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英国智库“政策交流”的教育主张、实践与挑战

胡小文

2018年01月05日 12:00

曾艳
《外国中小学教育》2017年第20172期

  “政策交流”(Policy Exchange)是英国当前最有影响力的右翼智库之一,以创新观点影响公共服务政策为使命。[2002]年成立至今,“政策交流”推动形成了众多政策议案,在英国政治、经济、环境、教育等公共服务领域产生了重要影响。本文主要介绍“政策交流”在英国教育领域中的实践。

  一、“政策交流”的概况及基本运作模式

  “政策交流”2002年成立于伦敦,致力于“通过提出新的政策建议,培育一个奠基于强有力的社群、个人自由、有限政府、充分的国家自信和进取的企业文化的自由社会”。[2]这一使命意味着它倾向于中间偏右的政治立场,重视公民从事生产、创造、拥有财产和言论及信仰的自由权,在政治上主张小政府大社会。因持有这一立场,“政策交流”在保守党执政期间,尤其是卡梅隆政府中具有较大影响。

  智库取“政策交流”为名,其参与和影响政策实践的主要方式亦如其名通过与学术界的合作,开展大量针对其他国家同类政策的实证研究,借鉴其他国家政策实践的特点,来反哺本国政策制定与实施。“政策交流”主要通过开展各类研究、定期组织活动(Events),以及与学者、记者、政府官员等关键人物进行辩论等方式发挥对政策的影响,甚至直接推动新政策的制定。一方面,智库针对英国社会经济的不同领域,分别组建研究单位(Unit),各研究单位的负责人由在该领域具有深厚学术背景与丰富实践经验的人员担当,并领导该研究单位成员开展相关领域的研究。另一方面,智库还时常举办政策交流论坛,邀请诸多英国国内或国际重量级嘉宾参与讨论,推动社会各界参与讨论相关议题进而影响政策实践。“政策交流”所邀请的嘉宾持有的政治立场丰富多元,如澳大利亚前总理霍华德、美国中央情报局前任局长彼得雷乌斯、哈佛大学公共政策学知名教授罗伯特·普特南等,但他们均能为“政策交流”的议题及方案建议所吸引,参与到智库所引发的讨论之中,体现了该智库敏锐的问题研究意识、强大的社会资源动员能力,以及较强的政策建议能力。此外,“政策交流”还围绕若干重要的政策议题,联合其他社会力量共同开展以政策设计与实施为指向的“政策性项目”(Policy Projects),吸引更多关心该议题的人士参与到重要社会议题的讨论之中,为将来提出相关政策建议方案累积资源。“融合中心”(Integration Hub)就是这样一个政策性项目,它通过搭建资源库的方式,大量搜集与“社会融合”议题有关的政府数据、学术研究、智库资源等,并以简洁易懂的方式加以阐释。通过这种方式吸引更多社会人士参与“社会融合”的大讨论,进而推动该议题的社会进程,影响相关政策议题的实践。[3]

  “政策交流”自称始终坚持进行基于证据的独立研究,拒绝接受任何政党的委托,从而保持研究的独立性和政策建议的可行性。[4]成立以来,该智库共发布244份研究报告,举办了480多场活动。其关心的议题涵盖司法、人口、经济、教育、环境能源、财经、政府治理、健康、城建、国家安全、技术等广泛领域。在成立至今的短短14年间,“政策交流”在英国国内许多重大政策上产生了重大影响。其中,由于教育在社会发展中扮演的重要角色,“政策交流”专门组建研究团队、针对教育领域方方面面的问题开展了大量研究,提出系列政策建议,深刻影响了英国社会的现实。对英国当前中小学教育影响至深的“自由学校”、“学童津贴”等政策均是在“政策交流”的直接推动下形成的。

  二、“政策交流”在教育领域的实践导向

  自建立以来,“政策交流”主要围绕三个主题开展研究:就业与发展(Jobs and Grows)、贫困问题与社会流动(Poverty and Social Mobility)、公共服务(Public Services)[5]智库在教育领域的研究与上述三个核心主题均有关联。综合而言,“政策交流”在教育领域的研究与政策建议突显了两类原则:机会扩散、市场导向。在这两大原则的指导之下,“政策交流”积极参与英国从基础教育到高等教育、从公立学校到职业学校从学生成长、课程建设到教师发展等各个领域的教育政策的研究与实践。

  ()价值取向:机会扩散原则

  “政策交流”致力于解决教育不平等带来的种种问题,努力在学前教育至高等教育等各级教育系统中扩散教育机会,追求社会正义、助推社会流动。在早期教育和基础教育领域,“政策交流”极其关注来自贫困家庭的儿童是否能够与其他儿童一样获得足够的教育机会,主张提升处境不利儿童的文化资本和社会资本,为其未来发展提供动力。在儿童早期教育中,“政策交流”不仅关注儿童日托服务的质量,尤其关注处境不利儿童能否获得高质量的日托服务和教育,[6]主张增加的资金预算应更多投向来自贫困家庭的儿童,为之提供高质量的托管服务,这较之将经费花费在富裕家庭更有价值。[7]在基础教育中,“政策交流”针对来自贫困家庭的儿童提出了实施“学童津贴”(the Pupil Premium)的建议,呼吁应为儿童提供更多好学校并努力追求优质教育资源的公平配置,建议为公立学校的薄弱学生每年提供6000英镑的额外补贴(即“学童津贴”)[8]这一政策最后为联合政府采纳,并于2011年正式开始实施,为英国来自贫困家庭的儿童提供了有力支持。在高等教育领域,“政策交流”则特别关注职业教育的发展状况,高质量的职业教育不仅被看作提升社会就业和发展的重要途径,也是解决贫困问题、推动社会流动的重要手段,因此他们认为不应只关注学术类教育,而应重建职业教育的声望。为此,“政策交流”反复呼吁提升职业教育质量,并建议重新分配高等教育的经费、增加对继续教育学院的经费投入,为继续教育学院的学生提供更多的支持等。[9]这些建议都旨在重振职业教育,帮助在高等教育中扩大教育机会。

  ()实践手段:市场导向原则

  “政策交流”智库秉持“市场导向”的原则,认为应以学生与家长的实际需求为驱动,建立和发展多元化的教育系统,公共、私人以及志愿行动均应在接受政府调节的前提下、在教育实践中扮演不同的角色。

  首先,“政策交流”认为应该建立一个“学校市场”,通过引入多样化的学校运营主体,增加家长和学生的教育选择。例如针对日托服务,“政策交流”赞成允许多种机构提供该项服务,[10]认为这有助于将早期教育转化为一个成熟的公共服务市场。[11]在基础教育中,呼吁政府允许私人公司运用社会企业模型(Social Enterprise Model)来建立和运营各类学校(包括公立学校)[12]基于这一思路提出允许创办“自由学校”(Free School)的建议,即符合条件的社会各类团体均可开办学校,并且在课程和管理中享有一定程度的自主权。

  建立学校市场、增加办学主体的目的是激发竞争,允许多元主体各尽所能,提升教育质量。因此在建立学校市场的同时,“政策交流”还主张给予办学主体更多的自由,但同时政府要加强督导,实现对教育质量的监控。以“自由学校”为例,“政策交流”一方面建议给予“自由学校”更多真正的自由,[13]另一方面,呼吁重新设计学校和督查之间的权力关系,例如减少对办学质量较好的学校的督查,集中督查资源帮扶薄弱学校。[14]

  ()价值取向与实践手段的结合:以“学童津贴”政策建议为例

  “机会扩散”“市场导向”两大原则共同构成了“政策交流”关于教育发展和社会实践的理念与思路。扩大教育机会、追求社会公平是核心价值诉求,而市场竞争原则则成为具体的实现手段。这一思路在“政策交流”的各类教育政策建议中一以贯之。其中,“学童津贴”“自由学校”等政策建议较完整地体现了“政策交流”的这一核心思路,同时这两项建议也被政府采纳,成为影响英国当前学校教育的重要政策。以下将结合“学童津贴”政策建议进一步阐释这一研究导向。

  “学童津贴”是“政策交流”在2005年开始酝酿、2008年正式提出的一项针对来自贫困家庭儿童的财政补贴建议,旨在为来自较低收入家庭的儿童提供额外的经济支持,通过提供额外资金,帮助缩减来自贫困家庭和富裕家庭学童之间的学业差距。联合政府采纳了这一建议,于2011年正式实施该项政策。

  针对英国教育系统中长期存在的精英阶层与普通阶层两极分化的现象,“政策交流”在2005年、2008年先后发布两项研究报告:《更多好学校》(More Good School Places)《学校资助与社会正义》(School Funding and Social Justice)。前者呼吁应为儿童提供更多好学校并努力追求优质教育资源的公平配置,并建议为公立学校的薄弱学生每年提供6000英镑的额外补贴(即“学童津贴”);后者进一步设计了详细行动方案,包括经费来源、补贴发放的方式、不同类型对象的补贴标准、使用建议、如何保证经费使用效果等具体策略。[15]

  《更多好学校》研究报告指出,弱势儿童之所以不能获得充分的优质教育资源,源于好学校数量不足。有五个因素阻碍英国教育中出现更多、更公平的好学校,包括:地方教育当局(LEALocal Education Authorities)缺乏改进学校的动力、学校组织委员会(SOCSchool Oragnisation Committee)妨碍学校竞争、直接针对学校的改革效率低下、学校所获拨款与办学质量缺乏关联、过往拨付给弱势学童的经费不足导致学校缺乏动力为弱势儿童提供切实支持等。[16]对此,报告建议减少教育行政干预(如撤销地方教育行政管理部门),充分运用市场竞争的调节功能,保证政府下拨经费在支持弱势儿童方面获得最大的收益。具体策略包括:通过将经费直接拨付给弱势学童(而非学校),提升其在学校市场中的价值,从而激发学校为弱势儿童提供支持的动力,鼓励更多好学校出现和发展。[17]在《学校资助与社会正义》中,报告进一步设计了政府拨款的使用方式,重点指向运用更复杂的指标精确甄别弱势儿童并给予相应的津贴、利用更加复杂的评价系统评估学校提升弱势儿童表现的效果。[18]这些具体策略共同设计了一个更加精致的竞争市场,最终目的是通过加强质量问责和刺激竞争,在不增加赋税的基础上提升已有教育经费支持弱势儿童发展的效益。

  上述策略充分体现了“政策交流”坚持“机会扩散”“市场导向”原则发展教育的理念:以机会均等为其价值导向,重新设计已有的教育经费分配方案,通过提升处境不利儿童获得的经费比例保证来自贫困家庭的儿童在其发展中获得充分的机会;同时,经费使用的设计原则旨在提升处境不利儿童在教育市场中的价值和选择权,降低官僚行政机构的惰性,提升学校参与针对处境不利儿童教育质量提升的积极性;最后,通过更加精细的表现评价动态调节经费分配、保障经费的使用效益。

  三、“政策交流”在教育领域的影响

  “政策交流”积极参与英国的课程标准、学校改进、教育督导、教师教育、职业教育、高等教育等方面的研究与改革实践,其发布的研究报告常常引发广泛讨论,提出的改革建议也屡获采纳。其中,“学童津贴”“自由学校”等政策建议已成为现实,并在当前英国教育实践中发挥深远影响。自20114月政府宣布正式实施“学童津贴”政策以来,大部分学校用这笔钱聘任更多教职人员、添置阅读材料,或推动能提升学生学习兴趣的教学方案,又或用于课后辅导、假日课程,用以满足学生个体化需求。[19]许多处境不利的儿童确实从这一政策中获得了明显的进步。自2010年第一批自由学校开设以来,全英已开设了超过300所自由学校。有研究表明,自由学校的确取得了比其他公立学校更大的进步,[20]在开设自由学校的地区,尤其是那些以往学生成绩最差的地区,自由学校提升了整个地区的学业标准。[21]

  除此之外,在课程标准方面,“政策交流”于2009年发布报告《分数上升、标准下降》(Rising MarksFalling Standards),全面评估当时英国中小学在语言、算术等核心技能培养方面的国家标准,认为已有的国家策略昂贵且效能低下。[22]随后政府宣布废除国家策略(National Strategies),给予学校更多自主权。教师教育方面,“政策交流”呼吁变革教师教育的资助方式,解决英国教师师资短缺问题。2011年英国教育部即宣布开展“学校指挥”(School Direct)项目,内容完全复制智库“即刻教学”(Teach Now)建议书。同年,第一批100所教学学校(Teaching School)成立,改变了英国教师教育以大学为主导的局面,开创了学校领导的教师教育新格局。在学校管理方面,“政策交流”大力推动多元主体办学,力主建立“学校市场”,积极推动“自由学校”“城市学院”等新型学校的建立和发展,促成了《学院法案》(Academies Act)的颁布、“学院联盟基金”(Academy Chain Fund)的设立。在学校督导方面,推动政府取消学校排行榜(School League Table),代之以新的“报告卡”(Report Cards)制度。

  在高等教育和职业教育领域,“政策交流”指出构成全英高等教育学生1/3的非全日制本科生未能获得足够资助完成学业,敦促政府检讨对非全日制学生的支持政策;披露英国顶尖大学招生时更倾向录取在某些特定学科而非所有学科获得A的学生;促使政府向大学提出要求在招生录取中说明更青睐哪些A-level科目。[23]

  伴随“政策交流”对英国早期教育直至高等教育的众多政策建议成为现实,“政策交流”逐渐实现了其扩散教育机会、构建学校市场、依托竞争提升质量的教育设想,也使其成为当前英国教育领域中影响力最大的智库之一。

  四、“政策交流”近期研究重点

  近5年间,“政策交流”在教育领域中主要关注三个方面的议题:学校改进与管理、教师激励与留任、职业教育。

  ()学校改进与管理

  秉持“机会扩散”“市场导向”两大原则,“政策交流”持续关注学校作为社会公平促进单元的系统改进。一方面,他们继续关注如何革除学校教育中不利于弱势群体发展的因素。为此,在2014-2015年间相继发布若干研究报告,呼吁学校重建基于公共知识的传统学术课程,认为这是实现社会公平正义的最佳途径;[24]鼓励学校通过延长在校时间,提供丰富而有针对性的课外活动,提升学生文化资本、社会资本,以弥合来自不同家庭背景学生的学业差距。[25]

  另一方面,“政策交流”继续强调通过市场原则促进学校教育系统提升效能。除了继续探讨多类型办学主体(如自由学校、学院或学院联盟、私人公司等)参与教育系统,完善学校市场之外,近年来,“政策交流”开始关注运用学校联盟为新的补充手段,强调综合运用竞争与合作的手段推动学校改进。例如,2012年《当竞争遭遇合作》研究报告呼吁在独立学院的基础上建立学院联盟(Academy Chain),认为这种形式能够更加有效地提升学业成就标准;[26]2014年针对小学教育所遭遇的种种挑战,《第一关注:英格兰小学学校改进的未来方向》指出“最有效的(改进)方法是将所有小学转变为‘学院’”,并建议所有学校2020年之前加入学院联盟。[27]

  ()教师激励与留任

  对教师激励和留任问题的关注从属于“政策交流”对学校改进议题的探讨与实践。基于市场竞争的原则,2014年,“政策交流”建议在英格兰的学校中引入绩效工资(Performance-Related Pay),以激励教师提升教学质量。[28]但针对愈演愈烈的教师流失现象,随后,智库接连发布《2015教育宣言》《教师的重要性》等报告,集中探讨关于教师供给、录用、留任、配置等方面的问题。他们一方面提出具体建议以挽留日渐流失的教师,如对进入公立学校工作的教师可免除其就学贷款;政府为所在地工作的教师提供房屋、儿童看护、交通等方面的开支优惠,以吸引教师及其家庭留在所在区域等。[29]另一方面,呼吁重新设计录用和留任教师的新方式。[30]在以市场导向、竞争原则为内在逻辑的学校改进设计中,如何平衡教师激励、教师质量与教师留任三者的关系是“政策交流”正在探索的重要议题。

  ()职业教育

  在追求教育机会扩散、教育平等的价值取向之下,“政策交流”将重建职业教育看作高等教育领域中机会扩散的重要途径。近年来,“政策交流”连续发布报告,敦促提高职业教育的质量而非数量。[31]一方面,呼吁在教育系统中为职业技术教育设计独特的路径以缓解学生辍学和教师离职;[32]另一方面,呼吁把政府拨给大学的经费进行重新分配,重视对继续教育的投入;[33]同时敦促学校做出更多努力提升学生在GCSE考试中的成绩,避免将提升学业成就的压力转嫁给继续教育学院,[34]为全力以赴提升职业教育的质量做准备。

  五、“政策交流”在英国教育领域中的实践逻辑及其挑战

  总体而言,“政策交流”在教育领域秉持的实践逻辑是主张以确保社会公平为目标、市场导向为主、政府有限引导发展教育。这一逻辑与英国20世纪末新工党执政以来所秉持的“第三条道路”政治路线一脉相承。1997年英国工党赢得大选,新工党执政中,采取了“第三条道路”的政治方针,试图超越老派的社会民主主义和新自由主义。“第三条道路”指的是一种思维框架或政策制定框架,以社会平等作为核心价值。平等意味着公民资格、机会以及在公共空间中的参与。由于教育是一种重要的机会,因此最好不要直接提供经济资助,而是在可能的情况下尽量投资于人力资本,建立一个“社会投资型国家”(Social Investment State)[35]“政策交流”在英国各级各类教育系统中极力主张机会扩散、努力维护弱势群体(如贫困家庭的儿童、职业教育的学生等)体现了“第三条道路”的政治主张。

  在实现手段方面,“政策交流”提出的创建学校市场、鼓励竞争、强调问责的教育质量提升路径与英国20世纪80年代以来的教育改革主流方向基本保持一致,即强调自治与问责并举、“赋予学校更多自由”和“确保国家规范”相结合。[36]但随着英国教育改革中市场、管理主义、表现主义的不断强化和结合,越来越多的研究者与实践者开始认识到过分强调市场、竞争与表现问责对教师、学校带来了消极影响。[37][38]“政策交流”一贯坚持的教育质量提升路径也面临着现实的拷问。例如英国中小学不断加剧的教师流失、士气低下现象已经率先提出了挑战。“政策交流”近几年来提出以“合作与竞争相配合”的学校改进思路,但是否能够克服市场导向带来的问题,依然有待实践的检验。

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2018年01月05日 09:40
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中世纪后期英国世俗贵族阶层的历史辨析