生了深刻影响,迫使很多国家在思考国家利益的同时,重新评价全球治理与海上反恐活动之间的关系。在应对海上恐怖主义活动中大国间的协调十分重要,但是可供大国选择的战略是有限的,现有措施仍有不足。

  现今全球经济处在相互依存的状态下,海上恐怖主义和一般的恐怖主义一样,只要有海洋存在,海上贸易继续,就不可能被彻底消除,其对抗方式和思维逻辑都是不对称的,而不对称性正是现代国际、国内政治的本质特征,这使得单边主义对海上恐怖主义的打击已经过于吃力,从双边到多边、从地区到全球范围内的合作是必需的,这贯穿于立法、执法合作机制的构建过程中。

  ()治理的内容需要综合性措施

  政治、经济、信息全球化使得海上恐怖主义具有全球性的特征,同时也催生了全球治理理念这一产物。在全球化时代下,国际社会必然需要利用全球化工具来治理海上恐怖主义,分别体现在各国的立法合作、国际组织机构、海上执法合作等制度上。国际条约是立法合作最直观的成果。要有效实施海上反恐活动,除了必要的海上执法合作外,政治、经济、文化、宗教等应急措施也应当全面投入设计。

  当今世界发达国家与发展中国家共存,发展中国家虽然是恐怖活动的重灾区,但是发达国家同样也不能消除恐怖主义的根源,全球化也越来越明显地体现在安全领域,发达国家与发展中国家的安全距离正在缩小,恐怖主义在某种情况下会从一种形态国家蔓延到另一种形态国家。因此,全球治理合作机制不是某个国际组织或者某个国家可以单独建立起来的,也不能单靠某个条约或公约来支持,它取决于以联合国为首的国际组织、主导国家、世界大国、相关国家、国际市民社会共同的支持与认可,这意味着需要形成一种由命运共同体所铸成的合作共识,即全球治理理念。

  三、构建全球治理视角下打击海上恐怖主义法律机制的可行性

  采用全球治理机制解决海上恐怖主义最可能有效的方法表现为立法、国际组织机构和执法合作等方面的问题。兹分别说明之。

  ()立法的完善

  主要表现为拓展立法的主体和立法的方式两个方面的建议。

  1.拓展立法的主体

  在全球化背景下,国家间的理解和合作已是大势所趋,全球治理理论已经成为全球化和国际合作问题研究的重要分析工具。但是机制的选择存在难点,它仍停留在主要受制于政府的意愿和能力的阶段。虽然政府通过政治、经济等手段来实现本国目标,事实上对于国际相关问题的解决也起到了积极的影响,从某种程度上也增加了创建国际立法机制的机会,但是仅依靠政府的力量是远远不够的。全球化进程的深入使得全体社会成员利益相关,荣辱与共,国际立法机制的创建主体除了民族国家外还包括国际组织、非政府组织和利益集团。

  打击和预防海上恐怖主义行之有效的方式之一是构建国际间的反恐立法机制,指在全球范围内,各个主权国家超越国界线和具体的区域领域,就反对恐怖主义进行洽谈进而完善国际间的反恐立法。海上恐怖主义立法机制的完善具备国际公共产品的非竞争性和非排他性特点。主要表现在,全世界范围内,各个主权国家共建良好的法治环境,共享完善立法带来的丰厚收益。

  2.完善立法的方式

  在面对海上恐怖主义威胁时,各国国内法规制不同,因此,构建统一有效的立法机制至关重要,也是一项艰难的任务。目前打击恐怖主义最具有合法性的立法机制是通过国家间的外交活动达成双边、多边、地区性或全球性的反恐怖合作体系。通过外交方式达成的立法合作机制同时催生了一系列双边、多边条约或全球性的公约。

  针对离岸设施的恐怖主义袭击是海上恐怖主义的类型之一,2004年被恐怖分子试图袭击的阿卜杜拉·阿玛亚石油装卸码头就是典型例子。在制定1988SUA议定书时,国家已经预测到了这一恐怖主义风险,因此规定国家对夺取、控制、损毁海上固定平台,或放置可能危及海上固定平台安全的个人暴力行为享有管辖权。这一管辖权在2005SUA议定书中得到了扩大。[13]但是,1988SUA议定书和2005SUA议定书都只适用于如人工岛屿、设施或结构等永久固定在海床上,并要求其用于勘探或开采资源等经济目的。因此,它无法规制对于浮动或移动设施或结构的海上恐怖主义袭击行为。

  200471日正式生效的《国际船舶和港口设施保安规则》(简称ISPS)是国际海事组织于2002129日至13日在该组织伦敦总部举行的外交会议上通过的,主要是对1974年的《国际海上人命安全公约》第Ⅺ章的内容进行修改。该公约主要是保护航行的船舶,并加强全球范围内的国际海事安全,预防和打击针对海运安全的国际恐怖主义活动,在政府执法机构,船公司,码头公司和港口当局之间,建立国际海运安全全面合作框架②。

  在港口内,ISPS规则为各国提供风险评估服务,预测来港船只的安全性。但是ISPS规则只适用于登记吨位500吨以上的客轮和货船,因此对于没有注册登记或者低于500吨位的船只缺乏规定,这一安全漏洞也使得恐怖分子有机可乘。[14]因为小型船只最有可能被用于恐怖行动,他们本身具有缩小的规模、广泛的可用性和易操纵性的特点。此外,小型船只数量多、运用广,有关当局往往很难跟踪它们。[15]此外,对于没有国际运输服务的港口设施也不适用ISPS,这增加了其被恐怖分子恶意利用的风险。克服这些挑战需要填补国际海运安全与完善各国国内法规。

  ()国际组织机构的改革

  海上恐怖主义合作机制的主体是主权国家,国家间利益的争夺激烈,经济、政治、文化的交流也比较密切,正是复杂多元的国家利益与思想差异使得反恐合作存在着不协调的隐患。此外,由于主权国家的领导人存在着周期性更换,新的政权及领导人产生后,如何继续维持彼此间的长期合作也是挑战。即使仅就反恐怖主义而言,各国认识不同,政策也不同,各国政府在反恐行动上往往各自为政。那么如何保证全球治理机制可以在行动上协调各国家?从国际海上反恐实践观察,国际组织机构的作用至关重要,也是增强国际海上反恐能力的重要途径。

  1.增加联合国的主导力量

  在国际组织机构中,联合国是当代世界最重要的普遍性国际组织,是国际政治活动合法性的主要来源,也是现有反恐公约、条约和组织产生和发展的法律基础。但是联合国在打击海上恐怖主义治理中多有限制,首先联合国各主权国国家同时也是其他国际组织的成员国,在应对海上恐怖主义问题上,出于本国利益,更多的是以其所加入的区域性组织为先,这也使得全球治理海上恐怖主义成“碎片化”,缺乏一个完整的体系。因此应当重点发挥其在打击恐怖主义及推动国际反恐合作中领导全局的作用。为协调各主权国家的利益矛盾,联合国首先需将海上恐怖主义的内涵法律化,统一各成员国对海上恐怖主义的认识标准;其次,统一行动标准,虽然各主权国家对于恐怖主义均享有普遍管辖权,但是仍然需要在一定框架下行使权利,以防各自为政;此外,联合国作为世界最大的政府组织,应加强同非政府组织的合作,并通过与非政府组织建立伙伴关系以及广泛的政策对话,使其自身和成员国更有效地实施项目和减少打击海上恐怖主义的失败,更好地保持良好的公众形象和得到更多的政治支持,以及更充分地获取信息和更合理地进行决策。[16]联合国本身也是指导中心的最佳选择,因此制定一个系统规范海上恐怖主义的指导性条约也是联合国努力的方向。

  2.促使IMO增加预防性措施

  历史上,国际法对海盗行为和海上恐怖主义的打击一直具有被动性而不是预防性。在过去,国际社会在此领域的重点仅限于在恐怖袭击事件发生后如何行使管辖权的问题上。1985年阿基莱·劳伦号客轮劫持事件③使全世界注意到预防海上恐怖主义发生的重要性,并促使国际海事组织(IMO)认识到应当召开国际会议并签署有关公约和议定书,从而制止危及海上航行安全的非法行为,尤其是海上恐怖主义行为,并且应当在预防性措施上加大研究力度。

  20168月在英吉利海峡举行了实船安保演习。随着演习的结束,IMO海上安保与便利运输特别顾问克里斯·特里劳尼出面强调“IMO已为服务于航运的港口制定了一系列保安指南及措施,其中包括制定国际船舶和港口设施保安规则”。[17]这类国际船舶和港口设施保安规则的设置是在讨论海上恐怖主义背景下的渡运安全时应运而生的,有利于防止船舶与港口发生恐怖行为,既符合联合国反恐战略,也将成为国家层面自我保护战略中的重要一环。

  3.强化东盟的作用

  东南亚国家大多数临海,虽然其面临的恐怖主义威胁主要来自民族分裂主义和伊斯兰极端主义,但是自古以来分布着比较广泛的海盗活动和海上有组织犯罪活动,近些年随着海上贸易发展,其也与陆上恐怖组织之间产生密切联系和互动,成为东南亚国家面临的海上非传统安全问题。

  东盟是目前亚洲最为成功的国际合作机制,在东南亚各国发挥着积极作用。但是其发展与国家主权原则以及互不干涉内政原则存在着冲突,虽然东盟举行了多次反恐怖国际会议,但达成的国际法律文件主要集中在情报分享和强化打击力度问题上,成果相对比较有限,如2001年东盟发表的“联合反恐宣言”,主要是在坚持联合国的主导地位下规定了情报共享以及加强彼此间的合作与协调。因此,应当积极发挥东盟地区论坛(ARF)的重要作用,其主要原则是维护地区的安全和稳定,关注一系列非传统安全问题,在应对海上恐怖主义中,笔者认为其在2002年通过的《关于消除恐怖主义资金来源的措施宣言》可以用于切断恐怖主义利用海上贸易发展的资金链。

  综上,目前重要航线经过的海上贸易区的反恐行动取得了一定效果,特别是在马六甲海峡地区的国际合作尤为突出,在打击海盗与恐怖主义勾结、海事安全和清除水雷等方面的多边合作也在不断进步。国际海上反恐合作的核心内容是强调海上安全,港口、船舶、集装箱、海员在面对海上恐怖主义的威胁时也都成了海上反恐关注的焦点。而这些内容彼此的关系又十分密切,很难把它们孤立起来,国际组织在对其进行防控的过程中也应当综合考虑各方面的要求。[18]

  ()执法合作机制——以CSI为例

  在海上恐怖主义全球治理中,执法合作也是关键点之一,国家间的配合不是短期努力就可以实现的,它需要执法上的长期的合作来加强默契性,由其应当关注事前预防性执法合作。

  1.CSI的优点

  目前在打击海上恐怖主义执法合作机制中最成功的成果当属200210月,美国海关与边境保护局提出的“集装箱安全倡议”(简称CSI)。旨在打击海上恐怖主义,防止全球贸易下,恐怖分子利用海运集装箱运送杀伤性武器。在国际大舞台上,CSI是在执法合作中发展预防性法律战略的成功产品。正是以其为依托的美国海关与他国海关合作防止恐怖分子利用海运实施恐怖活动,在不同的港口通过情报的交流联合执法。CSI被誉为是“维护全球经济免受恐怖主义的威胁,以及更好地保障港口城市的安全……防范打击恐怖主义利用海路及海港的关键工具”④。

  2.CSI的预防性

  在打击恐怖主义的方法上,美国过去是依靠单纯的反恐法律,而现在更倾向于积极的事前防范,这种方法的技术性更高。这种转变是源于威胁着美国海外安全的恐怖主义的特点的转变,因此,美国现在为应对恐怖主义采用了带有预防性外交、经济、军事以及法律的战略措施。以CSI为基础,截止到20162月,已有76个国家及地区与美国签订海关援助协议,其中包括中国海关及中国香港海关,协议约定对于高危险货物集装箱在离境口岸便需要查明是否是为恐怖分子提供武器使用,而不是在到达口岸查明。

  3.CSI的局限

  CSI在全球范围内发挥作用的速度有待提高,目前CSI由美国主导,但是各国国内法的差异使得CSI的联合性受阻。笔者认为CSI的有效实施在于对涉恐船只的情报传达,港口和沿海国在获取情报后,在港口对船只进行检查远比在海上登临检查更为实际有效。目前应当以健全执法合作机制为努力目标,以港口包围海洋的方式阻断恐怖主义在海上运作。

  四、对中国加强打击预防海上恐怖主义的启示

  在贸易运输全球化发展下,海上恐怖主义作为恐怖主义的延伸,已成为全球性的国际问题,在海上恐怖主义带来的风险下,任何地区和国家都无法置身其外。打击海上恐怖主义不能只依靠某个地区和国家的单打独斗,而是需要从双边到多边、从地区到全球范围内的各相关领域的有效合作。“合作”也是中国政府一贯强调的,中国政府主张在预防与打击海上恐怖主义行动中,应始终由联合国及其安理会发挥主导作用,各国在相互尊重主权与领土完整的基础上,大力加强反恐怖斗争的国际合作,任何国家或国家集团不得绕开联合国或安理会,以单边主义的做法自行其是。

  ()增加中国在海上恐怖主义全球治理立法中的话语权

  1.提高话语权的重要性

  中国是海上恐怖主义全球治理的新生力量,随着中国各类舰船在世界各地海洋活动的增加,航行范围的扩大,规模庞大的中国货运及渔业船队已开始成为海上恐怖分子袭击的目标。20033月福州永丰远洋渔业有限公司的“福远渔225”号在斯里兰卡东北海域遭猛虎组织船只炮击致沉,造成17名船员失踪或死亡。“包括索马里、也门、伊朗和巴基斯坦等潜在的危险国家或地区,既是活跃的贸易网络,也是全球恐怖主义、海盗和毒品走私的网络”。[19]中国的远洋航线途经上述国家或地区,因此提高中国在海上恐怖主义全球治理中的话语权至关重要。

  2.如何提高话语权

  中国目前已加入联合国框架下12个反恐怖公约中的10个,以及上海合作组织成员国签订的《上海合作组织反恐怖主义公约》。中国目前虽然加入了一定数量的国际公约,但是甚少参与对国际公约的制定,使得一些国际条约与中国国家利益有所矛盾。一味地采用“保留条款”并不是根本解决办法,中国应积极参与制定国际条约,增加在国际立法机制中的话语权。对于有利于打击海上恐怖主义维护中国海上贸易安全的现有的国际条约,中国可以在衡量国际利益的前提下加入。以外,还应发挥大国作用,在亚太地区主动与周边国家进行双边会谈,或与贸易伙伴国达成联合,签署有利于打击海上恐怖主义的双边或多边条约。

  ()完善中国国内立法

  1.体现中国特色并与国际立法接轨

  国际条约需要与国内立法结合才能发挥作用。目前,虽然像美国这样的国家拥有比较完善的海上反恐立法,但这基本是根据其具体国情制定的,更多地反映了其本国的利益。由于各国在如何界定海上恐怖主义、海上恐怖活动、海上恐怖分子等方面都存在很大差异,而在国际法上,除《国际海上人命安全公约》对海上恐怖主义作了相关规定外,其他公约并没有明确地界定海上恐怖主义,因此,不能很好地应对海上恐怖活动全球性、多变性的特点,不利于各国联手打击海上恐怖活动。

  海上恐怖主义犯罪属于国际罪行,海上恐怖主义活动又遍及全球各大海域,因此,中国的海上反恐立法除了体现中国特色外,还必须与国际海上反恐立法相接轨,才能最大限度地发挥其作用,有力防范和打击海上恐怖主义,真正实现立法的初衷,确保中国海域乃至世界海域的安全。首先,“一国两制”是中国的基本国策,香港、澳门及台湾地区是中国不可分割的领土,因此中国的反恐立法在与中国参与的公约、条约及承认的国际反恐标准衔接时也要将这些地区的地方法律考虑在内;其次,近些年来中国“东突”势力及其追随者在边疆及内陆制造了多起暴恐事件,造成了严重的人员伤亡和财产损失,这种宗教极端主义与民族分裂势力的混合力量是中国恐怖主义势力的来源之一,因此中国恐怖主义立法在与国际反恐立法接轨时必须考虑宗教问题;再者,“一带一路”发展战略中,西线途经国家及地区存在的恐怖主义势力也可能会影响中国国家及人民安全,理应纳入立法考量。

  2.紧跟航运发展步伐

  中国制定的海上反恐立法应当符合当今海运业发展的需要,并且能符合国际海上反恐立法的发展趋势。由于在海上反恐立法领域很多国家都已经建立了一套较为完善的反恐立法体系,其中一些国家的相关立法内容已经或正在通过国际公约或区域性协定的形式被确定下来,比如《国际船舶和港口设施保安规则》《海关合作理事会关于国际贸易供应链安全与便利的决议》等。因此,为了减少国家间海上反恐合作中的立法冲突,中国在制定海上反恐法律时,不能“闭门造车”,要认真研究包含相关内容的国际立法,合理借鉴、吸收国外的先进立法经验,再结合中国海运反恐领域的实际情况,制定出一部适当超前的海上反恐法律。

  ()加强海上联合执法

  与其他国家建立海上联合执法机制,不仅可以在最大限度内实现一船多用、一人多用,提高执法工具的利用率,同时可以降低海上反恐的成本,摒弃各自为政的观念,各国发挥其自身优势,使海上联合执法常态化,增强了反恐合力,提高了海上反恐措施的效能。海上恐怖主义严重危机海上通道安全,各国开展执法合作符合共同利益。

  1.加强与他国海上执法合作——以中澳合作为范本

  以中澳两国为例,中国与澳大利亚长期保持着强有力的合作关系,在双方庞大的贸易量中,由海运承担的贸易量和贸易价值都非常可观,确保海上货物安全运输符合两国的共同利益。近年来,中澳两国海事主管机关积极开展交流合作,在港口国监督检查、互认船员证书等方面取得了积极进展。未来,期待双方能进一步拓展合作的广度和深度,促进海上运输和货物贸易安全。中国可以与澳大利亚的联合执法模式为范本,在保障海上运输安全等问题上与周边国家努力达成广泛共识,对于海上运输标准、散货船安全等问题进行交流协作,以达到提升管理技术水平、加强安全监管的积极作用。在海上联合执法中,加强培训交流十分重要,并且应当在IMO框架下增强制度性话语权,为海上安全运输营造良好的环境。

  2.支持CSI在中国境内的实施

  在防止恐怖主义利用海运实施有关恐怖主义活动的执法合作机制中,中国支持美国对集装箱进行安全检查的倡议(CSI),允许美国联邦调查局在北京设立办事处,加强双方在反恐情报方面的交流,标志着双方找到了一个重要的海上反恐合作领域。这种双边的安全执法合作是有效控制与预防一定海域间的恐怖袭击活动的有效方式,其方式是通过签订双边协定,使两国海军保持通讯联系,并设立海上执法合作机制,中国可通过与海上重要塞口周边国建立边界委员会,定期进行海军联合演习,并交换更新战术信息。同时,这种双边合作还可以包括金融支持、智力支持、情报共享、培训和提供或租借船舶、工艺设备等。

  3.加强情报反恐合作

  情报工作贯穿于海上反恐执法合作的全过程,它揭示海上反恐环境、影响着反恐执法合作的决策变化,并反作用于恐怖主义的三个重要阶段。中国应加强与他国的情报交流,在恐怖主义预防阶段,通过这种国与国的海量信息交换共享,更容易在浩瀚的大海上发现恐怖主义踪迹,以便积极主动地采取事前防御措施,从而在源头上杜绝恐怖活动的发生。恐怖主义发生后,情报工作依然重要,通过对目标信息的快速收集与传递,采取有效应对措施,将损失降到最低,及时扼杀恐怖活动的延伸发展;在恐怖活动发生后,情报工作通过对关联信息的整合与分析,找出机制漏洞,可以防止同类恐怖活动再次发生。

  ()创建亚洲多国安全组织

  1.亚洲现有安全组织的局限性

  目前,亚洲区域与安全有关的多边组织主要有亚洲太平洋经济合作组织(APEC)、东盟地区论坛(ARF)和东盟本身。其中亚太经合组织虽然可以被认为是一项安全合作,但是其重点主要在经济和贸易方面;东盟地区论坛尽管试图处理一些安全问题,但是它不可能发展为亚洲在太平洋地区的海上安全指挥员;东盟虽然包括安全合作,但是其严格遵守的不干涉原则,使得海上安全合作在一定区域内难以发挥作用。

  2.中国发挥大国的引领作用

  中国处于亚洲,在与周边沿海国尤其是东南亚国家的多边安全合作的过程中,缺少一个可发挥中心作用的亚洲多国安全组织。相对比之下,欧洲有北大西洋公约组织(NATO)和欧洲安全与合作组织(OSCE),而亚洲各国既没有形成一个集体防御海上恐怖主义的联盟,也没有任何集体安全组织。中国是发展中的大国,与亚洲各国一直保持良好的合作关系,一直秉持合作共赢的理念。因此,在国际组织机构上中国应发挥大国身份,联合周边国家建立一个多边安全合作组织,以共同保卫海上安全。

  ()开发单独的恐怖主义险

  1.特殊附加险

  在海上,恐怖袭击对于人、货、船来说都是一个灾难。针对海洋运输货物,中国人民财产保险股份有限公司设立了特殊附加险,包括由战争、类似战争行为、敌对行为、武装冲突或海盗行为直接或作为上述行为的后果造成的被保险货物的损失。首先,从海上恐怖主义的特点来看,将其认为是一种类似战争行为或敌对行为或武装冲突,都可以使其在特殊附加险的承保范围内,但这项条款很明显仅针对海上货物,并且与一般险别不同,它需要经保险公司特别同意并在投保了基本险别的基础上才可能被予以承保。可见保险公司本身就增加特殊附加险实现的条件。

  2.海上人员恐怖主义商业险

  当海上工作的人员遭遇了恐怖主义,从中国的保险合同条款来看,就人寿保险和年金保险而言,中国的许多保险公司都未将恐怖袭击所造成的人身损害或死亡列入责任免除的范围,这意味着,被保险人因遭受恐怖袭击而死亡的风险,属于保险公司的承保范围。但这项属于私人保险公司承保的范畴。因此,企业并没有义务为在海上工作的员工投保此项商业保险,那么它在海上恐怖主义对人员造成损害时可以发挥的效用极为有限。

  3.附加政治风险

  在中国出口信用保险公司为海外投资者所提供的保险业务中也有附加政治风险一项,但是指股权投资保险项下,因战争及政治暴乱导致投资项目建设、经营的临时性完全中断。那么海上恐怖活动所造成的损失是否足以使投资项目无法继续便是需要判断的一点。此外,中国出口信用保险公司所提供的战争及政治暴乱险种就明确包括了恐怖活动,但是空间范围限定为东道国所发生的恐怖活动,但海上恐怖袭击往往发生在公海上,那么这一保险条款的实现基本不可能。

  综上,中国目前缺少一个单独的恐怖主义险别,它需要同时适用于人、船、货,并且空间上适用于海上恐怖活动,最大限度地为投保提供便利,也有利于加强人们对海上恐怖主义的重视。

  在中国研究海上恐怖主义的进程中,清晰地界定海上恐怖主义是首要问题。海上恐怖主义因其自身属性及行为方式,理应作为一个单独的概念存在。针对海上恐怖主义和海盗、极端基地组织的关系的认识研究仍需进一步深化发展。中国应当积极参与到海上恐怖主义全球治理的进程中,发挥新型大国的身份,与时俱进,从传统的单边治理思想上升到全球治理理念。]]>

2017年09月28日 09:55
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国内外股市相依结构演化及其危机传染效应研究