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2023:推动粤港澳大湾区高质量协调发展

宋扬

2023年02月13日 02:42

谢晶晶
金融时报 2023年02月13日

建设粤港澳大湾区,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。党的二十大报告提出,支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题。发挥香港、澳门优势和特点,巩固提升香港、澳门在国际金融、贸易、航运航空、创新科技、文化旅游等领域的地位,深化香港、澳门同各国各地区更加开放、更加密切地交往合作。这对于推动粤港澳大湾区高质量协调发展,支持和推动香港、澳门更好融入国家发展大局具有重大意义。新发展格局下,粤港澳大湾区极点建设面临哪些挑战和机遇?如何在巩固传统优势的同时构筑新优势?为此,《金融时报》记者专访了澳门大学社会科学学院盛力教授,他认为,粤港澳大湾区的极点建设能够发挥引导作用,促进形成大湾区内互相对接与支撑、内外联动的产业协同效应,提高内循环产业韧性抵御外部风险的能力。

大湾区极点建设政策背景与现实挑战

《金融时报》记者:粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,在国家对外开放发展大局中具有重要战略地位。当前粤港澳大湾区极点建设所依赖的政策背景是什么?又面临哪些现实挑战和机遇?

盛力:目前,在粤港澳大湾区建设中存在着广佛极点、深港极点和珠澳极点三大极点并存的格局。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出,大湾区将坚持极点带动、轴带支撑、辐射周边、协同发展,发挥三大极点的引领带动作用。三大极点是粤港澳大湾区资源要素流动和经济活动集聚的主要空间载体,是带动大湾区经济社会发展的核心增长极,对国际一流湾区和世界级城市群的建设起着重要的带动作用。

然而,由于经济发展水平的内部差异和体制机制的客观差异,大湾区极点建设仍存在着许多挑战。一方面,三大极点发展不均衡。目前,珠海和澳门的人口规模与经济规模远低于广佛极点和深港极点,难以发挥联动效应。从经济总量等方面来看,地处珠江西部地区的澳门、珠海、中山城市群中均缺乏辐射带动能力强的核心城市,尽管珠海与澳门被列为区域发展的一个增长极,但是该极点仍然难以带动珠江西岸乃至更大范围的粤西地区的经济发展。另一方面,从制度差异的角度来看,粤港澳大湾区中存在“非对称府际关系”,粤港澳大湾区各种不同的政府层级导致的差异对大湾区极点协作带来障碍。如何打破由粤港澳各层级合作网络的地位差异带来的有形或无形的壁垒,从而激发各主体的积极性是未来加速湾区极点建设的关键。

粤港澳重大合作平台的建设为推动区域级的融合进程、缩小区域内的差距、推进大湾区极点建设带来了新的机遇。横琴粤澳深度合作区将澳门的开放优势引入横琴,同时缓解澳门土地资源紧张的情况,促成了双方优势互补、产业协同,辐射带动了珠江西岸地区的经济发展,有助于弥合珠江东西两岸的发展落差,推动澳珠极点打造粤港澳大湾区建设的新高地。此外,可依托前海深港现代服务业合作区、南沙粤港澳全面合作示范区和香港北部都会区的建设来加强广深港互动发展,并以广佛极点、深港极点共生发展来共同引领粤港澳大湾区建设的新局面。三大极点建设贯穿于粤港澳重大合作平台以及大湾区科技创新走廊建设等发展框架中,将推动各大湾区中心城市错位发展、优势互补,增强极点带动在空间经济网络中的重要性,提升湾区联动发展的适应度和整体经济竞争力。

协作治理视域下大湾区极点建设优势

《金融时报》记者:党的二十大报告提出,推进粤港澳大湾区建设,支持香港、澳门更好融入国家发展大局。从协作治理的角度来看, 粤港澳大湾区极点建设如何在巩固传统优势的同时构筑新优势?

盛力:粤港澳大湾区具有一个国家、两种制度、三个关税区、三种法律制度的特点,有利于粤港澳三地发挥各自所长,实现优势互补、协同发展,但同时也在客观上形成了一些体制机制障碍。在极点建设驱动下的粤港澳大湾区日益呈现出多层级、多主体、多元化合作的特征,随着粤港澳湾区的经济增长与社会发展,湾区内部政府间协作治理需加强。嵌套于粤港澳大湾区的三大极点建设是我国特有的区域合作模式,体现出区域协作治理中的战略带动机制。粤港澳大湾区肩负着深化改革、先行先试、进一步扩大开放的重任,探索三大极点协作发展所形成的创新型优良治理体系和协作经验将为内地与特区深度融合,共同应对变局提供重要的决策参考。推进大湾区极点建设是有利于率先探索区域治理、协作治理和产业深度融合的有效路径,同时以制度创新为核心积累,推广改革试点经验,为建设更高水平开放型经济新体制提供参考,有利于增强畅通国内大循环和联通国内国际双循环的功能。因此,需要尽快完善粤港澳三地合作的制度设计,促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置。

在区域协同发展背景下,要不断提高跨域协作治理中的合作意愿。协作治理相关理论强调“小赢”策略,即专注于“小小的胜利”以加深信任和理解。因此,在粤港澳大湾区极点建设中可充分发挥“小赢”思想的效用,在开展合作时可选择双方具有较多共同利益的事项优先合作,如加强民生融合和产业合作等。以珠澳极点为例,可以将横琴粤澳深度合作区作为重要平台加强两地居民的沟通交流,以民间合作带动政府间合作。通过民间团体加强与珠澳同业间的互动交流,增强两地居民认同感,并在此基础上推动各政府机构的沟通与合作。同时,推动公共服务跨境供给,共同打造优质生活圈,先从横琴“澳门新街坊”等项目试点创新,推进珠澳跨境公共服务的合作,逐步探索建立和完善大湾区公共品供给跨境协作机制的经验,扫清人员流动障碍,提升公民参与积极性。此外,粤港澳大湾区的人才、技术和资金资源禀赋较为丰富,可通过高端制造及科技研发等方面的协同合作,加快创新成果转化,提升科技生产力。广阔的国内市场将为大湾区产业链整体布局提供依托,进一步发挥粤港澳产业的比较优势,加快传统制造业转型发展,推动现代服务业创新升级,重视战略性新兴产业集群培育,提升粤港澳大湾区的国际竞争力和全球影响力。

大湾区实施产业协同发展的建议

《金融时报》记者:粤港澳大湾区建设揭开了高质量发展新篇章。党的二十大报告提出,推动高质量发展需要建设现代化产业体系。粤港澳大湾区怎样加快实施产业协同发展,赋能经济高质量发展?

盛力:新发展格局下,粤港澳大湾区承担着提振内需、畅通国内大循环、联通国内国际两个市场的功能,但同时仍存在产业协同优势不足、外向型经济韧性不足等问题。从外因来看,新型冠状病毒传播加速了全球供应链、产业链安全性风险的显性化,对大湾区产业链和供应链的正常循环形成一定冲击;从产业空间布局来看,大湾区东岸以高科技产业和新兴产业为主,西岸以先进装备制造业为主,产业结构存在一定的趋同化现象,使得大湾区生产产品单一化、承受外部冲击的韧性不足。当前粤港澳大湾区城市群产业结构趋同化现象严重、资源错配问题日益凸显,这些均已成为制约粤港澳大湾区区域经济协调发展的重要瓶颈。

因此,粤港澳大湾区应加快推动构建高质量产业体系、强化产业链枢纽作用、提升全球资源配置能力等发展战略,以资源集聚、精细分工为生产方式实现“世界工厂”到创新策源地的转变,发挥在国内大循环中的枢纽地位和国内国际双循环中的门户作用。具体而言,一是加快各城市产业的精准定位和合理分工,形成高质量产业体系,巩固香港、深圳、广州、澳门四个中心城市的重要地位。例如,香港巩固加强国际金融、航运中心等地位;澳门着力建设世界旅游中心,借助横琴发展推进产业多元化。二是围绕粤港澳大湾区国际科技创新中心和广深港澳科技创新走廊建设,依托于战略性新兴产业和先进制造业集群产生的规模效应和集聚经济,形成湾区内产业分工、合作、转移的动态空间配置模式,促进产业链上下游协同发展。例如,广深“双城联动”,构建产城融合高科技产业,是打造大湾区高质量发展的动力源。三是专业化分工协作,形成高端产业集群和优势产业链,发挥湾区重要节点城市各自优势,错位打造主导产业,实现大湾区资源配置的最优化,提升大湾区区域经济综合竞争力。例如,在广深现代服务业产业带、珠江东岸高新技术产业带、珠江西岸先进装备制造业产业带的发展基础上,差异化打造相互补充、错位发展的产业链格局。以珠海、佛山为龙头建设珠江西岸先进装备制造产业带,以深圳、东莞为核心在珠江东岸打造具有全球影响力和竞争力的电子信息等世界级先进制造业产业集群。

激发消费引领作用以促进经济增长

《金融时报》记者:消费作为拉动经济的重要引擎,在带动经济持续稳定增长方面发挥了重要作用。在2月6日港澳与内地全面通关背景下,粤港澳大湾区如何建设国际消费中心,激发消费引领作用、寻求新的经济增长点?请您以澳门为例加以说明。

盛力:国际消费中心城市作为一国乃至全球消费市场的制高点,是消费资源的集聚地,承载着现代国际化大都市的重要核心功能,具有很强的消费引领和带动作用。新发展格局下,建设国际消费中心是加快我国消费市场提质升级、抢抓全球消费市场发展制高点的战略举措,并对疫情进入低流行水平时期激发消费的引领作用、加快消费转型升级、形成强大国内市场、带动城市群发展和新一轮高水平对外开放、促进疫后经济复苏均具有重要意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“培育建设国际消费中心城市,打造一批区域消费中心”。澳门是典型的国际消费中心城市,消费服务业高度发达,国际高端消费业态成熟。但在三年疫情的持续影响下,澳门旅游业受到较大冲击,澳门特区政府和业界为此推出了一系列稳定经济、提振消费的措施并获得积极成果,这对粤港澳大湾区国际消费中心城市的建设提供了参考。

面对疫情对服务行业的冲击,澳门特区政府首先着眼于本地市场,推行消费补贴计划,发放电子消费券,进一步扩大居民消费,扩大内部需求,同时积极培育壮大新型线上消费,促进了消费回补和消费潜力的充分释放。其次,通过激发数字经济创新活力,推动智慧旅游发展;通过发放数字消费优惠券、积极与在线旅游平台合作,发挥了数字经济在旅游复苏中的作用。将智慧城市建设和智慧旅游紧密结合,利用区块链技术推出与内地健康码同步互认的澳门健康码,实现了两地便利通关。除此之外,还推出智慧旅游服务,持续推进对旅游推广网站、手机应用程序等网络平台的优化,以配合使用者需要,提升旅客来澳旅游体验。再次,澳门与粤港澳大湾区其他城市的协作发展正不断加强,并以横琴粤澳深度合作区作为澳门未来产业发展的重点突破口,促进澳门经济适度多元发展产业体系。澳门正积极筹划在合作区大力发展休闲度假、会议展览、体育赛事观光等旅游产业和休闲养生、康复医疗等大健康产业,同时深化与周边区域的旅游合作,加强对周边海岛旅游资源的开发利用,与横琴开展深度旅游合作,共同发展海上观光旅游业,为游客打造一程多站的旅游体验。最后,通过多措并举强化消费城市宣传,澳门充分融合“旅游+”元素吸引客源打造国际消费中心城市。澳门着力丰富世界旅游休闲中心内涵,将会展、体育、文创及电商等元素融入各项创新推广活动中,利用澳门世遗及美食之都名片充分包装澳门旅游形象,向外宣传澳门节庆盛事、美食及深度文化游等旅游产品,并在杭州、南京、上海等内地主要城市举办“澳门周”大型路展等活动宣传澳门安全宜游的旅游城市形象。

大湾区金融融合发展是必然趋势

《金融时报》记者:《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布3年多来,大湾区金融改革和开放创新快速推进,粤港澳三地规则衔接、机制对接不断深化。下一步,粤港澳大湾区金融融合发展应集中在哪些方面着力?

盛力:粤港澳大湾区金融融合发展是顺应大湾区发展的必然趋势,是推动大湾区一体化的重要条件。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出“建设国际金融枢纽”的战略目标。《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(粤府〔2021〕28号)中进一步提出“共建大湾区国际金融枢纽,加快建设金融强省”。这一战略定位要求大湾区要加快推进金融融合发展,以强化区域金融协同为突破,构筑与区域经济发展相匹配的现代金融体系,为打造具有国际竞争力的一流湾区以及世界级城市群提供有力的金融支持。尽管湾区金融融合在经济增长中有着良好的基础和潜力,但也存在金融要素流动不畅、金融产业合作受阻、金融资源集约化利用程度较低与配置效率不高的客观问题。因此,如何推动粤港澳大湾区金融融合发展,推进内地与港澳更紧密金融合作,以提升湾区整体竞争力,成为突破湾区建设瓶颈的关键一环。

金融有效融合将改善区域间金融资源金融市场相互割裂的状况,推动金融发展格局从激烈竞争走向深度合作,实现相互渗透与相互包容。进一步深化湾区金融合作,需要注重大湾区内部的金融协同,建设粤港澳大湾区统一金融市场,完善大湾区跨境金融基础设施和配套措施建设,更好地发挥港澳作为“超级联系人”的作用,提高整体金融资源配置效率,推动大湾区金融规则与标准趋同;围绕巩固香港国际金融中心地位和支持澳门经济适度多元发展的目标,在《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)框架下进一步完善粤港澳三地多层次、广覆盖、深融合的跨境金融联通体系,实现金融要素便利流动和资源高效配置。

具体来说,可依托港澳贸易配套法律国际化的优势,在广州、深圳等中心城市金融体系不断完善的基础上,依托前海和横琴等重大合作平台探索粤港澳金融合作制度,优化跨域融合的资本布局,完善与国际接轨的资本规则,打造我国参与国际金融市场竞争的新优势。同时,围绕服务实体经济的目标导向,聚焦于粤港澳大湾区国际科技创新中心和广深港澳科技创新走廊建设,充分利用金融科技手段拓展金融融合发展的边界,构建全链条、国际化、低成本的科技创新投融资服务体系,把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节,加快金融科技产品和业务的孵化力度。在此基础上,整合金融服务业及相关专业服务业,加强湾区内金融人才的交流,同时加快制定吸引国际金融人才的政策。

此外,通过建设统一开放的金融市场,优化金融资源配置,发挥跨境金融优势。大湾区的金融融合将形成具有足够分工深度的金融产业格局,进一步推动大湾区金融体制改革和政策创新,为国家金融改革和融合提供经验借鉴,推动经济高质量发展,服务高水平对外开放,从而助力“一带一路”建设和“双循环”新发展格局构建。

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2023年02月13日 10:49
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积极推进高水平对外开放