清代国家如何干预粮食市场
赵庆秋
2023年09月07日 02:16
胡鹏 魏明孔
北京日报干预粮食市场的目标：赈恤灾民、维持农业生产和平抑价格
清代国家市场干预行为源于传统儒家“养民”和“聚民”思想。儒家经典《周礼》言“以保息养万民”和“以荒政聚万民”是实现“安扰邦国”的必要方式，主张常年保息养民、凶年荒政聚民。其中，养民的宗旨在于保障民众温饱、促进社会发展，聚民的宗旨在于安抚流民、维护国家秩序。两者均是中国古代国家统治合法性的来源。
在传统儒家“养民”和“聚民”思想的影响下，清代国家将干预粮食市场的目标设定为赈恤灾民、维持农业生产和平抑价格。其中，赈恤灾民，是指发生天灾人祸后对灾民基本生活物资的补助和救济，具体行为是恤赏，实施载体是口粮、银钱、耕牛、籽种等；维持农业生产，是指农业正常生产受阻后运用财政手段减免赋税、借贷钱粮，实现恢复和促进农业生产，具体行为是减免、缓征、改征和借贷，实施载体是地赋、丁赋、漕粮、租课和耗羡等；平抑价格，是指粮食市场价格出现异常波动，可能对普通社会民众正常生活产生负面影响时，国家通过市场手段平抑粮食价格，具体行为是籴粜，实施载体是仓粮、漕粮和库银等。
清代国家干预粮食市场主要通过调节市场供需关系实现。虽然难以严格地将恤赏、减免、缓征、借贷、籴粜、改征等国家干预行为的性质界定为“调节市场供需关系”——尚未有证据显示当时的统治者有类似的“现代”市场理念，但从客观效果上看，达到了调节市场供需关系的效果。这些干预行为的实施会引起相同的结果——在增加市场相对供给量的同时降低市场相对需求量。一方面，通过恤赏、借贷或出粜等干预行为将粮食投入市场，增加市场的供给量；另一方面，通过减免或缓征等干预行为，减少对粮食的征收，降低市场的需求量。清代蠲恤制度中的这些干预行为虽然主要是短期行为，但在清代已成定制，成为影响市场发展的正式制度，通过调节供需关系，对粮食市场产生了长期影响。
清代粮食市场中的国家干预行为并未有专门的制度设置，而是以蠲恤制度为中心，依托田赋制度、关税制度、漕运制度和仓储制度等诸多制度，国家干预措施在实施过程中需要遵循这些制度中相关的细则。其中，在清代国家干预粮食市场中最为基础的制度是漕运、仓储和奏报制度。
漕运和仓储制度：干预粮食市场的物质保障
清代在前代的基础上，建立起了系统、完善的漕运制度和仓储制度，为国家治理的诸多行为提供了坚实的物质保障。顺治十七年，户部议奏漕粮二道考成则例，将漕粮完纳分数与官员奖惩相连，严格保证漕粮供给。虽然乾隆朝以后，漕运制度和仓储制度由于政治腐败、官吏贪污等原因逐渐衰落，但根据《清实录》中相关史料记载，漕运制度和仓储制度在鸦片战争前的国家干预粮食市场措施的实施方面发挥了巨大的作用。至少至道光朝，清代国家调运钱粮所依托的漕运制度和仓储制度的运行仍旧比较顺畅。
仓储制度为古代中国历代统治者所重视，经过不断的完善和发展，清代建立起了主要由京通仓、常平仓、预备仓、盐义仓、旗仓、社仓和义仓为主体的粮食仓储体系。其中，“常平积谷留本州县备赈，义仓社仓积谷留本村镇备赈，永免协济外郡。”除社仓和义仓由民间社会筹办，具有民间互助性质外，其他粮仓由国家官方经营，是国家干预粮食市场的物质基础。
自汉代以来，常平仓制度在历朝历代价格调控中发挥着重要的作用，发展到清代，受到认为“积贮乃天下之大命”的康熙帝的重视，从康熙朝便开始大力建设，一直持续到乾隆朝后期，最终形成了覆盖全国县级行政单位的庞大粮食仓储网。清代的预备仓继承自明代，主要设于河南省和安徽省。盐义仓属于专门粮仓，设于两淮、江西、浙江等盐场，用于当地盐场灶户事务。旗仓设于关外的盛京和吉林，用于八旗事务。
《清实录》从乾隆六年起每年岁末开始有“天下谷数”一项，记录当年全国各省存仓米谷数量。乾隆朝全国存仓米谷呈逐渐增长趋势，在中后期达到在4.1亿石水平上下，嘉庆朝前期大幅降至3亿石水平，后到嘉庆朝末年逐渐恢复至3.7亿石水平，道光朝则基本保持在3.2亿石水平。由此可见，乾隆朝后全国粮仓存贮粮虽有下降，但就其整体规模而言，仍有较大体量，为国家干预粮食市场提供了坚实的物质基础。
奏报制度：干预粮食市场的信息支持
为及时、准确掌握粮食供给和需求情况，清代在全国范围内建立起了系统、完善的监控农业生产的收成奏报和灾伤奏报制度，以及监控粮食价格的粮价奏报制度，为国家行为的实施提供了可靠市场信息，较好地解决了粮食市场中的信息不对称问题，保证了国家行为介入的及时性。
收成奏报方面，清代规定，各省督抚需奏报年岁收成分数，除随时具折奏报外，需将通省夏收、秋收分数据实、按时奏报。嘉庆二年，还对题报收成分数的形式作出具体规定：“嗣后各省督抚，每年按例题报收成分数各本，惟就本年情形，简明叙列，以便一目了然，毋得牵叙例案，至滋繁冗。”此外，各省督抚还需题报约收分数，即根据气候和种植情况，在题报实收分数前1—2个月预估当地收成分数加以上报。
若在题报约收分数后，再发生旱涝虫伤，则“该督抚即当据实续行入告，断不可因奏报约收在先，稍存讳饰”。由于对约收分数的掌握有益于对粮食市场的预期、减少市场不确定性，有助于国家行为的有效实施，清代统治者十分重视，对约收分数奏报不实的官员处罚非常严厉。如嘉庆十九年，嘉庆帝在了解畿辅一带天气情况后，认为时任总督那彦成所报约收分数有误，勃然大怒，传谕内阁称那彦成所奏“一派虚词，全不足据”，并传旨各省督抚加以申饬，“若再有虚饰，经朕查出，必将该督严惩不贷”。
灾伤奏报方面，清代在国家建立之初便对灾伤奏报事项进行了规定。顺治六年，规定若有灾害发生，各省总督、抚巡、按察使等省级官员，须即行上奏受灾情形和田亩面积。顺治十七年，规定各省奏报灾情，夏灾限于6月底前、秋灾限于7月底前奏报。雍正六年，规定受灾后，需在45日内上报灾情。乾隆十二年，对连续多次受灾的上报期限进行了进一步细化规定，若新灾距原报情形之日未过15日，奏报期限不变，即仍为45日；若新灾距原报情形之日大于15日，上报期限可增加20日，即可增至65日；如果新灾发生于原灾45日期限以外者，重计奏报期限。
粮价奏报方面，清代粮价奏报始于康熙朝，经雍正朝发展，至乾隆朝形成定制。康熙三十二年，康熙帝在收到苏州织造李煦呈报的包含苏州米价内容的密折时批复：“秋收之后，还写帖奏来”。此后，可直接向皇帝呈递奏折的官员均开始奏报治下地方粮价。乾隆元年，乾隆帝颁发谕旨：“各省巡抚具折奏事时，可将该省米粮时价开单，就便奏闻”，在全国范围内推行粮价奏报制度。乾隆三年，乾隆帝以湖广总督德沛奏报的“湖北、湖南（乾隆二年）十二月米麦时价清单”为蓝本，统一了粮价奏报单的格式，并一直沿用至清代结束。（胡鹏：西北大学科学史高等研究院讲师；魏明孔：中国社会科学院大学经济学院特聘教授）