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专访贾康:以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制

宋扬

2024年01月08日 02:27

滕晗
澎湃新闻

中国1994年确立的分税制财政体制框架,至今运行已有30年。分税制改革被认为是中国经济高速增长的制度基础之一。

站在分税制改革30周年这一重要节点上,中央经济工作会议明确,要谋划进一步全面深化改革重大措施,谋划新一轮财税体制改革。

近日,华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康在接受澎湃新闻专访时指出,分税制改革初步奠定了财政作为“以政控财,以财行政”分配体系以合理制度安排框架服务于中国社会主义市场经济的运行基础,对于加强中央宏观调控,保证财政收入,调整优化税制结构,理顺政府与企业、中央与地方、公权体系与公民的分配关系,都起到了至关重要的作用,具有里程碑意义。

贾康同时认为,1994年分税制改革也具有浓重的过渡色彩,深化改革攻坚克难势在必行。现实中面临的基层财政困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为等,都为新一轮财税体制改革埋下“问题导向”的伏笔。

贾康强调,必须坚持分税制大方向。新一轮财税体制改革总体思路应是在合理定位政府职能而实现其转变的前提下,配合政府层级的“扁平化”和“大部制”取向下的整合与精简化,建立财政三层级框架,合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任,改进完善转移支付制度,在这种三级框架下,按“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级产权,一级举债权,一级预算”的原则,配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要、合理的横向转移支付,建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的财税体制。

分税制改革里程碑式地达成国家治理基础制度安排层面的框架锁定

澎湃新闻:2024年是分税制改革30年,当时实行改革的背景是怎样的?当时主要是为了解决哪些问题?

贾康:1978年改革开放后,为充分调动地方政府和企业积极性,实行扩大企业和地方政府财权财力的“利改税”和包干制财政体制改革,虽然使企业经济实力和地方财政财力明显增强,但在财力分配结构上,也随之出现了“两个比重”——财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政收入比重持续下降的问题。财税收入相对缩水和支出显著增加的双向挤压,导致财政赤字剧增和国家债务负担持续加重,特别是中央财政捉襟见肘。与此同时,“搞活企业”的努力却未能收到意愿中的效果,“减税让利”被评价为走到山穷水尽的地步,企业却普遍反映“仍然活不起来”。地方政府扩权后较快表现出的市场封锁、低水平重复建设式“诸侯经济”倾向,也成为“分灶吃饭”体制日益显露的弊端。

1992年邓小平南方谈话后,党中央确立以建设中国特色社会主义市场经济为改革总体目标,于法治化轨道上打造多种经济主体公平竞争的市场和宏观间接调控体系势在必行,因而在反复研讨基础上,合乎逻辑地引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的“分税制”配套改革。

分税制改革不仅是要提高“两个比重”,特别是还要保障新的财税制度适应建设市场经济的要求,这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制再造相呼应的重大制度变革。

澎湃新闻:分税制改革影响深远,您如何评价这项改革的重要意义?

贾康:许多场合,人们谈及1994年分税制改革的意义和贡献,都说是正确处理了中央与地方的关系,这固然正确,但我认为这还远非全面。

如果从全局眼光对改革开放以来的财政体制转变做简要总结,那么1994年之前可以称为“行政性分权”,1994年后则可称为“经济性分权”。前者最基本的特征是虽变原高度集中的“条条为主”为地方分权的“块块为主”,但仍然在“条块分割”框架下依企业行政隶属关系组织财政收入和实施政府对企业的控制;1994年分税制改革在体制框架上冲破了“条块分割”局面,适应市场经济发展客观要求,理顺间接调控体系中政府与企业、中央与地方、公权体系与公民三大经济关系。在正确处理政府与企业关系方面,将企业置于不分大小、不论行政级别、不问经济性质、不讲隶属关系而“在税法面前一律平等”地依法纳税、公平竞争的地位,真正刷出“让企业公平竞争的一条起跑线”从而走向“真正活起来”的新局面。同时,1994年改革使我国几十年间反复探索的中央地方间财力分配合理化问题,在对接市场经济大环境的前提下,得以摆脱总是无法稳定下来的“放、乱、收、死”体制周期,走上可持续发挥“两个积极性”之路。可以说,分税制改革为“以改革解放生产力推进现代化”和“建设中国特色社会主义市场经济”,里程碑式地达成了国家治理基础制度安排层面的框架锁定,这正是其重大而深远的、全局性的历史意义之所在。

从公共财政转型的大前提看,正是分税制支撑了整个中国市场经济间接调控的基本框架,走进了一个新的分权境界——国家主要以预算、税收、国债等财政手段以及货币政策方面的经济手段为调控工具来实施宏观调控,财政体制跳出此前的非稳定状态,转为中央地方间能够稳定地主要依税种各自掌握主体财源,在不必相互猜忌和彼此防备的情况下,对于可用财力“可预期”地依长期主义取向,纳入本级政府发展战略统筹安排。分税制还把原已设立的个人所得税、个人收入调节税和城镇个体工商户所得税等,合并为规范的个人所得税,开启了自然人作为纳税人的规范化直接税新境界。所有这些,形成了中国深化改革进程中,开创公共财政转型新局面的基本支撑条件。

不过,1994年的分税制改革方案还具有较浓重过渡色彩,当时改革直接推动力与体制内决策层有共识的目的设定,主要是为了解决中央财政的困难,其实际上触及的,却是前述三大基本经济关系“三位一体”的合理化任务,具有系统工程特征。当时即使在央地关系方面,也只来得及在中央和省为代表的“地方”之间确立分税制框架,省以下还有几个层级,如何分税?只能留待其后渐进解决。

以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制

澎湃新闻:有观点认为,分税制改革使中央集中了过多财力,但地方的支出责任并未减轻,进而催生了基层财政困难、土地财政短期行为等,您如何看待?

贾康:改革在中央与省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架,并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题,但由于省以下体制深化改革的过渡不顺利,过渡态的一些负面因素在积累和凝固化,一方面迫使中央与地方在税种划分总体框架上“共享税”越搞越多;另一方面在地方的几个层级之间,实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成,越靠近基层,越倾向于采用“讨价还价”的各种乃至分成制和包干制。

原有矛盾与新的矛盾交织、积累,引致财权的重心上移而事权的重心下移,在综合国力不断提升、全国财政收入一度强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下,中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升,而县乡财政困难却凸显出来,欠发达地区的反映最为强烈。

这种基层困难的成因,并不是分税制之过,恰恰是因为省以下体制还迟迟没有真正进入分税制轨道。体制自身未能理顺,使最困难的状况出现在县乡基层。

应当强调,省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧,以及地方政府形成隐性负债和“土地财政”短期行为等问题,与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系,省以下政府层级过多,加之多年来地方税主体税种缺乏,无税可分,省以下地方各级政府的收入划分实际上难以采用分税制模式。

澎湃新闻:为使省以下政府真正进入分税制状态,改革应该从哪些方面入手?

贾康:在采取一些调动基层积极性、挖掘潜力以增收和精简机构、缓解基层财政困难的可行措施之外,从中长期看,我们特别需要把握“治本为上”的要领,积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。

可以借鉴主要市场经济大国大都实行“三级框架”的国际经验,并结合我国国情,在渐进改革中以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制。

比如,“省管县”和“乡财县管”等改革试验,基本导向就是力求实现省以下财政层级的减少即“扁平化”,其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和“扁平化”。 总体方向上,是在市、县行政不同级情况下先实现财政同级,以财政省直管县为通行方案,并同时推进乡镇财政体制改革,对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,实行由县财政统一管理其财政收支的办法,对一般乡镇实行“乡财县管”方式,在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下,采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

这样就可以使省以下的分税制,由原来五级架构下的“无解”,变为三级实体层级架构下的柳暗花明、豁然开朗,从而有力地促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制,明显降低行政体系的运行成本,更好地促进县域经济发展,再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善,将有效地、决定性地缓解基层财政困难,形成有利于所有政府辖区特别是欠发达地区进入“长治久安”的机制。

房地产税、资源税可成为地方稳定税源

澎湃新闻:党的二十大要求,健全现代预算制度,优化税制结构,完善财政转移支付制度。刚刚召开的中央经济工作会议提出,谋划新一轮财税体制改革,您认为新一轮财税体制改革的思路应该是怎样的?

贾康:总体思路应该是,在合理定位政府职能、实现其转变的前提下,配合政府层级的“扁平化”和“大部制”取向下的整合与精简化,建立三层级的财政实体层级框架,合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任,改进完善转移支付制度,在这种三级框架下,按“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级产权,一级举债权,一级预算”的原则,配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要、合理的横向转移支付,建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的分级财政体制;深化预算管理制度改革;实行促进“调结构,转方式”的税制改革;同时强化优化全面预算绩效管理。

澎湃新闻:您刚刚提到的合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任,具体您有何建议吗?

贾康:按照国家总体改革的基本方向和思路,调整、理顺中央与地方事权划分的具体安排,主要包括中央事权、地方事权、中央与地方共同事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等方面;在此基础上,应按照政府事务职责的逻辑体系和办理规则,对各级政府事权、共享事权和相应支出责任进行清晰、合理的一览表、明细单式划分;尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任的全口径编制工作,可由粗到细逐步深化,并通过动态优化和加强绩效考评,强化激励与约束。

建议尽快将基础养老金、经济案件审理的司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域,同时规范省以下政府间的事权划分。

澎湃新闻:财政部近期再次强调,要健全地方税体系,其中提到的培育地方税源,业界也呼吁许久,对此您有何建议?

贾康:对于我国与分税制体制相适应的地方税体系,已研讨多年,但在实践中,其大思路与框架建设,还远未成型。自“营改增”使地方政府原有的唯一大宗稳定财源——营业税退出历史舞台后,这一问题上的矛盾纠结更为凸显,地方政府现在高度依赖共享税。

中国未来的地方税体系中,可形成年复一年大宗、稳定收入来源的地方税种,主要当推房地产税和资源税两项。前者在建立框架、逐步形成成熟的制度安排之后,有望成为中国大部分地区尤其是工商业活动发达程度高、人居密集度高区域地方税中的主力税种;后者则可以成为中西部工商业发达程度不太高、但恰恰属于自然资源富集地区的地方税中的骨干税种。这两大税种,都是符合外溢性、信息复杂度和激励兼容三项考虑而适宜把税基配置在地方的税种。

遗憾的是,已历四十余年的改革过后,前者还仅仅在上海、重庆两地有以“房产税”为名义的改革试点,中央层面多次强调推进此项改革,而屡屡未能符合期待;在2021年中央决策层明确了积极稳妥推进房地产税立法和扩大房产税改革试点范围(五年为期)的“双管齐下”部署之后,又遇2021年下半年后“三重压力”造成审慎考虑所有收缩性政策的局面,固而还待创造适宜条件才能启动试点扩围方案,以求为在“税收法定”轨道上推进房地产税立法工作,提供更为丰富的本土经验。

资源税改革的进展相对较好,其覆盖面从煤炭、石油、天然气,可望再扩大到更多的金属矿与非金属矿,并且应在河北等地推出水资源税改革试点后,争取将水资源税扩大至覆盖全国。除海上石油不易划清“属地”而规定为中央级的国税之外,其他资源税都可依属地原则,无争议地成为地方税体系的组成部分。

澎湃新闻:近年来,中央向地方的转移支付规模也很大。为更好促进转移支付正向激励作用,您认为这一制度需要做哪些改进?

贾康:应该以规范的转移支付制度体现事权优先原则,相关举措包括完善一般转移支付稳定增长机制,逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付,属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付,建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。完善优化转移支付的均等化公式,对服务成本、功能区定位、人口、地理等支付因子构成和权重,适时进行重检和调整,保障欠发达地方政府公共事务开支需要;逐步减少专项转移支付所占比重,归并、整合专项转移支付中的相似或可归并项目;原则上取消转移支付中“地方配套资金”要求,将中央的年度转移支付计划下达时间提前,以便地方政府统筹编制本地区预算收支计划。此外,还应积极探索“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度的进一步完善。

澎湃新闻:当前经济运行面临压力,一些观点呼吁更多扩张性财政政策,但一些财税体制改革偏向收缩,您认为在新一轮财税体制改革的背景下,应该如何处理好彼此之间的关系?

贾康:首先,扩张性政策是中央一直在强调的,积极的财政政策就是扩张性的,而且现在还要求继续加力增效。2023年已经异乎寻常地在第四季度实行预算调整方案,把赤字率明确地从3%提高到3.8%,这些是扩张性的做法。而且在2024年会延续扩张思路,在扩大内需中货币政策、财政政策相配合,货币政策应该更多考虑物价这个经济运行的“温度计”,物价既然波澜不惊,货币政策“流动性合理充裕”的充裕度,就可以考虑提得更高一些,财政政策也应该继续在扩张方面把力道用足。考虑到去年3.8%的赤字率效应实际是覆盖两年的,特别国债的一半5000亿元将用于今年,估计今年的赤字率应该在3%-3.8%之间,可能不会再高,但是也不宜低于3%。

改革、发展、稳定三者的关系,是我们探讨多年的重大现实问题,权衡之中对收缩性政策现在要审慎处理,基本不出台,但并不是否定改革的大方向,主要是等待和创造改革时机的问题。有些改革措施像房地产税改革试点扩围,是收缩性的,显然不是当下能考虑的问题,要等待以后时机和条件成熟,但决不是否定未来改革的必要性。

从长远看、从全局看,要“瞻前顾后”、统筹考虑,把握系统性思维,首先制度创新大方向不能变,基本逻辑必须坚持改革深水区的攻坚克难,短期做不了的事情长期来做,要等待时机,要积极创造前提条件。系统性思维具体而言则是落在多轮“最小一揽子”改革的推进上。所谓“最小一揽子”就是可以把一些事情分步走、往后放,但是必须配套改革的概念和重点事项尽可能高水平地组合始终是要在每一轮都体现的,这也是中国形成了路径依赖的渐进式改革的必然选择。

像减税降费让利,是扩张性的,从长期来看要始终考虑,但也不能只是单向地一降再降,那样也不现实,因为税收是政府履职所需的主要财力来源,还得“瞻前顾后”考虑如何降低间接税、提高直接税比重,这都是配套改革里的事情。

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2024年01月08日 10:30
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