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徐林:应完全取消户籍制度的限制

宋扬

2018年10月26日 07:48

网易研究局

近年来,政府持续推进供给侧结构性改革,但实际上在这之前,中国的经济发展长期以来都是靠需求侧推动,为什么要发生这样的转变?网易研究局专访了中美绿色基金董事长,国家发改委前财政金融司、发展规划司司长,中国城市和小城镇改革发展中心前主任徐林。

“要实现‘去杠杆’就要忍受一点经济的降速”

网易研究局:中国一直以来都是以需求侧改革为主,为什么在目前需要强调供给侧改革?

徐林:1998年应对亚洲金融危机的时候,中国开始提出扩大内需的战略,此后,中央还专门提过要把扩大内需作为一项长期战略来支持。

到了2008年全球金融危机爆发时,中国在扩大内需方面采取的政策产生了一些持续的影响。从经济表现来说,增长速度还是令人瞩目的,但是也积累了一些问题,主要表现在债务的杠杆率不断上升,同时中国经济的成本不断提高,这个时候再延续之前扩大内需的政策,它的空间只会越来越小。

所以贾康、姚余栋我们这些人觉得,有必要通过供给侧的改革,来不断增强经济的内生动力,特别是创新的活力,同时还可以进一步挖掘体制改革的红利。有了内生动力,中国经济才能够实现比较长远的、可持续的、稳定的、高质量的增长。

网易研究局:怎么看现在的供给侧结构性改革?

徐林:从中央提出供给侧结构性改革的主要目的来看,它是要降低制度性交易成本,毫无疑问就是要进一步推进市场化改革。所以中央在十八届三中全会的文件里面特别强调,要发挥市场对资源配置的决定性作用。这句话含义很深,提及发挥政府作用的时候,也不是笼统的说要发挥政府的作用,而是要“更好”发挥政府的作用。“更好”发挥政府的作用,不是指要“更多”发挥政府的作用。特别是十九大的文件里,在涉及到宏观调控的时候,用的表述是宏观调控有度。这些表述都说明,从党中央和中央政府的立场来看,未来的改革,特别是供给侧改革的方向,不是要强化政府对经济领域的干预,而是要弱化,实际上是要更好地发挥市场的作用。

但是为什么会有一些人有质疑?我觉得有可能有以下原因:第一,有些改革还没有完全到位;第二,在供给侧结构性改革的一些短期任务(比如“三去”)的实施过程中,如果不发挥政府的作用,可能很难做到。这些因素给大家产造成了这样一种错觉。

网易研究局:如何看待从“去杠杆”到“稳杠杆”?现阶段是否还应该继续“去杠杆”?

徐林:“去杠杆”是一件不容易的事情,特别是既想要保持较高的经济增长速度,同时要实现“去杠杆”,这是很难的。从过去一些发达国家,特别是市场经济国家的经验来看,它们“去杠杆”的过程有两个重要特点值得关注,第一个特点就是“去杠杆”的过程很长,并不是两三年就可以完全实现。比如美国从2008年开始“去杠杆”,延续了十几年的时间,“去杠杆”的过程是很慢的。第二个特点就是,“去杠杆”和保持经济增速之间不容易取得平衡。一般来说,要实现“去杠杆”,就要忍受一点经济的降速,如果既想保持经济的高速增长,又要实现“去杠杆”,我觉得这是不可能做到的。

网易研究局:现在政策转变成“稳杠杆”,是不是意味着经济增速的下滑会有所缓和?

徐林:从“去杠杆”到“稳杠杆”,并不是说不要“去杠杆”了,而是说在“去杠杆”的节奏上要把握一个合理的做法,我觉得这是非常明智的一种选择。如果“去杠杆”的速度太急、太快的话,它的破坏性太强,这样的话对经济增长也是不利的。

中国经济的杠杆可以分门别类化解,比如地方政府的债务杠杆,可以采取以时间来换空间的做法,把地方政府的债务偿还时间不断拉长。

因为地方政府的债务主要是用来从事基础设施建设,而基础设施建设的现金回报跨度非常长,每年的回报率并不高,它特别需要一个长期的债务工具来支持这些建设。但是中国的金融工具特别有限,不具备长期的债务融资工具的功能来支持地方政府的基础设施建设,这就给地方政府的债务带来“短债长用”的问题。“短债长用”最大的问题就是有流动性风险,债务已到期,但是基础设施的回报并不多。

最合理的做法应该是通过“借新还旧”的方式来延续地方政府的债务,安排一个合理的“借新还旧”的机制,特别是能够做到用低成本的债务,去替换原来高成本的债务,这对降低地方政府的债务负担有好处。所以,我特别主张财政部的地方政府债券,应该要保持一个合理的发债规模和节奏,不要轻易停下来。

希腊等欧洲国家的主权债务危机为什么很难解决?因为它们的再融资成本太高。但是目前中国地方政府的再融资成本并不高,所以延续这样的一种债务我觉得是没有问题的。对那些真正债务风险特别高的地方,政府要做的是管住它的债务总量,不让它再有新的债务增加,但是对它之前的债务做出合理的偿债安排,像这样“去杠杆”的行为,既起到了“稳杠杆”的作用,最后也能够“降杠杆”。

总的来说,政府一定要分门别类地来对待不同企业、不同地方、不同主体的债务杠杆问题。

“不应通过户口控制人口流动 应当完全取消户籍制度的限制”

网易研究局:改革开放四十年来,中国城镇化进程在持续推进,但是这个过程中也面临一些问题。城镇化的特点是农村人口向城市的转移,但是现在很多城市对人口规模加以限制,这是否合理?

徐林:其实城市化本身是工业化的一个产物,当一个国家的产业结构发生变化,特别是非农产业的比重越来越高的时候,大量的农村劳动力会被非农产业吸纳到城市地区就业。非农产业在空间上有一个特点,就是聚集在一起,只有这样才会产生比较高的分工效应,所以工业化和城市化本身是一个相互促进的过程。

过去四十年,中国城市化进程飞速发展,这也是工业化推动的结果。在这个过程中,大量的农民转移到城市之后,城市把农民作为劳动力使用,并没有把农民作为城市的居民,也没有很好地为他们提供社会意义上的福利和平等的待遇,这是中国城乡二元结构在城市化进程中的一个特殊表现。这也说明,尽管中国的城市化率已经达到了58.5%,但是城乡二元结构的制度并没有发生根本性改变。

在农村劳动力向城市流入、就业、居住的过程中,有一个突出特点就是,更多地是流向大城市,而不是政府想要他们去的中小城市和小城镇。这本身也是城市化规律决定的,因为城市规模越大,它的规模经济就越好,分工效率就更高,所以就业机会也越多。比如北京这些大学的毕业生,更多的都是愿意留在北京,而不是去别的地方。因为北京是一个超大城市,城区人口超过一千万,城市大,移民多,城市文化的开放性、包容性也很好,所以大家在这样一种环境下生存会觉得比较开心、容易。城市也是创新、创业的所在地,所以这是大城市具有独特魅力的一个很重要的原因。

但是现在的城市管理者出于城市管理,或者是为城市居民提供福利方面的财政压力的考虑,不太欢迎所谓的流动就业的人口成为本地居民,这种做法可以理解,但是我觉得不能总是这样。这种控制人口流动,特别是通过户口制度来设置原有居民和新流入的居民不公平的制度待遇,不是现代化的治理城市的模式。中国要迈向现代化,这种模式必须要抛弃。

应该怎么引导人口的合理分布呢?更重要的还是要合理地分解城市的功能,特别是中心城区的功能,把城市的人口疏解出去。因为当某个地方的城区不具备这个功能的时候,它就不会吸引为这个功能服务的那批人到这个城市里来。

网易研究局:天津、西安、武汉等地纷纷上演“抢人大战”,通过降低落户门槛等措施来吸引人才。也有人质疑当地政府这么做是为了房地产去库存,怎么看待这种现象?这些城市推出的措施能达到吸引人才的目的吗?

徐林:从具体数字看,这些城市吸引人才的措施确有成效。但是这些城市吸引人才落户的目的,到底是不是为了化解房地产库存压力,我觉得倒也未必。比如成都,其实并没有面临太大的房地产库存压力,甚至在过去两年里还面临房价上涨压力。

对任何一个城市,不管以什么目的降低落户门槛的做法,我都是欢迎的。但是如果这些措施只对特定人群,比如说一定要硕士学位以上,我觉得也是不足的。因为城市的发展需要各种层次的人,即便是北京、上海这样的城市,只要高端人才,也是做不到的。因为城市的需求是多层次的,围绕需求的供给也必须是多层次的,这也就决定了对劳动力的需求也是多层次的,比如,我们不能要求一个小饭馆的劳动力也是硕士毕业生,这是做不到的。

如果一个城市的领导想把城市规划成完全扁平化、只有同一层次的人口组成的城市,那只能说是乌托邦,不可能实现。

网易研究局:您认为只面向高端人才放开户籍门槛不公平,那更合理、更科学的方式应该是什么样?

徐林:更合理的方式就是完全取消户籍制度的限制。虽然可能一步做不到,但是至少可以设定不同条件,比如一些城市的积分落户政策,这也为外来人口落户提供了一个公开、透明的渠道,他们可以根据积分落户的制度,大致估算自己有没有希望在这个地方落户。

但是部分城市的积分落户制度,不是降低了落户门槛,而是提高了门槛,我觉得这种做法是不对的,不属于正向的激励政策。最理想的状态就是,只要劳动力在这个地方就业,有意愿在此落户,就能够落户。

以北京为例,如果我在这里就业,那么我与本地居民的贡献是一模一样的。因为我在这儿工作,我为当地的GDP做出了贡献,也为当地的税收做出了贡献。既然如此,那我为什么要和本地的户籍人口有不一样的待遇呢?

“反对从需求侧限购,政府应建更多公租房,共有产权房数量太少”

网易研究局:目前的楼市调控主要是从需求端着手,通过限购限贷来限制大家的住房需求。从供给端来说,有没有更好的做法?

徐林:首先,我反对从需求侧限购,因为这不是市场经济体制下应有的做法。但是我觉得是可以调节需求的,因为住房购买者的动机各不一样,有的就是为自己居住,有的可能就是炒房。

我觉得好的做法是根据不同需求来设置不同的调节政策,对首套房和改善性住房不应做太严格的限制,尤其是首套房,可能不光要在贷款方面提供一些优惠,甚至可以像美国那样,给予所得税的减免,减轻其财务负担。

至于投机性需求,政府可以规定:如果劳动者已经在这个城市拥有了首套或者改善性住房,再进行投资时,其贷款首付比例可以提得很高,甚至不给其放贷。如果在短期进行倒手,把交易的增值税比例定得很高,这样就会抑制投机的需求。

总的来说,从需求侧调控楼市,最好的办法是根据不同的需求性质来进行调节。

我觉得楼市调控更应该在供给侧想办法,仔细看中国的土地供应结构会发现,中国和一些发达国家相比,城市建设用地用于住宅的比例明显偏低,这样一来,住房的供求关系就会偏紧,房价肯定会上升;另一方面,房子的价格高,并不是说住房的建筑安装成本有多高。既然政府通过卖地把房地产的价格抬起来了,然后又得到了这其中最主要的收入,那政府就有责任拿这些收入来建更多公租房,甚至一些安居性的商品房。这样就可以引导房价不涨得太高。总之,我觉得政府在改善住房的供给,特别是在针对中低收入群体的住房供给方面应该发挥更大的作用。

当然,这个问题在一二线城市相对比较突出,中小城市的房价并不是太高,对老百姓来说不是特别大的问题。但是像北京、上海、深圳、广州这样的一线城市,政府应该要发挥更好、更大的作用。

网易研究局:北京、上海等地推出了共有产权房、人才租赁住房等,这对住房难的问题能否有所缓解?

徐林:它可以起到一定的积极作用,但是我不认为它可以缓解目前的状况。像共有产权房,数量太少,满足不了目前的需求。如果想要真正缓解住房价格上升过快的压力,还需要政府有更大的作为。

网易研究局:近日,深圳的“房改”方案正式落地,其中规定市场商品住房,占住房供应总量的40%左右,深圳房改的经验会推广到其他城市吗?

徐林:深圳的做法值得关注,因为深圳已经受到高房价的损害。我们看到,一些产业在深圳已经难以生存,员工的生活成本太高,所以企业需要给员工更高的工资才能留住人,这就迫使一些企业可能开始转移到周边房价相对比较低的地区,比如东莞。深圳市政府看到了这个问题,所以最近做出这种改变,我觉得这是政府在住房供给方面强化它的作用。这种做法值得关注,至于效果会怎么样,还需要一段时间来观察。

网易研究局:如何看待特色小镇目前的发展情况?

徐林:特色小镇不是过去的行政建制镇的概念,说白了就是一个新的开发空间,把多种产业的功能和城市的功能聚集在一起。

从事特色小镇开发的有各种各样的开发商,出发点也各不相同,特色小镇的门类越来越多,比如基金小镇、旅游小镇、文旅小镇、康养小镇等。

不管以什么名字出现,特色小镇的发展首先要有产业的支撑,但是目前绝大多数特色小镇,在这个阶段并不成功。不成功的主要原因是,没有形成真正能够支撑小镇发展的产业,没有产业就不会有大量的人就业,没有就业也就不会有居民。很多特色小镇楼房和街道修得很漂亮,甚至也招商出去了,但是都活不下来,因为没有人。

为什么在长三角、珠三角一带搞特色小镇会容易一些?因为那里是城市群,有大量的消费者,而且都是收入水平比较高的消费者,能支撑得起一些以旅游、康养为主要产业的特色小镇。

总的来说,特色小镇成功的因素包括:第一,要符合市场规律;第二,要有好的区位条件,不能远离城市;第三,要有真正有特色的资源禀赋,并有相关的特色产业来做支撑;第四,必须提供好的公共服务,达到宜居条件,这样才能吸引人。

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2018年10月26日 03:51
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保持战略定力 理性应对挑战