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周月秋:不设增长目标的政策背景与务实举措

宋扬

2020年07月06日 07:42

柳 立
金融时报-中国金融新闻网 2020年06月29日

今年的《政府工作报告》(以下简称《报告》)首次不设经济增速目标,优先稳就业、保民生;提出财政政策更积极,稳健的货币政策更加灵活适度。这些都传递了什么信号?日前,本报记者采访了中国工商银行现代金融研究院院长周月秋研究员,请他对《报告》进行了深度解读。 

不设经济增速目标,强调就业优先和脱贫攻坚

《金融时报》记者:2003年以来,《政府工作报告》每年都会提出具体的经济增长速度预期目标,今年《报告》并未延续这一惯例,没有设定具体增速目标,对此,您是如何看待的?

周月秋:不设增速目标是务实做法。其中的原因《报告》已经作出说明,“全球疫情和经贸形势不确定性很大,我国发展面临一些难以预料的影响因素”。在我看来,这种不确定性主要体现在两方面:一是全球疫情的未来走势存在不确定性。我国面对疫情,习近平总书记亲自指挥、亲自部署,做出一系列重要讲话和重要指示批示,人民至上、生命至上,党中央迅速采取强有力措施,对于打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战具有极其重大的意义,把疫情对中国人民生命安全和经济社会的影响降到最小,为经济复苏赢得了先机。但全球疫情蔓延局势尚未得到根本性遏制,尤其是南美、新兴经济体、非洲等地区疫情风险持续增加,这些国家的经济发展水平和公共卫生环境堪忧,疫情有再次大范围暴发的风险,由此带来的负面影响有待观察。二是全球经济未来走势存在不确定性。当前,全球经济形势严峻,未来走势也不乐观。国际货币基金组织(IMF)已经将2020年全球GDP增速预测从1月份的3.3%下调6.3个百分点至-3%,认为是20世纪30年代“大萧条”以来最严重的经济衰退。中国经济已经深度融入全球经济,全球经济大衰退,不可避免地会对我国外贸发展形成拖累。

在这样的背景下,不设具体增长目标,有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”和“六保”,“六保”守住了,经济基本盘也就稳住了。

《报告》没有设定具体目标,但不设目标不等于没有目标,稳增长仍然是必选项。《报告》就此进行了强调,2020年“无论是保住就业民生、实现脱贫目标,还是防范化解风险,都要有经济增长支撑,稳定经济运行事关全局”。可见,经济增长的内容其实已经包含在经济社会发展目标之中。

因此,我个人认为,从宏观背景看,不设置经济增长的具体指标,有利于我们在四个方面做到更加专注:一是在内外需平衡上更加专注于不断扩大内需,实施扩大内需战略。二是更加专注于扎实做好“六稳”工作,全面落实“六保”任务。三是更加专注于大力推进供给侧结构性改革,推动高质量发展。四是更加专注于稳就业、保民生,坚决打赢脱贫攻坚战、努力实现全面建成小康社会目标任务。

《金融时报》记者:为什么稳就业和脱贫攻坚是全年经济工作的重中之重?

周月秋:《报告》较以往年度更加重视稳就业,一共提及“就业”39次,相比2019年的30次、2018年的22次有了明显上升,“着力稳企业保就业”、“千方百计稳定和扩大就业”等表述,凸显了保就业的底线思维。特别是全面强化就业优先政策,提出通过三大举措帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关,从而稳就业:一是继续减税降费,预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。二是降经营成本,包括出台降电价、减租金等多项具体措施。三是强化金融支持,比如将中小微企业贷款延期还本付息政策延长到明年3月底,大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%等,确保中小微企业贷款可获得性明显提高,综合融资成本明显下降。

我国脱贫攻坚已经进入倒计时,全国剩余大概有551万没有脱贫的人口和52个没有摘帽的贫困县,今年受疫情影响,一方面,剩余贫困人口的脱贫难度加大了;另一方面,一部分已经脱贫人口的返贫风险和处在贫困边缘人口的致贫风险也加大了。但脱贫是全面建成小康社会必须完成的攻坚任务,《报告》明确指出,2020年“要坚持现行脱贫标准,强化扶贫举措落实,确保剩余贫困人口全部脱贫”。

财政开通直达基层的“直通车”,货币政策创新工具引导资金流向实体经济

《金融时报》记者:对于“积极的财政政策要更加积极有为”和“稳健的货币政策要更加灵活适度”,应该怎样理解?

周月秋:第一,财政政策:特殊时期的特殊举措。这次新冠肺炎疫情,是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件,对经济社会运行形成了巨大冲击。面对疫情冲击带来的严峻挑战,财政政策加减法一起做,同时调整结构、有保有压。

“加法”主要体现在增加可用财力上:一是财政赤字率首次破“3”,提高到3.6%以上,也就是说,赤字规模比去年增加1万亿元以上。二是发行抗疫特别国债1万亿元。这2万亿元的资金将通过特殊转移支付机制,坐着“直通车”直达市县基层、直接惠企利民。三是新增地方政府专项债3.75万亿元,比去年增加1.6万亿元,并提高专项债券可以用作项目资本金的比例,支持扩大有效投资。

“减法”则主要体现在两个方面:一方面是压减政府的一般性支出,另一方面是加大对企业的减税降费力度。在各个年度的《报告》里,多次提到政府要过紧日子。在今年《报告》里,则强调“各级政府必须真正过紧日子”,我认为,这里包括了中央本级支出做负增长安排,其中非急需非刚性支出压减50%以上。相对于政府过紧日子来说,《报告》对于企业方面则强调减负,2020年要“继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度;前期出台六月前到期的减税降费政策,执行期限全部延长到今年年底;小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年”。

第二,货币政策:更加灵活适度。货币政策的基调依然是“稳健”,但具体措辞有变化,从去年底中央经济工作会议的“灵活适度”升级到了“更加灵活适度”。我觉得,这表明了货币政策将进一步加大调节力度,围绕服务好“六稳”“六保”工作大局。具体的着力点可能在三个方面:

一是数量要充足。《报告》指出,2020年要“引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”。预计人民银行将继续通过降准、公开市场操作、中期借贷便利投放等政策工具的组合,确保市场流动性合理充裕。

二是价格要降低。《报告》指出,2020年要“推动利率持续下行”。预计将进一步释放贷款市场报价利率(LPR)改革潜力,适时适度下调政策利率,引导LPR下行,切实降低实体经济融资成本。

三是效率要提高。怎么让资金有效直达企业至关重要。因此,《报告》提出,2020年要“创新直达实体经济的货币政策工具,务必推动企业便利获得贷款”。事实上,人民银行已经发布信息,我国创设两个直达实体经济的货币政策工具,提高资金直达实体经济的精准性。一个是普惠小微企业贷款延期支持工具:由央行提供400亿元再贷款资金,对符合要求的地方法人银行,按延期贷款本金的1%给予奖励,激励的贷款金额接近4万亿元。另一个是普惠小微企业信用贷款支持计划:央行提供4000亿元的再贷款资金,对符合条件的地方法人银行发放的信用贷款,央行按40%的比例提供优惠资金,预计可带动地方法人银行新发放普惠小微信用贷款近1万亿元。这两项创新工具,既是对地方法人银行的定向支持;也是资金直达实体的具体手段。

消费与投资双管齐下扩内需,投资重点“两新一重”

《金融时报》记者:面对外需疲软、经济增速回落的挑战,扩大内需成为当前稳住经济基本盘的最重要选项。对此,《报告》中是如何体现的?

周月秋:《报告》延续了2019年4月17日政治局会议提法,强调2020年要“坚定实施扩大内需战略”,这是继1998年、2008年、2014年后,扩大内需再次上升到新的战略高度。《报告》同时还就重点投资领域做出明确部署,指出2020年要“重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设”,“两新”是指“新型基础设施”和“新型城镇化”,“一重”是指交通、水利等“重大工程”。

其一,新基建首次写入《政府工作报告》,新基建的重要性提升。新基建本身不是新词,2018年,中央经济工作会议首次提出“加强新型基础设施建设”,2019年7月30日政治局会议要求“加快推进新型基础设施建设”。今年以来,党中央以更高频次、更大力度多次强调新基建的重要性,各地也紧锣密鼓布局新基建。《报告》延续4月17日政治局会议“加强新型基础设施投资”的提法,并强调“发展新一代信息网络,拓展5G应用,建设充电桩,推广新能源汽车”。

今年4月,发改委首次明确新基建范围包括三大内容:一是信息基础设施,主要指基于新一代信息技术演化生成的基础设施。二是融合基础设施,主要指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术,支撑传统基础设施转型升级,进而形成的融合基础设施。三是创新基础设施,主要指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施。到目前为止,我国的新基建已经取得明显成效,比如高速光纤已经覆盖全国所有城市、乡镇,以及99%以上的行政村,布局建设的55个国家重大科技基础设施,在科技创新和经济发展中发挥引领作用,等等。

相对于传统基建的规模来说,新基建涉及的投资规模要小一些,但更加重视“质”的新基建具有更强的标志意义。标志性体现在:短期拉动投资需求,对冲疫情冲击和经济下行压力,对稳增长、保就业起到重要作用;中期满足人民美好生活需要,改善民生福祉,助力“十四五”发展规划落地;长期推动新动能供给,提升增长潜力,助力经济转型。

其二,县城吸纳能力提升和老旧小区改造是新型城镇化建设的重要抓手。2020年是国家新型城镇化建设首个规划的收官之年,为确保规划圆满收官,《报告》明确提出了2020年新型城镇化的两个重要抓手,一是县城公共设施和服务能力提升,二是老旧小区改造。

《报告》提出,2020年要“提升县城公共设施和服务能力,以适应农民日益增加的到县城就业安家需求”。今年要完成1亿非户籍人口在城市落户,但当前县城的基础设施和服务能力还存在较大改进空间,需要加快补齐补强这些短板,顺应越来越多的农民在县城安家落户的趋势。

相比2019年《报告》中“城镇小区量大面广,要大力进行改造提升”的表述,今年《报告》指出,2020年要“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”,为老旧小区改造设定具体目标,全国需要改造的小区总共有16万个,今年改造计划占四分之一左右,表明政府对于改造老旧小区的决心和毅力。结合《报告》中关于房地产的论述延续以往基调,继续强调“房住不炒”和“因城施策”,我觉得意味着今年房地产工作的重点将是老旧小区改造。

其三,交通、水利等重大工程是扩大有效投资的发力重点。新基建非常重要,但传统基建作为逆周期调节的重要政策工具,依然在国家经济发展中起到关键性的作用。近年来,在“稳基建”政策的利好驱动下,一直处于稳中向前的发展态势,2019年交通运输完成固定资产投资3.2万亿元,投资规模高位运行;落实水利建设资金7260亿元,创出历史最高水平。为了扩大有效投资,《报告》明确指出,2020年要“加强交通、水利等重大工程建设;增加国家铁路资金1000亿元;支持民营企业平等参与重大工程建设”。这表明在今后的一定时期里,交通、水利等传统基建仍将在扩大有效投资中发挥重要拉动作用。

针对内需,报告还指出要多措并举扩消费。毫无疑问,消费是内需的重要组成部分,《报告》提出要通过稳就业、推动线上线下融合、改造提升步行街等方式推动消费回升,同时,对于拉动农村消费也作出了部署,提出要支持电商、快递进农村,拓展农村消费。最近一段时间,全国相当一批大城市相继放开对路边摊的管制,既是增加灵活就业的方式,也在促进消费回升和扩大中发挥着积极的作用。

保产业链供应链稳定,重点稳住外贸外资基本盘

《金融时报》记者:4月17日政治局会议首次提出“保产业链供应链稳定”,到《报告》再次强调,2020年“面对外部环境变化,要坚定不移扩大对外开放,稳定产业链供应链”,这是否说明稳定产业链供应链极其重要?

周月秋:是的。改革开放40多年来,受益于全球化分工体系,我国已经成为了名副其实的“世界工厂”,与全球产业链供应链深度融合,形成了全球最完善的产业链供应链体系,在全球产业链供应链中处于核心位置。但当前新冠肺炎疫情全球蔓延,对我国产业链供应链安全带来较大影响。短期看,全球疫情蔓延,人员流动受限、物流交通受阻、企业停工停产,全球产业链供应链无法正常运转:一方面,影响我国复工复产中部分原材料、零部件等物资的进口,一些企业和产业难以有效达产;另一方面,外部需求骤减,一些外贸企业接单减少,复工减慢。中长期看,美欧日等发达经济体考虑对制造业发展战略与相关政策作出调整,布局产业链回流,全球产业链供应链有可能会发生较大变化。

保产业链供应链稳定是维护经济发展和社会稳定大局的基础。产业链供应链的稳定,既是夺取疫情防控和经济社会发展“双胜利”的重要基础,又是巩固我国制造业竞争优势、把握未来全球产业发展主动权的关键举措,还是确保实现决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务的有力保障。所以,保产业链供应链稳定对当前、对长远发展、民生福祉和产业安全都有着非常重要的影响。

当前,我们应促进外贸稳定。全球供应链受挫和贸易量锐减,对于外需依赖度较高的行业来说,受到的冲击也很大。《报告》提出,2020年要采取“信贷支持、减税减费、出口转内销”等针对性措施予以对冲,保障产业链供应链稳定。加大信贷支持,支撑外向型企业的现金流稳定;降成本措施,为企业减负改善经营效益;出口转内销,在一定程度上减少外需下降带来的冲击,这些在支持外贸型企业有效对冲潜在冲击,保障产业链供应链稳定上都是重要举措。《报告》还提到增订单、稳岗位、保就业、跨境电商、服务贸易创新、进博会等关键词。既有针对企业的扶持措施,也有新商业模式的试点创新,还有国家层面的宏观布局,对解决当前面临的困难和问题都具有很强的针对性。

同时,应积极利用外资。如果全球疫情得不到有效控制,全球价值链将继续面临中断风险、人员流动受限、全球经济预期下调等问题,都会在一定程度上影响我国利用外资,尤其是影响以国外市场为主要目标的跨国企业投资。为了更好地利用好外资,《报告》指出,2020年要“大幅缩减外资准入负面清单,出台跨境服务贸易负面清单;营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境”。大幅缩减外资准入负面清单,有利于进一步吸引外资流入,内外资“一碗水端平”有助于进一步改善营商环境。同时,强调“赋予自贸试验区更大的改革开放自主权,加快海南自由贸易港建设,在中西部地区增设自贸试验区、综合保税区,增加服务业扩大开放综合试点”,这些符合对外开放、扩大进口的改革思路,是推动高质量发展、激发市场活力、推进要素流动的重要方式。其中一些改革举措也已经相继落地。比如中共中央、国务院已经正式印发《海南自由贸易港建设总体方案》。


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2020年07月06日 03:43
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