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我国的产业政策:不是存废,而是转型

沈华

2018年06月05日 12:00

吴敬琏
《中国流通经济》2017年第11期

 一、产业政策有不同的类型
   
      2016年,林毅夫、张维迎两位教授在北京大学围绕产业政策的有效性进行了一场激烈讨论,引起了学界、产业界、政界的广泛关注,影响很大。
   
      产业政策确实是一个非常重要的问题。实施什么样的产业政策,关系到中国经济能否持续稳定地发展。但是我认为,他们的讨论存在一个不足,即在开场时,主持人提到讨论的重点是中国到底需不需要产业政策,于是两位教授就各自持有比较绝对的意见。所以,林毅夫教授提出中国非常需要产业政策,而张维迎教授则认为中国不能要产业政策。这就使整个讨论变成了无法证伪的信念之争,很难深入下去,而且也很难对实际工作提出建设性的观点。
   
      讨论陷入困境的原因,在于政府对于经济的干预是有不同内容、不同类型的。当前需要研究和面对的问题,不是肯定或否定产业政策,而是讨论我们需要什么样的产业政策。一概否定或者肯定产业政策的学者似乎忽略了这一点。有些人心目中的产业政策,是指20世纪80年代主要从日本和韩国引进的产业政策,或者是日本在20世纪五六十年代所采取的产业政策,这些都只是产业政策的一种主要类型,而不是产业政策的全部。
   
      二、对日本与我国产业政策的反思
   
      产业政策这个词,据说是由日本发明的,但正式提出是在20世纪70年代。日本战后对经济发展出现了两种不同的倾向性观点:一种是以麦克阿瑟为首的占领军当局,要求日本否定战时的统治经济,实现自由化或市场化。在占领军当局的压力之下,日本进行了一些自由化改革,比如“道奇计划”放开了价格,实现了价格自由化,加强了反垄断立法,解散了财阀,等等,都是朝着建立自由市场经济的方向发展的。而另外一种倾向性观点,就是继承了战时统治经济体制的主要观点和做法。
   
      一位华裔美国经济学家高柏写过一本书,叫作《经济意识形态与日本产业政策》,详细讲述了日本战后特别是在20世纪50年代和60年代所实行的产业政策,认为这些产业政策实际上是延续了日本战时形成的意识形态。这种意识形态的代表人物有两种角色:一种是马克思主义者,另一种是民族主义者。这本书说得很客气,用了民族主义者这一称谓,有些人说得不客气,就直指为军国主义者。
   
      日本当时存在一种特殊情况,马克思主义者不允许在大学里教书,所以一部分马克思主义者就到了研究岗位,而另一部分就到了我国的东北,在当时的伪满洲国推行统治经济。二战后,这些马克思主义者返回日本,就成为日本产业政策的主要推手之一。
   
      一方面是日本过去战时统治经济的遗产,另外一方面就是这批经济学家的助推,在这两种力量的推动下,日本经济在20世纪50年代和60年代采取了一系列被后来命名为“产业政策”的政府干预经济的做法。这些产业政策主要有两种:一种是产业结构政策,另一种是产业组织政策,其中最重要的是前者。
   
      引用日本东京大学教授小宫隆太郎在《日本的产业政策》一书中的描述,产业结构政策的核心内容,是“运用财政、金融、外贸等政策工具和行政指导的手段,有选择地促进某种产业或者某些产业的生产、投资、研发、现代化和产业改组,而抑制其他产业的同类活动。”用我们现在的话来讲,就叫作“有保有压,选择产业”。所以这种产业政策后来就被称为“选择性的产业政策”。
   
      但是,在2016年和2017年的讨论中,却没有注意到另外一类情况。其实,还有其他类型的产业政策,这在我们引进产业政策的时候,就已经非常普遍了。日本在1973年第一次石油危机爆发时石油价格猛涨,出现了长达四年时间的经济衰退,经济增长率从60年代的10%以上降为负增长。这一时期,有许多有识之士就开始对产业政策提出了质疑。在20世纪70年代,世界上有一些经济学家认为,日本的高速增长主要得益于产业政策。但是石油危机发生以后,人们开始怀疑这套产业政策的正确性,特别是一些受过现代经济学教育的经济学家,其中代表性人物就是小宫隆太郎。他组织了几十位经济学家,用了两年时间推出了一套研究报告《日本的产业政策》。这一研究成果从政策到理论,对日本20世纪50年代到60年代执行的选择性产业政策进行了深入分析和批判。这些经济学家并不否定产业政策,而是根据新古典经济学理论认为,在市场失灵的情况之下,也应该靠政府的干预来弥补市场失灵,进而提升市场的功能。
   
      在现实压力和学者批判下,从20世纪70年代中后期开始,日本政府就开始从选择性的产业政策转向以提升市场功能为目标的功能性的产业政策。到了80年代,东京大学另外一位教授把选择性的产业政策叫作硬性产业政策,把功能性产业政策叫作软性产业政策。这时,日本政府就开始从硬性产业政策(即运用补助金、低息贷款等干预市场的产业政策)转向软性的产业政策(即以提供信息、诱导民间企业为中心的一套政策)。以提供信息为中心,以提供有关产业结构的长期研判和国际经济信息为重点的产业政策,日益变成更加主要的产业政策。
   
      中国在1987年引进了产业政策。但当时有一个很大的缺陷,就是很少关注到另外一种类型的产业政策,也很少有人提及,在当时日本经济学界就已经对硬性的产业政策做了很深入的批判。而当时日本学者也发现了我们存在的这个问题。
   
      1985年,我们在学习、研究日本通产省产业政策经验的时候,正好在冲绳召开“中日经济学术交流会”。小宫隆太郎教授与国务院发展研究中心的马洪研究员交流时就说,现在流行对日本产业政策进行批判,认为硬性的产业政策有问题,我们几十位日本经济学家写了一本书,对产业政策做了全面的考察和讨论,我把这本书送给你。后来马洪让中国社会科学院日本研究所把它翻译出来了,不过直到1988年才出版,而且在学界的影响很小。包括我也拿到了这本书,但也没有深入研究,所以对日本早期产业政策所存在的问题认识并不深入。2016年,在林毅夫和张维迎两位教授关于产业政策进行讨论以后,我又重读了这本书,觉得如果当时我们能够认真吸取其中的经验教训,会有很大的好处,也不会出现后来的一些偏差。
   
    这本书很值得一读。首先,这本书的研究和写作参加者对日本早期的产业政策进行了总体评估。书里提到,除了战后有限的短时期之外,日本的高速增长基本上是借助建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神的作用取得的。有一种理论说日本很像一个在政府领导下的公司,作者们并不同意这个观点。他们认为,与日本“股份公司论”相反,甚至可以说,战后主要时期尤其是20世纪50年代和60年代产业政策的历史,就是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性的直接干预意图的过程,或者说是一个斗争的过程,一个政府和市场功能此消彼长的过程。当然他们也承认,某些产业政策措施确实发挥了好的作用,比如设立各种审议会、制订长期的经济计划等,对于完善价格机制发挥了积极作用。但是另一方面,产业政策的确也产生了负面作用,比如压制市场、压制竞争等等。也可以理解为,选择性产业政策的作用基本是负面的,而功能性产业政策能够起到好的作用。
   
      在关于产业政策的这次讨论中,张维迎教授和其他一些教授都引用了21世纪美国、日本一些学者对当时情况的说明,即日本在战后发展最好的一些产业,并不是由于得到产业政策的特殊优惠。小宫隆太郎选取了24个在20世纪五六十年代取得最好业绩的产业,包括拉锁、录像机等产业,结果发现,它们都是在没有得到政府保护扶植的条件下发展起来的。在这些为数众多、取得高速发展的产业部门中,许多企业几乎是从零或者从极小的规模起步,在没有得到产业政策优待的情况下依靠企业和市场自身的力量发展起来的。因此,这些企业的经营者对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策持有最强烈的反感。
   
      其次,这些经济学家并不否认在市场失灵的情况下,政府也应该采取一些干预措施来弥补市场失灵,强化市场的功能,同时他们也提醒政府要注意三个问题:第一,要正确判断市场在什么情况下出现了真的失灵,进而需要政府进行干预。这一点对我们的启发意义很大。从我国引入产业政策以来,始终存在着把市场失灵泛化的倾向,甚至有一些观点很明显是被误读的,比如认为市场失灵是市场机制的天然缺陷,这就等于把市场失灵泛化了,把政府合理干预演变成没有界限的干预。第二,不同的市场失灵应该采取不同的政策。这个问题20世纪80年代以来一直是学者讨论的重要问题,许多学者都强调市场失灵的情况千差万别,要针对不同的问题去加以弥补。第三,在市场失灵需要政府干预的时候,还要清楚认识到政府也是会失灵的。这就需要进行权衡,有时候为了弥补市场失灵而采取的干预措施对经济所造成的损害,比市场失灵带来的损害更大。所以在制定对策时,需要采取灵活多样的办法,使得效果最好、损失最小。
   
      总之,当时我们并没有注意到日本对产业政策的反思,所以引进的仅仅是选择性的产业政策。在1986年进行机械工业重整时就借鉴了一些日本的产业政策,那时国务院发展研究中心有一篇报告《我国产业政策的初步研究》,建议引进日本在20世纪50年代和60年代实行的产业政策,提出通过一组协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才等调控手段的综合政策体系,来推动某种或者某几种产业的生产、投资、研究、开发、现代化和产业改组,而对其他产业的同类活动进行抑制,这就是典型的产业结构政策。而产业组织政策就是引导企业发展,促进生产的集中化、专业化协作,形成大量的小企业围绕着一个大企业的一套类似于日本战后的产业体系。这篇报告很快得到了主要领导人的批示,要求当时的国家计划委员会,以及当时正在筹备党的第十三次全国代表大会文件起草小组吸收这些意见。当时之所以片面地引进日本选择性的产业政策,主要是因为我们对世界上关于产业政策的讨论不了解。此外,还有另外一个更大的背景,就是在1987年中国的改革目标发生了大的转变。1984年的十二届三中全会决定,中国要建立有计划的商品经济。但具体怎么做,当时存在两种观点:一种是说有计划的商品经济还是在计划经济的范畴内,允许某些商品生产、交换;另一种是说商品经济就是商品经济,最好不要用计划手段。除了这两种意见外,广东社会科学界提出,按照国际通用的说法,我们要建立市场经济。因为当时市场化改革的意见占优势地位,所以要恢复计划经济为主的意见没有被接受,虽然有一些人认为应该把计划经济写在前面,但大部分人特别是经济学家都认为,十二届三中全会的目标就是建立市场经济。
   
      1985年的党代会通过的《中共中央关于制定第七个五年计划的建议》(以下简称“七五”计划),它的起草过程伴随着经济学界的热烈讨论,所以在很大程度上接受了很多经济学家的意见,把商品经济体制具体化。在“七五”计划里,这个体制由三个环节组成,即自主经营、自负盈亏的企业,竞争性的市场体系,与商品经济相适应的宏观调控体系。根据这一具体目标,国家设计了“七五”时期的改革措施。
   
      对照当时的经济体制就会发现,最薄弱的环节是第二个环节,即没有完全建立起竞争性的市场体系。当时的国务院领导人指出,我们所有的经济问题都来自一个矛盾,就是双重体制,一方面有一套指令性计划的体系,另外一方面又开放了一些市场。当时,非国有经济占国民经济的比重已经达到1/3,但市场体系还没有建立起来。国务院领导在1986年3月提出一个方案,要在“七五”计划中期把价格放开。后来据此制定了一个配套改革方案,叫作“价、税、财”:改革价格是首要的,之后是税收体制,然后是财政体制。这一配套改革方案原本计划在1987年推出,后来发现这个方案难以执行。到1987年召开党的十三次代表大会时提出一个说法,看起来还是得计划和市场相结合,而不是过去提出的“三环节”组成的市场经济体制。当时国家计委研究机构提出了“计划和市场相结合的体制”,用他们的描述叫作“国家调节市场,市场引导企业”。这个意见被中央所接受,所以党的十三次代表大会提出了“有计划的商品经济的运行机制是国家调节市场、市场引导企业”。
   
    对这个问题,我以前认为可能是觉得市场经济的提法通不过,所以换一种说法来表达,后来特别是最近觉得好像并非如此,这很明显是东欧所谓的市场社会主义,就是在保持计划经济、保持公有制统治地位的前提下开放部分市场观点的一种表达。
   
      市场社会主义大致有两个特点:一个是要给国有企业某些自主权,另一个就是要开放一些市场,但是市场要在政府的管控之下。按照市场社会主义的原教旨主义看,“有计划的商品经济”应该是国家计委按照供求来模拟市场、调整价格。但是还加上了一条,因为市场有缺陷,所以除了供求以外,还要加进某些社会目标,所以市场是通过各种参数调节控制的。这个价格是被各种参数扭曲的,这些参数包括价格、财政、金融、行政手段。
   
      既然肯定了这个模式是计划和市场相结合的,是国家调节市场、市场引导企业的,那么国家怎么调节市场呢?在1986年和1987年期间,我们开过好多会议想要解决这个难题。比如,曾经有人建议建立影子价格体系用来引导企业,后来在北戴河开了一次会,认为这在理论和技术上都不可行,所以被否定了。最后领导觉得国务院发展研究中心报告提出的办法不错,最终成为改革总的设计理念的一个重要部分,要求由国家计委来执行,而国家计委就是根据领导建议的以产业政策为核心的经济政策体系来加以实施的。
   
      根据当时提出的这一要求,国务院在1989年3月提出了中国第一部产业政策,叫作《关于当前产业政策要点的决定》(以下简称《决定》),要求计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门,运用经济、行政、法律、纪律的手段和加强思想政治工作来实现。《决定》所规定的产业发展序列目录,规定了哪些产业是重点产业,哪些产业要抑制、要放慢。
   
      1994年4月,国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》,对产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策都做了详细的规定。比如,产业序列目录里规定了什么产业、什么产品、什么技术是鼓励的,什么是限制的,什么是禁止的。类似的做法就是有保有压、有扶有控,在以后陆续发布的各种产业政策、发展规划、产品目录中都使用了这种方法。
   
      通过这种有保有压、有扶有控的办法对经济发展进行干预,并不适应市场化改革的需要,这在1992年中共十四大确定了市场经济改革目标以后就更加突出了,所以社会上要求产业政策向市场友好的方向转型的呼声日益高涨。长期做产业政策规划和执行工作、当时担任国家计委产业规划司副司长的刘鹤,在1995年写了一篇论文,非常明确地提出,应当用功能性的产业政策来逐步替代差别化的产业政策(即选择性产业政策)。他认为,变革的主要内容,是逐步淡化传统计划经济模式下差别对待不同产业的色彩,以增强其产业竞争力,遵循反对垄断、保持竞争和广泛提供信息等原则来支持产业的健康发展。提供信息、建立市场秩序、强化市场竞争功能,将成为新的产业政策的主要特征。这段话非常深刻,而且切中时弊,可是要做到很不容易。在日本不容易做到,在中国也一样。
   
      为什么不容易实现产业政策的转型?从日本的情况来看,因为这一转变不但与人们原有的观念相冲突,而且涉及有关机构的权力和利益。日本在1973年的石油危机以后思想开始转变,而且反对日本选择性产业政策的力量特别是学界力量很强大。在前文中提到的小宫隆太郎的那本著作里就讲到,参与这部书写作的这些作者都是年轻的一代,是受过现代经济学教育的经济学家,他们几乎都持有相同的意见,但是跟老一代经济学家没法达成一致。而老一代经济学家都是日本经济学界的大佬,小宫隆太郎把老一代经济学家叫作“史前经济学家”,他们在学术界是很有地位的。在20世纪80年代,按照日本学者的说法,选择性的产业政策已经转向了功能性的产业政策,产业政策为主已经让位于竞争政策为主,但是这种选择性产业政策的遗产,仍然在日本经济中发挥着作用。
   
      我亲历过两件事。第一件事情,是日本政府决定在筑波建立一个科学城,完全用政府的力量,把研究所、学校都搬到那里去,但是最终并没有达到预期目标。1985年在筑波举办了一个展览会,日本政府想通过科技展会来带动创新和发展。那时我到日本参加“中日经济交流会”,日本的一位官员带我们参观筑波的建设,当时兴致勃勃,认为很快将有一个亚洲最大规模的科学城拔地而起,结果一直到20世纪末都没搞起来,最后转型了。当然,现在还是取得了很多成就,还出了4个诺贝尔科学奖的获得者,毕竟迁入了很多国际性的研究所和大学。但是作为一个科学城,产业是放在第一位的,这个目标却始终没有实现。
   
      第二件事情,是当时各国都在开发高清晰度电视,日本通产省和日本广播协会(NHK)研究后,选定了模拟技术路线。模拟式的方法确实有优势,比如产业化快,只要增加扫描密度,清晰度就会明显提高。果然这一路线也首先取得了成功。1990年我访问日本时,模拟式电视机都已经摆在橱窗里销售了。但模拟式电视机的缺点,就是传播时不能用数字信号,是模拟式的波传播进来,接收以后变成数字,处理完再转化成模拟波。这一过程非常复杂,而且成本也很高。当时美国人非常担心电子工业又要被日本统治了,因为美国的办法,不是由哪个政府机构来选定技术路线,而是企业主体各自研发。1990年,已经出现了数字电视的苗头,但是因为传输的信息量太大,所以也是在处理信号的时候用数字处理,在传输和播出的时候回到模拟信号。我在和日本产业界交流时也提出过,美国数字式的技术路线可能会威胁到日本的这种模拟式的电视产业,日本企业家认为没有问题。他们认为,用数字来描述一个事物特别是视频的波,其信息量是用模拟方式的几十倍甚至更高,在传输上是无法实现的,所以认为美国人不可能成功。日本政府和产业界过多关注短期利益,所以大量的产业政策都去支持开发性研究,而不注重基础性研究。美国的基础研究比日本投入强度大得多,通过加强算法研究,美国最终解决了信号的压缩和解压缩问题,所以数字传输就不成问题了。最终正像大家看到的,日本在高清电视产业发展上吃了大败仗,举全国之力投资搞的模拟式高清晰度电视投入全部打了水漂。
   
    日本以后的产业政策是否还存在问题呢?最近在清华大学产业发展与环境治理研究中心举办的一个研讨会上,一位日本学者讲到,20世纪90年代以后,日本政府对于强化竞争政策、消除政府选择性干预的影响做了很多努力,有四任首相都致力于消除旧体制和产业政策的负面影响,但是到现在都没有完全成功。
   
      在中国也是这样,刘鹤在1995年就提出了这个问题,学界也有很多人表示认同,但是实现起来却非常困难。于是问题就变得越来越突出,特别是现在,要引领新常态就一定要提高效率,而从日本引进这套产业政策,尽管在追赶阶段、在技术路线既定的条件下,能取得一些成效,但很难实现我们在创新驱动阶段所要追求的目标。
   
      改善产业结构、提高效率,在现阶段的任务,具体就是“三去一降一补”。实现这一目标可以通过两种方式:一种是用行政干预、有选择地去扶植一些产业、抑制另外一些产业;另外一种就是通过提升市场的作用、通过加强竞争来实现。“三去一降一补”这项工作我们已经进行了两年多,当前仍是我国经济工作的一个核心。但是,选择什么样的产业政策去实现这一目标,是生死攸关的大事。
   
      三、我国如何加快产业政策转型
   
      当前,我国很有必要加快产业政策转型,那么怎样进行产业政策转型呢?
   
      首先,要认真总结30年来执行产业政策的经验和教训。现在有很多著作总结了这方面的教训,但是似乎没有引起有关方面足够的重视,也没有组织认真的讨论。其实,改革的方向,在十八届三中全会决定中阐述的非常明确,要使市场在资源配置中起决定性作用。我们要沿着这个方向去做。有人认为,后面还有一句要更好地发挥政府的作用,把这句话曲解为要更多地发挥政府的作用。文件提到“更好地”发挥政府的作用,比什么时候更好?是比过去更好!
   
      温家宝同志曾多次讲到,“政府管了许多不该管、也管不好的事情,许多应该管的事情又没有管或者没有管好。”什么是政府应该管的事情,而什么又是政府不应该管的事情呢?十八届三中全会决定在提出要更好地发挥政府的作用以后,接着指出,政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。
   
      在当前的基础和条件下,实现产业政策的转型,关键在于处理产业政策和竞争政策之间的关系,一定要改变以前政府经济政策的中心就是产业政策,产业政策只是竞争政策的辅助的观念。2015年中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》里有句话非常重要:要确立竞争政策的基础性地位。所以,产业政策转型的要点,就是从以产业政策为中心转向以竞争政策为基础。
   
      其次,进行产业政策转型的重要前提,除了总结经验之外,还要充分吸取中外关于产业政策研究的重要成果。20世纪80年代以来,采取什么样的产业政策,以及怎样来执行产业政策,已经成为经济学研究一个非常重要的课题,也有许多好的成果值得参考。
   
      罗德里克在《一种经济学,多种药方》一书中讲,现在不是要否定产业政策,也不是要制定更多的产业政策,而是要有更好的产业政策。他在这本书里也提了很多很有见地的观点。比如,他提出的“信息的外部性”问题,即对企业来说有市场失灵现象,就是因为它们很难获取产业进一步向什么方向发展的相关信息,而信息的获得具有外部性,如果得到了正确的信息,往往是大家共同来分享,可是获取信息的成本需要获取者付出。要消除和抵消这种外部性,政府应该发挥更大的作用,做更多工作。
   
      还有一位诺贝尔奖获得者梯若尔,他获奖演讲的题目就叫《市场失灵和公共政策》,其中讲了各种各样的市场失灵,用什么样的公共政策去解决,有很多观点都值得我们认真吸取。在国际经济学界还有很多很重要的成果,但在我们目前的讨论中好像不怎么提及,而它对于我们今后顺利地实现政策转型,会有很多帮助。
   
      第三,政府要改变自己的行为方式,真正做到有所为、有所不为。在许多领域,政府不适宜、不应该行政介入;而在增强市场功能、强化竞争等方面,政府却有很多事情可做。
   
      本文系作者2017年9月28日在“新浪·长安讲坛”的演讲,经林英泽、王青整理。
   
    作者简介:吴敬琏(1930- ),男,江苏省南京市人,著名经济学家,国务院发展研究中心研究员。北京 100010]]>

2018年06月05日 04:58
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中国区域金融改革的探索与展望