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印太战略视域下的印法印度洋地区海洋安全合作探析

胡小文

2020年06月22日 01:54

梁甲瑞
《南亚研究季刊》2020年第1期

随着 《印太地区的法国与安全》 的出台,法国的印太战略具备了雏形。维护印度洋地区的海洋安全成为法国印太战略中的一个主要目标。

作为印度洋地区的主要力量,印度在印度洋地区拥有根本的海洋利益。维护印度洋地区海洋安全是印度一直以来的战略目标。印太战略一直是印度地缘政治的核心内容。随着印度洋地区海洋安全威胁日益多元化、复杂化,在印太战略的大框架之下,维护印度洋地区海洋安全成为法国与印度的共同战略诉求。目前,学术界对于法国同印度关系的研究较少,主要集中在双方外交政策评述方面。肖军在 《印度-法国战略伙伴关系评述》一文中梳理了印度与法国战略伙伴关系建立的过程,并对双方未来的关系进行了展望。邱琳在《马克龙政府对印度政策评述》一文中探讨了马克龙政府对印度政策的战略考量,并分析了马克龙政府对印度外交政策面临的外交挑战。南洋理工大学的伊莎贝尔·圣梅扎德(Isabelle Saint-Mézard)在《法国在印度洋地区战略以及印法合作的潜力》的政策报告中探讨了印度与法国战略关系的四个支柱以及局限性。既有研究缺乏在印太战略视域下法国同印度关系的研究。基于此,本文探讨了法国与印度在印度洋地区维护海洋安全的内在逻辑及深度合作前景。

一、印太战略视域下的印度洋地区的海上通道价值

印度洋地区的海上战略通道价值为世界所公认。它是世界上许多航线的必经之处,三面环绕陆地。只有经过通往阿拉伯海、孟加拉湾以及来自南印度洋的 “战略支点”(choke points) ,才可能进入该地区。印度洋是沟通亚洲、非洲、欧洲和大洋洲的交通要道。印度洋上东南、东 北、西南、西北四个方向上的海上通道被赋予了重要的战略价值。具体而言,这四个方向的战略通道分别是: 位于澳大利亚南部和南非好望角以南的两个开阔的通道,位于非洲大陆和阿拉伯半岛之间的曼德海峡-红海-苏伊士运河通路,以及位于马来半岛、印尼与澳大利亚之间的通道。因此,印度洋具有不同于大西洋和太平洋的地理特性。在麦金德看来,亚洲、欧洲和非洲统称为“世界岛”。在“世界岛”的南边缘,即非洲大陆和亚洲东南部之间,便是印度洋。世界上一些主要国家都提出了相应的印太战略,印度洋地区的海上战略通道价值更为显著。

“印太”概念是亚太地区和印度洋地区地缘政治和地缘经济关系发展的产物。日本首相安倍晋三较早涉及到了印太概念。2010年,时任美国国务卿希拉里描述了印度洋-太平洋盆地作为全球贸易和商业中心的重要性。2012年,印度卡内基国际和平研究会的雷嘉·莫汉 ( C.Raja Mohan) 教授认为西太平洋和印度洋的海域必须被看作是一个单一的、综合的地缘战略区。2017年,日本创造了“自由、开放的印太”这一术语。印太在地缘战略、地缘经济和地缘能源之间相互作用。广义来讲,印太地区包括印度洋和太平洋,而印度洋将成为印太的中心。印太地区成为全球的焦点区域,深刻影响着国际体制的演进。正如美国在 《印太战略报告》中所指出的“印太地区是美国未来最为重要的区域。该区域横跨了地球的一大片区域,从美国西海岸到印度西海岸,汇集了世界上最有影响力的国家,并拥有超过全球一半的人口。在世界上十个军力最强的国家中,有七个国家位于印太地区,其中六个国家拥有核武器。在世界上十个最繁忙港口中,有九个位于印太地区。”目前来看,印太已经从一个地理概念演变成一个地缘政治概念。印太战略成为地缘政治战略中的一个组成部分,而自由、开放成为印太战略的基本属性。维护印太地区海上战略通道的安全是构建自由、开放印太地区的关键。在整个印太地区中,印度洋地区所拥有大多数的海上战略通道,对印太战略的重要性不言而喻。这些战略通道的价值为世界主要岛国所重视。除了印度之外,美国、澳大利亚、日 本、法国等国家都在印太战略中明确强调了印度洋地区海上战略通道的重要性。未来,印度洋地区的战略价值会进一步提升。伴随印太战略的逐步深入,印度洋地区海上战略通道的能源运输价值将会逐步提升。“印度洋地区是全球贸易和商业的枢纽。世界上 9 万艘商船的近一半及全球石油运输的三分之二都要经过印度洋地区的海上航线。”这既是地缘政治发展的必然结果,也是历史的延续。19 世纪中后期,英国与法国开始争夺对大西洋和印度洋之间的海上通道控制权。 1859年,法国取得开凿苏伊士运河的特许权,之后近一个世纪与英国围绕东地中海、红海及苏伊士运河的主导权不断展开斗争。

二、印法的印太战略与印度洋地区海上通道安全

在法国与印度的印太战略框架中,双方都把印度洋地区的海洋安全视为重点。法国在印度洋地区拥有一些海洋外领地。这表明其印太战略更为重视该地区的海洋安全,这与其国家安全密切相关。

(一) 法国的印太战略与印度洋地区海上战略通道安全

2019年,法国发布了《印太地区的法国与安全》,提出了基于自身利益的印太战略。印度洋地区在法国印太战略框架中的地位不容忽视。 2015年法国 《国家海洋区域安全战略》(National Strategy for the Security of Marine Areas) 指出:“法国拥有广阔的海岸区和多样化的海外领地,是一个主要的海洋国家。法国海洋安全利益之一是维护船只航行以及货物的安全,并确保主要海上航线的安全。”在国际社会保障海上航线安全的联盟中,法国是主要的利益相关者。法国海军战略思想家拉乌尔·卡斯泰克斯认为制海权本来就是一种相对观念,即使海洋享有绝对主权,也还是不能阻止敌人在此水域中出现。所 以,制海权的真正含义为控制海上交通,以求达到我方的战略目的。就印度洋的海上通道而言,连接欧洲与亚洲的海上通道在北方,而法国大部分的海外领地在南印度洋。与能源运输相关的一系列问题和国家间的冲突威胁着欧洲国家海上通道的安全。大部分的威胁是海盗、恐怖主义、人口、毒品和武器的走私、非法捕鱼等。法国在印度洋的海外领地同样会受到威胁。很多跨国犯罪威胁到了通往法国南印度洋战略岛屿的安全以及能源运输的安全。法国 2009 年的 《国家海洋战略蓝皮书》关注了南印度洋这个特定的区域,并支持法国的海洋战略。“主要的国际海上航线在此交汇。为了有效保护南印度洋的海洋环境,无论哪个部门都要重视 ‘印度洋上的法国’这一概念。南印度洋海盗日益猖獗,非法捕鱼盛行,法国必须担负起该地区海洋治理的重任。”法国承诺遵守国际法,维护航行自由,保护南印度洋海上战略通道,打击海盗和恐怖主义。

法国自称为“印度洋国家”,主要是因为法国在南印度洋有两个海外领地———留尼旺岛和马约特岛。留尼旺岛大约有83.3万人,是法国海外领地中人口密度最高的省份之一,基础设施发达,经济繁荣。马约特岛于2011年3月成为法国的海外领地,被面积为74000平方公里的专属经济区所包围,是南印度洋的重要海上战略通道。此外,法国在南印度洋还有一个特殊的实体,即法属南方和南极洲。早在1772年,法属南方和南极洲领地就被称为“南方的法国”。从1995年开始,法属南方和南极洲成为法国的海外领地,是法国在印度洋上的重要领地。从2007年开始,法属印度洋诸岛包括了欧罗巴岛、光荣群岛、新胡安岛、印度礁和特罗姆林岛。法国海军准将让·杜福克 (Jean Dufourq) 认为,“法国在印度洋有两个主要的军事利益中心,一个在西南印度洋地区,另外一个在阿拉伯-波斯湾地区。就西南印度洋地区而言,法国拥有保护海外领地的主权责任;就西北印度洋地区而言,法国有两个军事基地———吉布提和阿布扎比。

(二) 印度的印太战略与印度洋地区海上战略通道安全

作为印度洋地区的大国,印度致力于成为海洋强国和世界大国。贾瓦哈拉尔·尼赫鲁(Jawaharlal Nehru) 曾说过,印度的“天定命运”是成为世界第三或第四大国,而且近年来这在印度领导人提及印度大国命运时已成老生常谈。美国的印度战略文化观察家乔治·坦纳姆(George Tanham) 声称,印度的精英们认为, “国家根据世界权力大小按等级划分层次”,从根本上说是将婆罗门社会等级观念扩展到了国际体系中,他们自然希望看到印度达到或接近该层次结构的顶部。在大卫·布鲁斯特看来,印度官方虽然否认有领土方面的野心或有任何寻求地区霸权的愿望,但它一直怀有成为印度洋主导力量的抱负。印度的印度洋战略思维源自若干传统和主题,其中包括昔日 “大英帝国”遗留下来的地缘战略、印度对尼赫鲁不结盟和有关印度门罗主义的主张。

近年来,印度的印太战略日益明显。“向南看”(印度洋) 及“向东看”(太平洋) 战略是印度印太战略的内在逻辑,也是印度战略利益框架所要扩展的区域。印度海军上将阿伦·普拉卡什 (Arun Prakash) 呼吁要从印太角度来维护印度的海洋安全利益。面对战略利益框架扩展的背景,印度外交部长萨尔曼·胡尔西德 ( Salman Khurshid) 指出印度超越了东盟地区,实际上正在面向印度洋-太平洋地区。大卫·斯科特将印度的战略利益框架扩展视为“向东看3.0”战略,是印度从“向东看”战略向印太战略的调整。印度于2015年发布的 《确保安全的海洋:印度海洋安全战略》也强调了这一点。“印度的海上邻国不仅是那些与我们拥有海洋区域共同边界的国家,也包括与我们拥有公海共同边界的国家。印度拥有大量的海上邻居,超出了印度洋地区。这体现在了‘向东看’战略中。为了在印太地区内强化印度同海上邻国的关系,印度将‘向东看’战略演化为 ‘加速东进’战略,重视海上安全合作。”印度学者雷嘉·莫汉认为自20世纪90年代初期印度公布“东向”政策之后,其与亚洲国家的关系取得了长足的进步。虽然印度目前仍视东盟为东亚核心,但印度的兴趣已经延伸至包括西太平洋在内的整个亚洲。印度快速发展的经济为印度与太平洋地区的互动奠定了坚实基础。

就地缘政治而言,印度的印太战略体现了其在亚洲地区日益突出的地位,而且表明印度成为印太地区安全结构的基石。应当指出的是,在印太战略框架中,印度更为重视东印度洋狭窄区域到西太平洋这一范围。印度官方较为明晰的界定是印太地区包括了孟加拉湾、马六甲海峡、南 海、菲律宾海和西太平洋。进一步说,印度洋地区是印度印太战略的根本,而确保印度洋地区海上战略通道的安全是印度印太战略的前提。 《确保安全的海洋: 印度海洋安全战略》指出了印度洋地区海洋战略通道安全的重要性。 “海上战略通道安全是一个国家的主要利益。和平时期,海上战略通道常与国际海洋航线重合。印度海洋前景的驱动力之一是确保其海上战略通道的安全。印度处于印度洋地区的关键位置,横跨主要的国际海运航线,使其拥有了独特的优势。这增强了印度海上力量在印度洋地区的流动性。”同时,确保印度洋地区海上战略通道安全有助于维护印度的国家能源安全。近年来,随着印度经济的快速发展,印度对能源的需求非常迫切。除了服务于印太战略之外,保护运输通道、确保能源安全成为印度海洋战略的一个重要目标。自20世纪70年代起,印度每年石油消费量的70%左右以及对外贸易的90%都要途径印度洋。印度视印度洋为“命运之洋”,而印度洋则是印度生存与发展的战略通道。

三、印法在印度洋地区海洋安全合作

面对着印度洋地区复杂的海洋安全威胁,法国和印度在印太战略框架下,意识到了海洋安全合作的必要性与可行性,并初步建立了海洋安全合作机制。印度与法国的双边关系于 1998 年建立战略伙伴关系后得到加强。2018年3月,法国总统马克龙对印度进行了访问,强调了对于双方战略伙伴关系的强化。双方制定了 《法国与印度在印度洋地区合作的联合战略观念》。 “法国与印度意识到了双方多维度战略伙伴关系在确保印度洋地区和平、安全、稳定以及经济增长方面,扮演着关键性的角色。双方共同应对在印度洋地区的新挑战,其中包括海上航行安全所面临的海盗和恐怖主义威胁,缓解气候变化的影响,打击有组织犯罪、武器走私及非法捕鱼等。”2019年8月22日,印度总理莫迪访问法国,同马克龙进行了官方会晤。双方发布了《印度-法国联合声明》,明确规定了双方在海洋安全领域的合作。“基于对维护海上航行自由的共同承诺,特别是在印太地区,法国和印度的海洋安全合作是双方战略合作伙伴关系中的一个焦点领域。”

第一,加强印度洋地区海洋治理合作。在全球气候变化的影响下,印度洋地区的海洋问题日益多元化,不利于该地区海上战略通道的安全。印度与法国在海洋治理领域拥有广阔的合作空间。《印度-法国联合声明》涉及到了印度洋地区海洋治理的合作。“印度与法国认同海洋在战胜气候变化、保护生物多样性和可持续发展方面所扮演的重要角色,确认了海洋环境与海洋安全之间的关系,并决定扩大双方海洋合作的领域,以解决海洋安全问题。为了可持续利用海洋资源,双方将致力于海洋治理,包括在相关国际组织中进行协调。蓝色经济和海岸复原力 (coastal resilience) 是双方共同关注的重点议题。从这个角度看,双方同意探讨在海洋科学研究领域展开合作的潜力,以更好地了解包括印度洋在内的海洋。”

第二,强化海上军事力量合作。海上军事力量是确保海上战略通道安全的前提。法国与印度在印度洋地区都保持着很强的军事存在。对法国而言,为了满足印太地区防务和安全需求,它在印太地区保持着军事存在,其中在印度洋地区驻扎了4100名军事人员。此外,法国在南印度洋地区部署了两艘护卫舰,每艘护卫舰配备了一架直升机、一艘补给舰以及两艘巡逻舰。对印度而言,它渴望成为印度洋地区主导国家,并保持在印度洋地区强大的海军力量。2012年4月,印度政府批准了2012—2017年的五年国防发展计划以及2012—2027年的整体远景规划。依据这些规划,未来十年,印度海军计划列装90多个作战平台。由此可见,法国与印度在印度洋地区的海上军事力量合作具备了硬件优势。双方已经建立了稳定的联合海军演习机制。自1993年5月起,双方开始了双边海军演习,并同意进一步强化双方海军的互用性(interoperability) 。自2001年开始,双方的联合军事演习被命名为“婆楼那”(Varuna) 。截止到2019年“婆楼那”军事演习总共进行了19次。

第三,联合打击海盗。海盗是印度洋地区较为严重的海洋安全挑战,威胁着海上战略通道的安全。法国与印度在打击海盗方面拥有共同的利益。《国家海洋区域安全战略》指出,“每一条海上战略通道上都会出现海盗和武装抢劫活动。在过去的几十年,法国货船遭遇了四十多起海盗攻击。因此,法国积极参与打击海盗的活动。”法国从2007年开始就一直为世界粮食计划署的船只护航,以确保粮食援助能安全通过海上运输到索马里。印度同样致力于打击印度洋地区海盗活动。自2008年以来,印度海军一直在亚丁湾及其附近海域部署军舰,并安全护送百艘商船穿过这片危险海域。同为打击海盗的积极参与者,法国与印度在这方面的合作具有很大潜力。正如 《印度-法国联合声明》所言,“法国和印度将加强在南印度洋打击海盗的项目合作。”

第四,充分利用印度洋区域组织,加强沟通与交流。除了双边的海上安全合作以外,法国与印度较为重视印度洋区域组织,主要的区域组织包括印度洋海军论坛 (Indian Ocean Naval Symposium,IONS) 、环印度洋区域合作联盟(The Indian Ocean Rim Association,IORA) 。这契合了双方对于多边主义的追求。《法国与印度在印度洋地区合作的联合战略观念》指出,“法国与印度将强化在现有国际和区域组织中的合作。印度欢迎法国进一步参与 IORA,而法国支持印度在IONS和 IORA 中的领导地位。”为了强化同法国的海上合作,印度邀请法国成为IONS的成员国。在 IORA组织框架中,印度是主要的成员国,而法国则是对话伙伴。法国的“对话伙伴”身份意味着它可以在同IORA成员国在具有共同利益的领域进行协商。

第五,强化海域态势感知(maritime domain awareness) 。2017年1月,印度和法国在新德里举行的第二轮海洋安全对话期间签署了《白色航运协议》(White Shipping Agreement) 。这项协定将使得海上交通信息的交流成为可能,并提高双方的海域态势感知,特别是在印度洋地区。这是推动法国与印度在海上安全领域合作的重要一步。同时,这有助于强化双方海军对于维护印太地区安全与稳定的合作。随后,双方举行了各种关于强化海域态势感知的讨论,在一些双边会晤中被着重提及。《法国与印度在印度洋地区合作的联合战略观念》对此进行了重点强调。“莫迪与马克龙对双方于2017年1月签订的 《白色航运协议》的执行和操作情况深感满意,他们决定继续在这个领域进行讨论。双方领导人欢迎印度空间研究组织和法国国家空间研究中心就联合发展海上监测卫星系统签署的合作备忘录。这套海上卫星监测系统主要聚焦在印度洋及相关数据融合机制,这将极大地提高印度洋地区的海域态势感知能力。”

四、法国与印度在印度洋地区海洋安全合作的局限

随着法国与印度战略伙伴关系的提升,双方海洋安全合作稳步展开。然而,它们的海洋安全深度合作仍有很大的局限性。这种局限性既有内部因素,也有外部因素。长远来看,这些因素不利于印度洋地区整体海洋安全机制的构建。

(一) 印度复杂的国内政治是法国与印度合作的内部障碍

在国际政治中,一国的国内政治与其外交政策密切相关。印度的国内政治环境比较复杂,国内安全问题突出。这使其外交政策具有很大的不确定性,也是其同法国海洋安全深度合作中的一个重大阻碍。国际社会一直担忧印度国内种姓、民族、宗教问题。 “贱民”(Dalits) 群体在种姓偏见受到政府百般压制的情况下仍然是遭受迫害的主体。仅2007年,位于新德里的冲突管控研究所就登记了 27000 起针对 “贱民”的暴力侵害事件; 在西部的马哈拉施特拉邦,右翼党派如“湿婆神军”(the Shiv Sena) 经常对外来劳工实施攻击,试图将后者驱赶出去; 在西南的喀拉拉邦、卡纳塔克邦以及东部的奥里萨邦,印度教民族主义者将占少数的基督教徒列为袭击目标; 在东北部的“七姐妹”邦中,2001年之后,至少有1万人死于暴恐行动。地方邦政府在印度外交中地位的上升使印度外交战略的落实受到一定程度的影响。 印度日常决策系统的性质令法国感到困惑。法国战略分析家李·科德纳 (Lee Cordner) 指出,“印度的国防文职机构和高级军事领导人之间缺乏接触,使人们严重怀疑印度军方和国家安全机构的一致性以及提供给印度政治领导层建议的质量。”

(二) 印度对 “战略自主”(strategic autonomy)的追求限制了双方战略合作关系向深度发展

印度许多战略家认为战略自主是印度成为大国的必要条件。在深受尼赫鲁传统影响的人看来,战略自主尤为必要。印度在战略自主上的任何妥协,都会有损其成为大国的命运。在雷嘉·莫汉看来,几十年来,印度毫不掩饰自己在印度洋地区不愿同其他主要大国合作。印度政府一直努力试图区分自己作为 “本土大国”的合法性角色和域外大国的介入。虽然印度与法国确立了战略伙伴关系,但印度的战略自主理念仍限制了双方战略伙伴关系的进一步发展。对法国而言,印度的战略自主理念在双方的海洋安全合作中表现得尤为明显。虽然法国海军一直渴望同印度紧密合作,但它发现印度是一个不确定性的合作伙伴。比如,2013年及2014年的“婆楼那”演习被认为是一个拖延的过程,印度海军不顾法国的感受,数次重新调整日程。法国至今仍未让印度加入诸如由欧盟牵头的“大西洋行动”之类的多边行动。这使得法国与印度的海上安全合作缺乏真正的战略互信。印度外交政策中的不结盟主义传统客观上增强了其战略自主性。不结盟主义对印度外交观念的影响很深远,这使得印度在大国外交关系中处于 “摇摆”状态,这种状态也必然会体现在印法关系中,影响双方关系的持续发展。

(三) 双方在西南印度洋地区有潜在的利益冲突

法国在西南印度洋地区拥有战略利益、海外人口及军事力量,而印度把西南印度洋地区视为主要海洋利益区域。虽然西南印度洋不是印度洋中最具战略意义的区域,但它对印度发挥更广泛的地区作用至关重要。因此,双方不可避免地在这一区域发生战略利益碰撞。法国凭借西南印度洋地区的海外领地,在整个印度洋地区拥有不容忽视的影响力。除了地缘战略价值以外,西南印度洋地区的海外领地使法国拥有了广阔的专属经济区和海床资源,并成为一条通往欧洲的能源运输通道。然而,印度在西南印度洋地区的影响力日益显著,并将强化与该地区小岛屿国家的联系。换句话说,法国将这些小岛国视为“私人保留地”(private preserve) ,而印度对同它们的关系持逐渐积极的态度。事实上,早在20 世纪80年代,法国与印度在留尼旺岛的泰米尔社区问题上有过一定程度的摩擦,那时岛上的泰米尔社区并不安分。因担心印度不断扩大影响,法国一直拒绝印度在留尼旺开设领事馆的要求,直到1986年才允许印度设立。印度对待西南印度洋地区的积极态度意味着法国正在失去同这些小岛屿国家的特殊关系。法国渴望保持在印度洋次区域的影响力,并保持在印度洋委员会 (Indian Ocean Commission,IOC) 中的活跃地位。IOC包括了塞舌尔、毛里求斯、科摩罗及马达加斯加。这几个岛国对法国的重 要性不言而喻。《印太地区的法国与安全》 的发布意味着法国有了完整的印太战略框架,西南印度洋地区的战略价值进一步提升。某种程度上看,法国在西南印度洋地区对其他大国保持着一定的战略拒止态度。

结语

海洋是人类共同的财产,关系着人类的命运。维护海上通道安全是确保海上航行自由的保障,也是构建海洋命运共同体的重要举措。由于印太地区的特殊性和重要性,该地区的繁荣与稳定事关整个人类命运。作为海洋大国,法国与印度在印度洋地区的海洋安全合作既可以有助于印太地区的和平与稳定,也可以从长远意义上,为构建海洋命运共同体作出贡献。尽管法国与印度在印度洋地区的海洋安全合作存在着诸多限制性因素,但双方的合作前景仍然广阔。 《法国与印度在印度洋地区合作的联合战略观念》和《印度-法国联合声明》为双方的海洋安全合作制定了官方层面上的合作框架,明确了双方合作的优先事项。随着建立自由、开放印太地区成为相关国家的共识,印度洋地区海上战略通道的价值将进一步提升。法国与印度的印太战略与维护印度洋地区海上战略通道安全密切相关。双方的海洋安全合作不仅有助于实现其印太战略目标,而且有助于推动印度洋地区海上安全机制的建立。IORA在2015年10月的第十五届部长级会议上通过了《IORA海洋合作宣言》,承诺建立一个更稳定、和谐、繁荣的印度洋地区,并在已确立原则和目标的基础上,强化印度洋地区的合作,重视通过对话与联合行动推动海洋合作,以解决共同的海洋挑战。当下,任何一个国家都无法独自承担维护海洋安全与海洋权益的重任。面对非传统安全威胁的日益恶化,合作是印度洋地区克服这些威胁的最好途径。


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